РЕШЕНИЕ
№ 210
гр. Враца, 06.07.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВРАЦА, троен
състав, в публично заседание на 16.06.2020 г. /шестнадесети юни две хиляди и двадесета/
година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МИГЛЕНА
РАДЕНКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ТАТЯНА КОЦЕВА
ГАЛИНА ГЕРАСИМОВА
при
секретаря Маргаритка Алипиева и с участието на прокурора Веселин Вътов, като
разгледа докладваното от съдия РАДЕНКОВА адм. дело № 886 по описа на АдмС –
Враца за 2019 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс/АПК/.
Образувано е по протест на ОКРЪЖНА ПРОКУРАТУРА ВРАЦА, предявен чрез
прокурор Николай Лалов против Наредба за
пожарната безопасност на територията на Община Враца, приета с Решение № 224 по
Протокол № 16/26.07.2016 г. на Общински съвет Враца.
Твърди се, че общинските
съвети имат нормотворческа компетентност само в предвидените в КРБ или закон
случаи. Изложени са твърдения, че в случая обществените отношения по повод
пожарната безопасност са уредени на централно ниво, поради което липсва изрично
основание за приемане на наредбата – порок, който според прокуратурата сочи на
нейната нищожност, поради липса на нормотворческа компетентност. Отправено е
искане към съда да прогласи нищожността на протестираната наредба, както и да
бъдат присъдени направените по делото разноски.
В
с.з. протестът се поддържа от Окръжна прокуратура Враца, чрез прокурор
Вътов. Посочва се, че наредбата е приета без законова делегация от по-висок по
степен нормативен акт, поради което общинския съвет не е бил компетентен да я
приеме. Претендират се разноски по делото.
Ответникът по оспорването - Общински съвет Враца, редовно призован,
представител не се явява и не ангажира становище по делото.
По делото са представени
писмени доказателства по опис, представляващи административната преписка по
издаване на оспорения подзаконов нормативен акт.
Административният съд, като се запозна с доводите на страните и
доказателствата в административната преписка и след служебна проверка съгласно
изискванията на чл. 168 от АПК, намира за установено от фактическа и правна
страна следното:
Съдебният състав приема, че се касае до оспорване на подзаконов
нормативен акт с вторични правни норми, които създават общи задължителни
правила за регулиране на повтарящи се обществени отношения в границите на
съответната Община. Актът е издаден от орган на местно самоуправление и подлежи на
безсрочно оспорване съобразно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК.
Оспорването е направено, чрез протест на Окръжна прокуратура съобразно
правомощията по чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК в защита на обществения интерес. В
случая липсват доказателства, а и не се твърди, протестираната в това
производство наредба да е била предмет на съдебен контрол за законосъобразност
в предходен момент. По изложените съображения оспорването се явява допустимо, а
разгледано по същество, е и основателно по следните съображения:
В българското законодателството липсват изрично
формулирани основания, които водят до нищожност на административните актове, и
в частност на нормативните такива. Единствено разпоредбата на чл.173,
ал.2 АПК указва правомощията на съда,
когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност.
Според теорията и съдебната практика едни и същи основания могат да доведат
както до унищожаемост, така и до нищожност на акта, като разграничението е в
степента на засягане на акта от конкретния порок. Основанията за
незаконосъобразност на един административен акт са регламентирани в чл. 146 от АПК. Същите основания могат да обосноват нищожност на акта, когато конкретният
порок е толкова съществен, че актът изначално не може да породи правните последици, към които е насочен.
Трайно и непротиворечиво в съдебната практика е прието, че наличието на
некомпетентност на органа издал оспорения акт всякога е основание за нищожност
на този акт.
В § 2 от Преходните и закючителни разпоредби
на протестираната за пожарната безопасност на територията на Община Враца е
посочено, че същата се издава на основание чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА. Визираната
разпоредба не дава никакви правомощия на общинските съвети да издават
подзаконови нормативни актове, а урежда реда и срока за изпращане на актовете
им на
кмета на общината и на областния управител. Относимата
разпоредба в случая е чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, съгласно която в изпълнение на
правомощията си общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации и обръщения, вр. с чл. 76, ал. 3 и чл.
79 АПК и чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА).
Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА, наредбата
е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Според чл. 8 от ЗНА всеки
общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение, а разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗНА предписва, че нормативният акт
трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни
актове от по-висока степен.
Чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, предвиждат нормотворческа
компетентност на общинските съвети, която е ограничена по териториален и
предметен обхват, като приемат нормативни актове - правилници и наредби, с които
уреждат обществени отношения с местно значение, т.е. същите са териториални
нормотворчески органи с обща компетентност. От така очертаните граници на
тяхната нормотворческа компетентност е видно, че в нея не се включва материята,
по която има създадена регламентация, приложима на територията на цялата
държава. Т.е. общинските съвети не разполагат с правомощия, които да ги
овластяват да преуреждат материя, уредена с действащ на територията на цялата
страна нормативен акт.
В действащия ЗМВР не
се съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да уреждат с наредби
въпросите на пожарната безопасност.
Предвидената делегация в отделни текстове от ЗМВР, дава такива права на
съответните министри, а не на местната власт в лицето на общинските съвети. Съгласно
чл.
125, ал. 4 от ЗМВР за определяне на правилата и нормите за пожарна безопасност
при други дейности, които създават опасност за възникване на пожари и
застрашават живота и здравето на гражданите, министърът на вътрешните работи
съвместно със съответния министър издават наредби.
Регламентация в тази
насока се съдържа в Наредба № 8121з-647 от 01.10.2014 г. за правилата и нормите
за пожарна безопасност
при експлоатация на обектите (ДВ, бр. 89/2014г.), съвместно издадена от
министрите на инвестиционното проектиране и вътрешните работи на основание чл.
125, ал. 2 ЗМВР, където в чл. 1 е посочено, че наредбата определя правилата
и нормите за пожарна безопасност при експлоатацията на обектите в
урбанизираните, земеделските, горските и защитените територии и в нарушените
територии за възстановяване, наричани за краткост „обекти“. Специални правила
за взаимодействие между компетентните органи и органите на местно
самоуправление са уредени в Наредба № 8121з-758 от 22.10.2014 г. за
осъществяване на превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и
защита на населението на МВР, Наредба № 8121з-1006 от 24.08.2015 г. за реда за
осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите за пожарна безопасност
и защита на населението на МВР, издадена от министъра на вътрешните работи,
Наредба № Iз-1971 от 29.10.2009 г. за строително технически правила и норми за
осигуряване на безопасност при пожар,
издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на регионалното развитие
и благоустройство, Наредба
№ 8121з-882/25.11.2014 г. за реда за осъществяване на държавен противопожарен
контрол, издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба №
8121з-968/10.12.2014 г. за правилата и нормите за пожарна
безопасност при извършване на дейности в
земеделските земи, издадена от министъра на вътрешните работи и министъра
на земеделието и храните, Наредба № 8121з-531/09.09.2014г. за реда и условията
за осъществяване на дейности по осигуряване на пожарна
безопасност на обекти и/или поддържане и
обслужване на уреди, системи и съоръжения, свързани с пожарната безопасност, от търговци и контрола върху тях,
издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба за реда за
създаване и организиране на дейността на доброволните формирования за
предотвратяване или овладяване на бедствия, пожари и извънредни ситуации и
отстраняване на последиците от тях, приета с ПМС №123/25.06.2012г.
Т.е. регулирането на обществените отношения по прилагане на закона се извършва
с подзаконов нормативен акт, но компетентността за издаването му не принадлежи
на общинските съвети, а на посочените в закона министри.
В нормата чл.
137 от ЗМВР е предвидено, че за осъществяване на дейностите по пожарна
безопасност и защита при бедствия в населените места органите на държавната
власт и местното самоуправление: 1). осигуряват спазването на правилата и
нормите за пожарна безопасност и защита при бедствия на териториите на общините
и кметствата; 2). разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и
защита на населението специфични правила
за пожарна безопасност в съответните населени места; 3). информират органите за
пожарна безопасност и защита на населението за издадените разрешения при и по
повод предстоящи организирани масови прояви, посещения на чуждестранни
делегации, честване на национални и официални празници, спортни и други
мероприятия, свързани с масово събиране на хора.
Тази разпоредба също
не овластява местните общински съвети да издават подзаконови нормативни актове
по пожарна безопасност,
а да изготвят специфични правила въз основа на нормативните актове, уреждащи
отношенията свързани с пожарната и аварийна безопасност и то съвместно със
съответните държавни органи.
Съгласно чл. 76,
ал. 1 и ал. 2
от АПК,
нормативните актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, а компетентността
за това не може да се делегира. Нещо повече, разпоредбата на чл. 76,
ал. 3 от АПК предвижда,
че общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно
нормативните актове от по-висока степен обществените отношение с местно
значение. При липса на изрична овластяваща общинските съвети разпоредба в
закона да уредят този вид обществени отношения с подзаконов нормативен акт,
такъв не може да бъде издаден от общинския съвет, а издаденият не е валиден.
Недопустимо е с наредба на общински съвет да се уреждат обществени отношения,
за приемането на които не е налице законова делегация. Липсата на предоставена
от закона компетентност за издаването на даден административен акт прави същия
нищожен.
Правомощието на общинския съвет да
регламентира правопорядък с местно значение - чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, не е
равносилно на изземване на изключителната компетентност на други органи и
преуреждане на обществени отношения, уредени с нормативен акт от по-висока
степен - ЗМВР и издадените въз основа на него горецитирани наредби, които са
издадени от компетентен орган въз основа на законова делегация за разлика от
процесната наредба.
Въз основа на изложените
мотиви следва да се приеме, че протестираната наредба е приета без законова
делегация, което води до липса на материална компетентност на издалия я орган и
обосновава извод за нейната нищожност.
При този изход на спора и при своевременно направено искане на Окръжна
прокуратура Враца следва да се присъди сумата 20.00 /двадесет/ лв., сторени от
нея разноски за публикуване на оспорването в ДВ.
Водим от
гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 1 вр. чл. 146, т. 1 АПК Административен съд - Враца
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА по протест на Окръжна прокуратура Враца НИЩОЖНОСТТА на Наредба за пожарната безопасност на територията на Община
Враца, приета с Решение № 224 по Протокол № 16/26.07.2016 г. на Общински съвет
Враца.
ОСЪЖДА Общински съвет Враца да заплати на Окръжна
прокуратура Враца разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.
Решението подлежи на обжалване
или протестиране, чрез АдмС - Враца пред ВАС – София в 14-дневен срок от
уведомяване на страните, на които на основание чл. 138 АПК да се изпрати препис
от същото.
Решението да се
обнародва след влизането му в
сила по начина, по който е обнародвана
наредбата и влиза в сила от деня на обнародването му /чл. 194 от АПК/.
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.