Р
Е Ш Е
Н И Е
№ …………../………………2020 година,
гр. Варна.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД – ВАРНА, ІІ-ри
касационен състав в публично
съдебно заседание на тринадесети февруари 2020 година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕЛЕНА
ЯНАКИЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ВЕСЕЛИНА ЧОЛАКОВА
ИСКРЕНА
ДИМИТРОВА
при участието на секретаря Галина Владимирова и
прокурора Силвиян Иванов, като разгледа докладваното от съдия Чолакова
административно дело № 3204/2019 година по описа на съда, за да се произнесе,
взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор при Окръжна
прокуратура – Варна против Наредба за
условията и реда на издаване на разрешителни за водовземане, извършване на
услуга на водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аксаково приета с Решение № 54.5 от
Протокол № 054/24.09.2019 г. на Общински съвет - Аксаково.
В протеста се сочи, че с оглед на действащата детайлна
нормативна регламентация, законова и подзаконова, обективирана в Закона за
водите и наредбите по чл.135 Закона за водите /ЗВ/, визираща условията и реда
за издаване на разрешителни за водовземане, включително и на минерална вода, не
е налице изрична законова делегация, съответният общински съвет да приеме
наредба за неуредените въпроси от местно значение. Изтъква се, че в разпоредбите
на ЗВ не се откриват норми, овластяващи местният орган на власт да приема такъв
подзаконов нормативен акт, като в закона е посочен единственият нормативен акт,
чието издаване е прерогатив на общинския съвет и това е тарифа за таксите за
водовземане на находищата на минерална вода, предоставени за управление и
ползване на общините. Предвид горното е отправено е искане за обявяване на нищожността на
Наредбата. В съдебно заседание представител на Окръжна прокуратура – Варна
поддържа протеста на изложените в него основания. Претендира сторените разноски
за обнародване в ДВ.
Ответната
страна – Общински съвет – Аксаково, не изразява становище по подадения протест.
По допустимостта на протеста:
Правото на оспорване на подзаконов нормативен акт е
безсрочно и съобразно нормата на чл. 186, ал. 2 от АПК е в правомощията на
прокурора, чрез подаване на протест. От изложеното следва извода, че
производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
По основателността на протеста:
Настоящият първоинстанционен съдебен
състав, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 във
връзка с чл. 196 от АПК представените по делото доказателства, приема за
установено от фактическа страна следното:
Предмет на разглеждане е Наредба за условията и реда
на издаване на разрешителни за водовземане, извършване на услуга на
водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и учредяване
на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за минерална вода на
територията на Община Аксаково приета с Решение № 54.5 от Протокол №
054/24.09.2019 г. на Общински съвет - Аксаково.
С докладна записка рег. № ОБС-9500-348/03.09.2019г. /л. 40/
Кметът на Община Аксаково е направил предложение на основание чл. 21, ал. 1,
т.8 и т. 23 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/ и Решение №34/31.01.2019г. на министъра на околната среда
и водите, Общински съвет – Аксаково да приеме решение, с което да приеме
Наредба за условията и реда на издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга на водопренос/водоподаване по общински водопроводи за
минерална вода и учредяване на сервитутни права и право на прокарване на
водопроводи за минерална вода на територията на Община Аксаково.
Публикуването на докладната записка относно приемане
на Наредба за условията и реда на издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга на водопренос/водоподаване по общински водопроводи за
минерална вода и учредяване на сервитутни права и право на прокарване на
водопроводи за минерална вода на територията на Община Аксаково за обществени
консултации, е извършено на сайта на общината на 11.07.2019г. /л. 21 от преп./
Със справка рег. №0800-1495/1/12.08.2019г. /л. 26 от преп./ заместник-кметът на
Община Аксаково констатира, че в срока, определен от закона не са постъпили
предложения и становища по проекта за изменение на Наредбата, съгласно
извършена проверка от служител на Община Аксаково, отговорен за поддържане на
сайта на общината.
С Решение № 54.5 по Протокол № 054 от 24.09.2019 г.
/л. 32 от преп./ Общински съвет – Аксаково, на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 и
т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА и Решение №34/31.01.2019г. на министъра на околната
среда и водите, е приел Наредба за условията и реда на издаване на разрешителни
за водовземане, извършване на услуга на водопренос/водоподаване по общински
водопроводи за минерална вода и учредяване на сервитутни права и право на
прокарване на водопроводи за минерална вода на територията на Община Аксаково. От
протокола от заседанието се установява, че на заседанието са присъствали всички
17 общински съветници, като на основание чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА е проведено
поименно гласуване, резултатът от което е 16 гласа – „За“, 0 гласа – „Против‘,
и 0 гласа – „Въздържали се“. Тоест мнозинството от общинските съветници са
гласували „За“ приемането на Наредбата, от което следва, че решението е прието
при необходимия кворум и мнозинство съгласно изискванията на чл.27, ал. 2 и ал.
5 от ЗМСМА.
По делото бяха представени и приети Уведомление от
27.09.2019 г. за публикуване на действащата „Наредба за условията и реда за
издаване на разрешителни за водовземане, извършване на услуга на
водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и учредяване
сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за минерална вода на
територията на Община Аксаково“; заверено за вярност копие на Съобщение с
приети решения за изменение на нормативни актове от Протокол № 054/ 24.09.2019
г. от заседание на Общински съвет - Аксаково; заверено за вярност копие от Акт
за обявяване на табло от 27.09.2019 г. в сградата на община Аксаково за
„Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане,
извършване на услуга на водопренос/водоподаване по общински водопроводи за
минерална вода и учредяване сервитутни права и право на прокарване на водопроводи
за минерална вода на територията на Община Аксаково“; заверено за вярност копие
от Протокол за поставяне на табло от 27.09.2019 г.; препис от Протокол №
054/24.09.2019 г. от заседание на Общински съвет - Аксаково, в частта му
относно Решение № 54.22/24.09.2019 г.; заверено за вярност копие на Списък с
подписи за получено съобщение и бланки на Констативни протоколи; заверени за
вярност копия от Констативни протоколи за обявяване на Съобщението на табло в
22 населени места, за „Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни
за водовземане, извършване на услуга на водопренос/водоподаване по общински
водопроводи за минерална вода и учредяване сервитутни права и право на
прокарване на водопроводи за минерална вода на територията на Община Аксаково“
/л. 49-83 от преп./.
На л. 35-48 от преп. е приложена приетата Наредба за
условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане, извършване на
услуга на водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и
учредяване сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за минерална
вода на територията на Община-Аксаково.
С оглед установеното от фактическа страна съдът
достигна до следните правни изводи:
По валидността на акта:
С
оспорената наредба се определя
редът и условията за издаване, изменяне, продължаване, преиздаване,
прекратяване и отнемане на разрешителни за водовземане на минерална вода от
община Аксаково от предоставеното й безвъзмездно за срок 17 години право на управление и ползване на находище на минерална вода, изключителна държавна собственост - № 100 от
район „Североизточна България“-подземни води от малмоваланжския водоносен
хоризонт.
По естеството си наредбата е
нормативен административен акт съгласно опрделението на чл. 75, ал.1 от АПК,
защото съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и
неограничен брой адресати и има многократно правно действие. В същия смисъл е и
дефиницията на чл.1а от Закона за нормативните актове /ЗНА/. По силата на
чл.76, ал.1 от АПК и чл. 2, ал.1 от ЗНА нормативни административни актове се
издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Компетентността
на органа се определя в съответствие с материалния закон и това е пряко
следствие от нормата на чл.4, ал.1 от Конституцията на Република България и чл.
4, ал.1 от АПК. Разпоредбите касаещи компетентността не могат да се тълкуват
разширително поради изключителния им характер. Това е така, защото всяка власт
/в т.ч. и за вземане на определено решение, каквато всъщност е компетентността/
се учредява изрично.
В конкретния случай Наредбата предвижда задължение за Община Аксаково при регулирането на отношенията за издаване на разрешителни за водовземане
на минерална вода.
Законът, който урежда обществените отношения, свързани
със собствеността и управлението на водите на територията
на Република България като общонационален неделим природен ресурс и
собствеността на водностопанските системи и съоръжения е ЗВ. Съгласно чл.3 от ЗВ минералните води са част от водите на територията на страната, а съгласно
чл. 14, т.2 от с.з. изключителна
държавна собственост са минералните води по списък съгласно приложение № 2,
което е неразделна част от закона.
В глава IV „Разрешителен режим“ от ЗВ е дадена правната регламентация на реда и условията за издаване на
разрешителни за водовземане и ползване на воден обект.
Съгласно чл. 52, ал.1 от с.з. (Изм. - бр. 65 от 2006 г., бр. 93 от 2009 г., в сила от 25.12.2009 г., бр. 61
от 2010 г.) „Разрешителното се издава от:
1.
кмета на
общината след решение на общинския съвет:
а) (изм. - ДВ, бр. 58 от 2015
г.) за водовземане от води, включително от язовири и минерални води - публична
общинска собственост, както и от находища на минерални води - изключителна
държавна собственост, които са предоставени безвъзмездно за управление и
ползване от общините. Условията и реда, при които се издават разрешителните, се
определят с наредбите по чл. 135 ЗВ /чл.56, ал.5, чл.60 и сл. ЗВ/.“
С оглед на това е налице детайлна нормативна регламентация, законова и
подзаконова, обективирана в ЗВ и наредбите по чл.135 ЗВ, визираща условията и
реда за издаване на разрешителни за водовземане, включително и на минерална
вода.
Оспорената
Наредба е приета и на основание Решение
№34/31.01.2019г. на министъра на околната среда и водите, издадено на основание
§ 133, ал.1,
ал.2, ал. 5 и ал. 6 от ПЗР към ЗИДЗВ (обн. - ДВ, бр. 61 от 2010 г., изм. и доп. - ДВ, бр. 55 от 2018 г.). § 133 от ПЗР на ЗВ урежда възможността министърът на околната среда и водите да предостави
безвъзмездно за управление и ползване на съответните общини за срок 25 години
минерални води от находища или от обособен участък от находище и са определени
условията, при наличието на които общините могат да се възползват от тази
възможност. В ал. 7 на § 133 е посочено, че стопанисването на предоставените минерални води по ал. 1 се
възлага на кмета на общината, който упражнява това правомощие, спазвайки
изискванията на наредбата по чл. 135, ал. 1, т. 2 от ЗВ. Според последната норма, законодателят е предоставил на Министерския съвет правомощието да приеме
наредба за проучване, ползване и опазване на подземните води. По този ред е издадена Наредба № 1 от 10.10.2007 г. за проучване,
ползване и опазване на подземните води.
Затова в
случая нито е налице неуредено с нормативен акт от по-висока степен обществено
отношение, нито законодателят е делегирал правомощието на общинските съвети да
приемат наредба във връзка с предоставените им по реда на § 133 от ПЗРЗИД
на ЗВ за безвъзмездно управление и ползване на сондажи за минерални води, така
както това е направено в други закони /напр. чл. 9 от Закона за местните данъци
и такси, чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост и др./.
Нещо повече правомощията
на органа за местно самоуправление в общината - общинския съвет са конкретно
и изчерпателно посочени в ЗВ.
Според § 133, ал. 9 от
ПЗРЗИД на ЗВ, за ползването на минералните води по ал. 1 общинският съвет определя с
решение а) по реда на чл. 41 общото водовземане на минерална вода от находищата
по ал. 1 за пиене и водоналиване от населението, когато минералната вода е със
състав и качества, подходящи за използването й с такава цел; б) дали
искането за издаване на разрешително за ползване на минерална вода съответства
на политиката и плана за развитие на общината и дали да бъде издадено
разрешително за водовземане, или да бъде предоставена концесия за добив на
минерална вода; в) дали минералната вода от определено находище да бъде
предоставяна за ползване безвъзмездно, или след заплащане на такса, определена
с тарифа, приета от общинския съвет.
В закона е
предвидено общинският съвет да се произнася с решение по всеки конкретен случай
като разглежда на свое заседание всяко конкретно искане за издаване на
разрешително за ползване на минерална вода.
На общинския съвет с правилото на § 133, ал. 10 от
ПЗРЗИД на ЗВ е предоставено и правомощието да приеме тарифа за находищата на минерална
вода, предоставени за управление и ползване на общината. Приемането на тарифата
следва да бъде съобразено с правилата, по които се приемат подзаконовите
нормативни актове от общинските съвети, установени в ЗНА и в АПК.
От горните текстове става ясно,
че в ЗВ изчерпателно е посочен единственият нормативен акт, чието издаване е
прерогатив на общинския съвет и това е именно визираната тарифа, но законът не дава право
на общинския съвет да приема наредба от рода на оспорената. Следователно
специалният ЗВ не дава компетентност на общинските съвети да издават Наредби от
вида на процесната, което води до нейната нишожност.
В този
смисъл е и Решение №8020/29.05.2019г. по адм. д. №1757/2019г. ВАС, 5чл. с-в, според
което „липсата на законово определена компетентност за издаването на даден
нормативен акт прави същия нищожен. Само законът може да оправомощи даден орган
в държавата да издаде нормативен акт. Законодателят е този, който преценя
необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, т.е.
степента на правна абстракция на нормите, той определя коя материя трябва да
бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това. Нормативната компетентност не е
нещо, което се подразбира, предполага или прехвърля. За да издаде, измени или
допълни нормативен административен акт, съответният орган е необходимо да има
изрична законова делегация. Особено значимо е въздействието, което нормативният
административен акт оказва върху съответния вид обществени отношения, върху
правните субекти, за да се остави безконтролната възможност да се използва
държавната принуда чрез издаването на нормативни административни актове. Наред
с това нерегламентираното издаване, изменение и допълване на нормативни
административни актове би поставило на изпитание вътрешното единство на
съществуващата в държавата йерархия на нормативните актове, която предопределя
юридическата сила на нормативните актове и по този начин гарантира правната
сигурност.“
Компетентност за подзаконова регламентация не
произтича и от разпоредбите на ЗМСМА. Общинските съвети като органи на местното
самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната
компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, във връзка с чл. 8 от ЗНА и
чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са
овластени да издават административни актове, сред които и подзаконови нормативни актове под формата
на наредби. Съгласно чл. 8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби,
с които да урежда, съобразно нормативните актове от по – висока степен,
неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В конкретният случай
обаче, предмет на регламентация в протестираната Наредба са въпроси, които са
изчерпателно и детайлно регламентирани в ЗВ /същият съдържа 203 члена, както и
преходни и заключителни разпоредби/ и Наредба № 1/10.10.2007 г. за проучване,
ползване и опазване на подземните води
на Министерството на околната среда и водите /същата съдържа 184 члена,
вкл. и преходни и заключителни
разпоредби/. Например в гл. ІV на ЗВ /чл. 50 и сл./ е подробно регламентиран
разрешителния режим за водовземане и за ползване на воден обект; в чл. 60 и сл.
са разписани условията и реда за издаване на разрешително; чл. 72 и сл. –
изменение и продължаване на разрешителното; чл. 79 и сл. – прекратяване на
действието на разрешителното. В гл. VІ, чл. 103 и сл. са регламентирани
поземлените сервитути, свързани с водните обекти; в чл. 182 и сл. – регистрите
и т.н. В чл. 136 и сл. от Наредбата, много подробно е регламентиран начинът за
правото за водовземане от подземни води, вкл. минерална. В чл. 143 и сл.
детайлно са посочени документите за издаване на разрешителни за водовземане и
за ползване на подземен воден обект, а в чл. 175 и сл., чл. 181 и сл. –
контролът върху тези разрешителни за ползване на води и регистрите за тях и
т.н. Наредбата е издадена на основание чл. 135 т. 2 от ЗВ, във връзка с § 144
ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗВ.
Видно от гореизложеното следва извод, че с нормативни актове от по-висока степен - ЗВ и Наредба
№ 1 от 10.10.2007 г. за проучване, ползване и опазване на подземните води, издадена от
министъра на околната среда и водите, министъра на регионалното развитие и
благоустройството, министъра на здравеопазването и министъра на икономиката и
енергетиката, както и другите издадени по прилагането на ЗВ подзаконови
нормативни актове, са уредени обществените отношения свързани с ползването на минералните
води и не са налице предпоставките по чл. 8 от ЗНА във връзка с чл. 21, ал. 2
от ЗМСМА. В случая с преуреждането с протестираната
Наредба на вече уредени обществени
отношения, Общински съвет - Аксаково е нарушил материалната си
компетентност като е излязъл извън
рамките на ограничените от чл.76, ал.3 от АПК нормотворчески правомощия. Липсата на нормативно овластяване за издаване на процесната Наредба като
правна последица представлява липса на компетентност, която изисква обявяването
на нищожността на подзаконовия нормативен акт.
По тези
съображения Административен съд – Варна, І-ви касационен състав намира, че протестът е основателен и следва да се обяви нищожността на
Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за водовземане, извършване
на услуга на водопренос/водоподаване на общински водопроводи за минерална вода
и учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за
минерална вода на територията на Община Аксаково.
При този изход на спора и доколкото протестът
е основателен протестиращият има право на поисканите разноски, които е направил
за публикуване в Държавен вестник на обявлението за образуваното дело в размер
на 20 лв.
Водим от горното и на основание чл.172, ал.1 от АПК, съдът Р Е Ш И:ОБЯВЯВА по протест на Окръжна прокуратура-Варна НИЩОЖНОСТТА на Наредба за условията и реда на издаване на разрешителни за водовземане, извършване на услуга на водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за минерална вода на територията на Община Аксаково приета с Решение № 54.5 от Протокол № 054/24.09.2019 г. на Общински съвет - Аксаково.
ОСЪЖДА Общински съвет – Аксаково да заплати на Окръжна прокуратура-Варна сторените разноски за обнародване в ДВ в размер на 20,00 лв.
РЕШЕНИЕТО да се обнародва на осн. чл. 194 от АПК по начина, по който е била обнародвана Наредба за условията и реда на издаване на разрешителни за водовземане, извършване на услуга на водопренос/водоподаване по общински водопроводи за минерална вода и учредяване на сервитутни права и право на прокарване на водопроводи за минерална вода на територията на община Аксаково.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщението до страните.
Председател: Членове:1. 2.