№ 1924
гр. София, 30.05.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
СОФИЙСКИ РАЙОНЕН СЪД, 9-ТИ СЪСТАВ, в закрито заседание на
тридесети май през две хиляди двадесет и втора година в следния състав:
Председател:ВЕЛИЗАР СТ. КОСТАДИНОВ
като разгледа докладваното от ВЕЛИЗАР СТ. КОСТАДИНОВ
Административно наказателно дело № 20221110200185 по описа за 2022
година
Производството е по реда на чл. 59 и следващите от ЗАНН.
Обжалвано е НАКАЗАТЕЛНО ПОСТАНОВЛЕНИЕ (НП) с №
2200/04.10.2021 г. на Директора на СДВР , с което на основание чл. 53 от
ЗАНН на К.К.Г. за административно нарушение на т. I от т. 7 от Заповед №
РД-01-743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на здравеопазването във
връзка с чл.63, ал.1 и ал.4 от Закона за здравето (обн. ДВ бр70/2004 г., изм. и
доп.ДВ бр.42/2010 г. във връзка с чл.209а, ал.4, пр.2 и чл.209, ал.2 от Закона
за здравето е наложено административно наказание парична „глоба“ в размер
на 300.00 лева.
Недоволен от НП е останал жалбоподателя, който го обжалва в срок. В
жалбата излага съображения против санкционен акт. Твърди се, че
обжалваното наказателно постановление е неправилно и незаконосъобразно,
като постановено при съществени процесуални нарушения. Липсва каквото и
да е деяние.
В съдебно заседание жалбоподателят редовно призован, не се явява и не
изпраща представител.
Въззиваемата страна е редовно уведомена, изпраща процесуален
представител в съдебно заседание и взема становище за неоснователност на
жалбата. Претендират разноски.
Съдът като обсъди на основание чл.14 от НПК всестранно,
обективно и пълно доводите на страните и събраните по делото писмени
и гласни доказателства, намира за установено следното:
I. Въззивната жалба е депозирана в законоустановеният срок на
основание чл.59, ал.2 от ЗАНН, от процесуално легитимирана страна,
подписана от жалбоподателя, с обоснован и доказан правен интерес, срещу
1
санкционен акт по ЗАНН – наказателно постановление, подлежащ на законов
съдебен контрол от родово, местно и функционално компетентен съд на
основание чл.59, ал.1 от ЗАНН, като жалбата е редовна от външна страна с
посочване на изискуемите по закон реквизити, поради което се явява
процесуално ДОПУСТИМА.
II. Разгледана по същество, въззивната жалба е ОСНОВАТЕЛНА.
III. От фактическа страна (“ipso facto” – извод от самият факт; “res
ipsa loquitur” – фактите говорят сами за себе си):
Установено от свидетеля В.Т. Ц. като служител на СДВР, че на
17.09.2021 г., около 09.00 часа в гр.София на закрито обществено място, в
метровлака на метростанция Сердика в посока метростанция „Западен парк“
жалбоподателят К.К.Г. не е поставил на лицето си маска, покриваща носа и
устатата му в условията на световната пандемия на Ковид 19 съгласно т. I от
т. 7 от Заповед № РД-01-743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на
здравеопазването.
След съставен АУАН № 481220 от 17.09.2021 г. е постановено
НАКАЗАТЕЛНО ПОСТАНОВЛЕНИЕ (НП) с № 2200/04.10.2021 г. на
Директора на СДВР, с което на основание чл. 53 от ЗАНН на К.К.Г. за
административно нарушение на т. I от т. 7 от Заповед № РД-01-743/31.08.2021
г. издадена от Министъра на здравеопазването във връзка с чл.63, ал.1 и ал.4
от Закона за здравето (обн. ДВ бр70/2004 г., изм. и доп.ДВ бр.42/2010 г. във
връзка с чл.209а, ал.4, пр.2 и чл.209, ал.2 от Закона за здравето е наложено
административно наказание парична „глоба“ в размер на 300.00 лева.
Изложената фактическа обстановка се установява събраните по делото
доказателства и доказателствени средства чрез разпитите от показанията на
свидетеля актосъставител В.Т. Ц. и от приложените по делото писмени
доказателства, прочетени по реда на чл.283 от НПК, въз основа на които е
издадено обжалваното НП, които съдът кредитира изцяло, като пълни,
последователни, изчерпателни и детайлни на изложената фактическа
обстановка, като предвид липсата на противоречия в тях, както и поради
липсата на такива с всички писмени доказателства по делото, съдът не следва
да излага съображения на основание чл.305, ал.3 от НПК – “per argumentum a
contrario”. Необходимо е да се изложи, че с оглед непосредственото
формиране на субективните възприятия на конкретната личност е
нормално разпитания свидетел да описва някои детайли от събитието по
различен начин, според собствената си гледна точка. Това обстоятелство се
обуславя от човешка перцепция, сугестия и контрасугестия, които са
предпоставени от обективни, но и от субективни фактори.
IV. От правна страна (“ipso jure” – поради смисъла на правото):
При разглеждане на дела по оспорени НП районният съд е винаги
инстанция по същество – чл. 63, ал. 1 от ЗАНН. Това означава, че следва да
провери законността, т.е. дали правилно е приложен както процесуалният,
така и материалният закон, независимо от основанията, посочени от
жалбоподателя – аргумент от чл. 314, ал. 1 от НПК, ар. чл. 84 от ЗАНН.
2
В изпълнение на това си правомощие (право и задължение) съдът
служебно констатира, че във воденото административно-наказателно
производство са допуснати нарушения на материалния закон, които обуславят
отмяната на издаденото НП. От друга страна, съдът констатира и наличие на
процесуални нарушения, които също сами по себе си са достатъчно и
задължително основание НП да бъде отменено.
Най-напред, съдът следва да изясни някои принципни правни
положения, без изясняването на които делото не може да бъде решено
правилно.
На първо място, следва да се изясни какъв по характер административен
акт е Заповед № РД-01-743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на
здравеопазването.
Съдът приема, че разпоредбите на чл.63, ал.1 и ал.4 от Закона за
здравето (обн. ДВ бр70/2004 г., изм. и доп.ДВ бр.42/2010 г. във връзка с
чл.209а, ал.4 и чл.209, ал.2 от Закона за здравето са бланкетни правни норми.
Тяхното съдържание следва да е запълнено с валидни правни норми на
законов или подзаконов нормативен акт. Не следва административно-
наказателен бланкет да се запълва с ненормативни правила. Фактическият
състав на правния извод кога един законов или подзаконов нормативен акт е
валиден установен в Закона за нормативните актове. Условие за валидност на
такъв акт, който съдържа правни норми предписващи абстрактно правило за
поведение със задължителен характер, който се прилага неограчено и спрямо
неограничен кръг правни субекти, е обнародването му в Държавен вестник.
След изтичането на посочения в нормативния акт законов “vacatio legis” ,
същият започва да действа. Произвежда правни последици. Става
задължителен, тъй като олицетворява държавният империум да се създават
първични правни норми чрез конституционния и позитивния законодател от
учредителната и законодателна власт, които се изпълняват от изпълнителната
власт с делегирани правомощия да се създават подзаконови нормативни
актове, които целят да приложат и осигурят изпълнението на правните
предписания на законовите норми като първично право. В този смисъл са и
принципите на правовата и демократична държава, които се споделят от
настоящия съдебен състав. Бланкетна правна норма от НК или материален
административно-наказателен състав не може да се попълва с общ
административен акт, тъй като същият не съдържа подзаконови правни
норми, свързани с приложение на закон. А това означава, че не може да се
посочва като нарушена разпоредба от общ административен акт, което от
своя страна да послужи за основание за налагане на административно
наказание, или углавно такова, на което и да е лице. Изпълнението на закон
се осигурява от изпълнителната власт с подзаконов нормативен акт, а не с
общ административен акт. Общият административен акт, дори и да се
обнародва в Държавен вестник не се превръща в подзаконов нормативен акт.
Общият административен акт предписва изпълнителни разпореждания на
орган на изпълнителната власт, свързани с ограничаване на субективни права
и правни интереси спрямо неопределен кръг правни субекти, но е определяем
спрямо външни признаци – възраст, качество на субекта, притежавани
3
имущества, болест, засягаща определен кръг хора, извън здравите лица,
притежаван сертификат и ред други примери. С изпълнението на
предписанието от общия административен акт, то се погасява и
преустановява съществуваването си. Правната норма от подзаконовия
нормативен акт продължава да съществува, дори след като бъде изпълнена.
Тя се прилага неограчено по място, действие и субекти. Общият
административен акт може да обхваща само единия или трите посочени
аспекта, но винаги това е определяемо. Легалната дефициния за нормативен
административен акт пък се съдържа в чл. 75 от АПК, която гласи:
нормативните административни актове са подзаконови административни
актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за
неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно
действие. Този съдебен състав е на мнение, че разпорежданията от издадената
Заповед № РД-01-743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на
здравеопазването и самата заповед не са валиден подзаконов нормативен акт,
тъй като не са основани на спазен фактически състав, установен в Закона за
нормативните актове, дефиниращ правната процедура за създаването на
подзаконов нормативен акт. Няма значение, посочените заповеди се
основават на законова делагция, съгласно нормите на чл. 63, ал. 4 и 11 и чл.
63в от Закона за здравето. Съдебният състав намира, че от съдържаните на
ноторно известната на съдилищата и обществеността Заповед № РД-01-
743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на здравеопазването, предписанията
от нея се отнасят до неограничен, но определяем кръг адресати, кръг
адресати, които само заболелите от Ковид 19, дори същите да се прилагат на
цялата територия. Те важат само за заболелите от вирусната инфекция по
повод на наложените спрямо тях ограничения. С изпълнението на
предписанието за поставянето на маска се погасява задължението по силата
на т.7 раздел първи от Заповед № РД-01-743/31.08.2021 г. издадена от
Министъра на здравеопазването. Т.е. въпросните предписания от заповедта
важат само за срока установен в нея и по отношение на посочения в нея
определяем кръг субекти. Имат еднократно действие в определен срок. Нямат
неограничено действие спрямо неопределен кръг субекти, каквито са
правните норми на всеки подзаконов нормативен акт. Правните норми от
такъв акт съдържат абстрактно правило за изпълнение, което гарантира
изпълнението на законова норма, прилагащи се неограничен по време, място
и лица.
Съдът обаче намира, че преписанията и разпорежданията от
Заповед № РД-01-743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на
здравеопазването не са породили и не пораждат правното действие на
подзаконов нормативен акт, поради необнародването им в Държавен
вестник, така както изисква нормата на чл. 78, ал. 2 от АПК и нормата
на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България.
Т.е. съдът намира, че не е завършен фактическият състав по
приемането на Заповед № РД-01-743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на
здравеопазването, за да се превърне тя в задължителна за всички субекти
на територията на страната, но от друга страна в Закона за
4
нормативните актове се посочва вида на един подзаконов нормативен
акт, за да се счита такъв – наредба или правилник. Не заповед.
Заповедите на министъра на здравеопазването, дори и да се основават на
законова делегация, са и могат да бъдат индивидуални или общи
административни актове. А чрез такива актове бланкетна правна норма
от НК или приложим материален административно-наказателен състав
не може да се запълва, тъй като не са действащо позитивно право. Те са
само част от сферата на управлението на Държавата от изпълнителната
власт. Не са израз на законодателното начало или изпълнението му чрез
подзаконов нормативен акт от изпълнителната власт в предвидените в
закона случаи. А не по принцип. Липсата на обнародването, както бе
посочено по-горе в настоящите мотиви, води след себе си като правна
последица неприлагането на практика на въпросната Заповед № РД-01-
743/31.08.2021 г. издадена от Министъра на здравеопазването.
На следващо място, съгласно процесната разпоредба на чл. 29 от
Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на
заразните болести, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр.
62 от 29.07.2005 г., в сила от 1.01.2006 г., изм. и доп., бр. 52 от 8.07.2011 г., в
сила от 8.07.2011 г., бр. 56 от 8.07.2014 г., в сила от 8.07.2014 г., бр. 5 от
15.01.2019 г., в сила от 15.01.2019 г.) „При възникване на нови заразни
болести с потенциален риск от епидемично разпространение, както и при
случаи на биотероризъм, министърът на здравеопазването със заповед може
да разпореди: 1. задължителна регистрация, съобщаване и отчет на
заболявания извън посочените в приложение № 1; 2. конкретни мерки, ред и
начин на надзор в съответствие с епидемичната ситуация.“
По силата на посочената разпоредба министърът на здравеопазването
със заповед има правото да допълва списъка по приложение №1 от наредбата
„ при възникване на нови заразни болести с потенциален риск от епидемично
разпространение, както и при случаи на биотероризъм“, като разпорежда
„задължителна регистрация, съобщаване и отчет на заболявания“ /т.1/ и
предписва конкретни мерки, определя реда и начина на надзор в съответствие
с епидемичната ситуация /т.2/.
В делегиращата правомощия на министъра на здравеопазването по
силата на чл.60, ал.3 от Закона за здравето (ЗЗ), волята на законодателя е в
смисъл, че реда и начина на надзор в описаната в чл.29 от наредбата хипотеза
следва да бъдат определени в наредбата, т.е. в подзаконов нормативен акт, а
не със заповед на министъра. Този извод не касае само определянето на реда
и начина на надзор, а и предприемането на мерки от министъра по т.2 при
случаи на биотероризъм или нови, непознати заразни болести, тъй като реда и
начин на надзор и мерките са уредени общо в ал.3, чл.60 от ЗЗ, без каквото и
да е разграничение. Следва да се отчете, че процесната разпоредба на чл.29,
както в частта по т.1 така и по т.2 е в противоречие с изискванията на чл.11,
чл.7, ал.2 и чл.12 от ЗНА и чл.5, ал.5 от ЗЗ.
Съгласно чл. 11, ал. 3 от ЗНА „нормативните актове се отменят,
изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или
5
допълващия акт“, като актът, с който се извършва промяната също следва да е
нормативен. Съгласно законовата делегация на чл.60, ал.2 от ЗЗ „министърът
на здравеопазването определя с наредба болестите по ал.1“ (заразни болести,
подлежащи на регистрация, задължително съобщаване и отчет), както и реда
за „регистрация, съобщаване и отчет“. В случая с чл.29 от наредбата е
предвидено допълване на одобрения с наредбата списък на заболяванията по
приложение № 1 със заповед на министъра, която безспорно не съставлява
подзаконов нормативен акт. Законово недопустимо е части от подзаконовия
нормативния акт да бъдат допълвани с ненормативен акт. Противно ще
съставлява правно нарушение на изискването по чл.11, ал.3 ЗНА. Наредба №
21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните
болести, от която е част оспорената норма на чл.29, е издадена по силата на
законовата делегация на чл. 60, ал. 2 и 3 във връзка с чл. 82, ал. 2, т. 2 и ал. 5
от ЗЗ, която делегация се изчерпва с правомощията за определяне в
подзаконовия нормативен акт на заразните болести, реда за регистрация,
съобщаване и отчет, както и определяне на реда и начина за надзор, ранно
оповестяване и предприемане на мерки при случаи на биотероризъм или
поява на нови, непознати заразни болести. Като подзаконов нормативен акт
по прилагане на ЗЗ, наредбата може да урежда само материята, за която е
предвидено да бъде издадена - чл.12 от ЗНА.
Недопустимо е в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени
разпоредби, с които да се допълват или изменят законовите разпоредби, което
е сторено с предвиденото в чл.29 разширяване на списъка по приложение № 1
към наредбата, с нови заразни болести с потенциален риск от епидемично
разпространение по силата на заповед на министъра на здравеопазването.
Следва да се вземе предвид и обстоятелството, че дефиниция на „нови
заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение“ не е
налична както в наредбата, така и в Закона за здравето, а също и въведени
критерии за определянето на такъв вид болести.
Съгласно чл.7, ал.2 ЗНА „наредбата е нормативен акт, който се издава
за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от
по-висока степен“. Разпоредбата на чл.29 от наредбата е в колизия с чл.5 и
чл.59 от ЗЗ досежно предела на определените от закона правомощия на
министъра. Тези правомощия на министъра са изрично разписани в общ и
конкретен план, включително при възникване на извънредна епидемична
обстановка, като в ал.5 на чл.5 от същия закон е визирано, че министърът на
здравеопазването „упражнява и други правомощия, възложени му със закон
или с нормативен акт от Министерски съвет“. Така очертаната рамка от
закона /ЗЗ/ е нарушена от процесната норма на чл.29 от наредбата, която дава
възможност да се „доурежда“ материята на закона с издаване на заповед от
министъра на здравеопазването за нови заразни болести и такива, причинени
от биотероризъм. В тази връзка се явяват релевантни и въведените от
законодателя през 2020г. изменения на чл.61 и чл.63 и приемането на нов
чл.63а от ЗЗ, регламентиращи материята за налагане на противоепидемични
мерки при епидемично разпространение на заразни болести и при обявена
извънредна епидемична обстановка, вида им, процедурата и условията.
6
Разписаното в чл. 192а от АПК /нов, ДВ, бр. 77/2018 г., в сила от
1.01.2019 г./ правило за преценка на съответствието на подзаконовия
нормативен акт с материалния закон към момента на постановяване на
съдебното решение, налага преценка за съответствие на оспорената норма на
чл.29 от наредбата с действащите правни норми на чл.61 , чл.63 и чл.63а от
ЗЗ / ДВ, бр. 44/2020 г., в сила от 14.05.2020 г./. В цитираните разпоредби са
изрично разписани от законодателя правомощията на министъра на
здравеопазването, в съответствие с чл.5, ал.5 от ЗЗ, които обаче визират по-
ограничен кръг от тези по чл.29 от наредбата. Този извод се подкрепя от
текста на най - широкообхватната норма на чл.61, ал.3 от ЗЗ, която дава
възможност министърът на здравеопазването по предложение на главния
държавен здравен инспектор със заповед да разпореди задължителна
изолация и/или карантина на болни лица, контактни и заразоносители на
заразни болести, извън посочените по ал.1 /антракс, бруцелоза, вариола,
вирусни хеморагични трески, дифтерия, ебола, жълта треска, коремен тиф,
малария, полиомиелит, тежък остър респираторен синдром, туберкулоза с
бацилоотделяне, холера, чума и COVID-19/, но въз основа на „извършена
оценка на съществуващия епидемичен риск от разпространението на
съответната заразна болест“. Освен, че действащата редакция за закона /ЗЗ/
визира процедура, каквато не е разписана в процесната наредба, са изрично
очертани и правомощията на министъра „да разпореди задължителна
изолация и /или карантина на лица, болни от , контактни и заразоносители на
заразни болести“. В тази връзка регламентацията на чл.29 от наредбата не се
припокрива от законовата такава, за да се приеме, че нормата на чл.29 от
наредбата е загубила действие по смисъла на л.15 от ЗНА. Напротив, чл.29 от
наредбата визира много по-голям обем от регулируеми правоотношения в
горната насока от закона /ЗЗ/. В чл.63а от ЗЗ /нов, ДВ, бр.44/2020г., в сила от
14.05.2020г./ е визирано, че при „епидемично разпространение на заразни
болести“ по чл.61, ал.3 министърът на здравеопазването може да въвежда със
заповед противоепидемични мерки по предложение на главния държавен
здравен инспектор за територията на страната или за отделна област, но само
за определен период от време и при спазване ограничението, разписано в ал.3
на същата разпоредба.
Изложеното налага извода за липса на припокриване на разписаните в
закона през 2020г. правила за определяне на мерки със заповед на министъра
на здравеопазването при установена епидемична обстановка, тъй като
мерките по ЗЗ са в по-тесен обхват от тези по чл.29 от наредбата и са
диференцирани в зависимост от това, дали е обявена извънредна епидемична
обстановка или е установено епидемично разпространение на заразни
болести. Неразривно свързани с мерките за преодоляване на
разпространението на новата заразна болест или биотероризъм, определени
със заповед на министъра по чл.29 от наредбата, са и конкретните
предписания за „ред и начин на надзор“ , както и разпореждането по т.1, чл.29
за „задължителна регистрация, съобщаване и отчет“, поради което
изложените несъответствия със законовите норми засягат т.1 и т.2 на чл.29 от
наредбата.
7
Предвид изложеното, процесната норма на чл.29 от наредбата се явява
противоречаща на чл.11, чл.7, ал.2 и чл.12 от ЗНА и чл.5, ал.5 във връзка с
чл.61 , чл.63 и чл.63а от ЗЗ.
НП е издадено и при съществено нарушение на процесуалните правила,
като в него е посочена като нарушена само разпоредбата на чл. 209а, ал. 1 от
ЗЗ. Дори това нарушение е достатъчно то да бъде отменено, защото не е
посочена точната нарушена норма, тъй като следва да бъде посочена и
разпоредбата на нормативния административен акт, която попълва
бланкетната норма на законовата разпоредба. Ето защо, съдът намира, че в
случая не е конкретно посочена и нарушената разпоредба, което пък от своя
страна пряко ограничава правото на защита на санкционирания субект.
Всички тези съображения водят съда до единствения извод, че НП е
незаконосъобразно, а законовият текст на нормата на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ,
защото не съществува нормативен административен акт, който да попълва
неговото бланкетно съдържание, а без да е налице такава разпоредба от
нормативен административен акт, нормата на закона не може да се прилага на
практика.
Доколкото НП следва да се отмени, поради неговата
незаконосъобразност, и жалбоподателят не е претендирал разноски, съдът не
следва да се произнася по този въпрос.
В контекста на изложеното съдът се позова и на влязлото в сила решение
на АССГ от 13.05.2021 г. по КНАХД № 2154/2021 г. и др.
Разноски не се претендират от жалбоподателя и такива не му се следват.
Разноски са недължими на въззиваемата страна с оглед изхода на делото и
основателността на въззивната жалба на жалбоподателя.
Така мотивиран и на основание чл. 63, ал. 1 от ЗАНН, съдът
РЕШИ:
OТМЕНЯ КАТО НЕПРАВИЛНО И НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНО
НАКАЗАТЕЛНО ПОСТАНОВЛЕНИЕ (НП) с № 2200/04.10.2021 г. на
Директора на СДВР, с което на основание чл. 53 от ЗАНН на К.К.Г. за
административно нарушение на т. I от т. 7 от Заповед № РД-01-743/31.08.2021
г. издадена от Министъра на здравеопазването във връзка с чл.63, ал.1 и ал.4
от Закона за здравето (обн. ДВ бр70/2004 г., изм. и доп.ДВ бр.42/2010 г. във
връзка с чл.209а, ал.4, пр.2 и чл.209, ал.2 от Закона за здравето е наложено
административно наказание парична „глоба“ в размер на 300.00 лева.
РЕШЕНИЕТО може да бъде обжалвано с касационна жалба пред
Административен съд София – град, в 14-дневен срок от съобщението до
страните.
8
Съдия при Софийски районен съд: _______________________
9