Р Е Ш Е Н И Е
№194 18.06.2020 год. гр. Стара
Загора
В ИМЕТО НА НАРОДА
Старозагорски
административен съд, публично съдебно
заседание на двадесет и осми май две хиляди и двадесета год., в
състав
Председател:
ГАЛИНА ДИНКОВА
Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА
МИХАИЛ РУСЕВ
при секретаря Пенка
Маринова
в присъствието на прокурора Маргарита Димитрова, като разгледа
докладваното от Михаил Русев адм. дело
№93 по
описа за 2020 год, за да се
произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл.185 и сл. от
Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл.45, ал.3 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано е
по протест на Маргарита Димитрова - прокурор в Окръжна прокуратура Стара
Загора, с който се оспорва като нищожна Наредба №14 за пожарната охрана на
територията на община Казанлък, приета от Общински съвет Казанлък. Изложени са
доводи, че след внимателна проверка на разпоредбите на специалния закон, не се
откриват разпоредби, овластяващи местния орган на власт да приема такъв
подзаконов нормативен акт, като компетентността е предоставена на съответните
министри. Излагат се доводи, че законодателят е категоричен, че правните норми
за безопасност при пожари се въвеждат от орган, който разпростира правомощията
си на цялата територия на страната и не предвижда създаване на самостоятелни
нормативни изисквания в отделните административни единици, каквито са общините.
По тези съображения се обосновава, че оспорената Наредба се явява
незаконосъобразна, като приета при липса на компетентност на общинския съвет,
тъй като в специалния закон – ЗМВР, липсват норми, овластяващи местния орган на
власт да приема такъв подзаконов акт, поради което се счита, че е налице един
нищожен подзаконов нормативен акт. Направено е искане за обявяване нищожността
на оспорената Наредба, както и искане за
присъждане направените по делото разноски в размер на 20.00 лв. – такса за
обнародване на съобщение в ДВ по реда на чл.188, вр. с чл.181, ал.1 от АПК.
Ответникът - Общински съвет Казанлък, не изпраща
представител, но в съпроводителното писмо за изпращане на преписката изразява
становище за допустимост на протеста, както и че е спазена процедурата по
приемане на наредбата. Що се отнася до противоречието на Наредбата с
разпоредбите на ЗМВР остава на преценката на съда.
Представителят на Окръжна прокуратура Стара Загора
поддържа подадения протест.
Съдът като
обсъди доводите, изложени в протеста и извърши проверка на законосъобразността
на атакуваните разпоредби, намира за установено
следното:
Наредба №14
за пожарната охрана на територията на община Казанлък е приета от Общински
съвет Казанлък ва второ четене с Решение №1100 от заседание, проведено на 22.10.2014
год., взето по предложение
вх.ОС-3140/03.10.2014 год. от Кмета на Община Казанлък. Проектът е
обсъден от юриста на Общинския съвет; Комисията по сигурност, обществен и
екологичен ред; Комисията по образование, младежки дейности, спорт и туризъм;
Комисията по здравеопазване; Комисията по социални дейности и трудова заетост;
Комисията по селско и горско стопанство; Комисията по устройство на
територията, инфраструктура, строителство и транспорт; комисията по икономика,
бюджет и финанси; Комисията по европейските въпроси и бизнес среда; Комисията
по приватизация и разпореждане с общинска собственост; Комисията по култура,
информационни средства и вероизповедания и комисията по чл.25 от Закона за
предотвратяване и установяване на конфликт а интереси и за упражняване на текущ
и последващ контрол върху актове и договорите, издадени или сключени от
органите на местната изпълнителна власт.
Като
основание за приемане на Наредбата са посочени чл.21, ал.2 от ЗМСМА и чл.8 от
ЗНА във връзка с чл.7, ал.2, чл.11, ал.3 от ЗНА, чл.96, ал.3, ал.7 и ал.10 от
ПОДОС. В гласуването са участвали 26 от общо 37 общински съветници, при което е
получен резултат 26 гласа „за”, видно от протокола №55 от заседанието,
проведено на 22.10.2014 год.
По преписката е представено удостоверение, от което
е видно, че проекта на Наредба №14 е качен на сайта на Община Казанлък на
13.06.2014 год., като е даден и 14 дневен срок на гражданите за предложения или
възражения. Това обстоятелство се установява и от
извършена от съда проверка в сайта на Община Казанлък - https://www.kazanlak.bg/page-3920.html.
В указаният срок такива не са постъпили, видно от приложеното на лист 22 от
делото писмо на Секретаря на Община Казанлък до председателя на Общинския
съвет. С оглед на гореизложеното, съдът намира, че процедурата по приемането на
наредбата е спазена.
По делото са приети като доказателства документите,
съставляващи преписката по приемане на Решение №1100/ 22.10.2014 год. на
Общински съвет Казанлък за приемане на Наредба №14 за пожарната охрана на
територията на община Казанлък. Приложена е Наредбата в актуалната й редакция.
Така
установената фактическа обстановка мотивира следните правни изводи:
Предмет на
оспорване пред съда е Наредба №14 за пожарната охрана на територията на община Казанлък.
При тази съдебна проверка следва да се има предвид разпоредбата на чл.196 АПК,
според която за неуредените въпроси в раздел 3 се прилагат правилата за
оспорване на индивидуални административни актове. А съгласно нормата на чл.168,
ал. 1 АПК, съдът е длъжен при оспорване на административния акт - в случая
подзаконов нормативен акт, да обсъди не само основанията посочени от
оспорващия, но и да провери законосъобразността на акта на всички основания по
чл. 146 АПК, независимо от формулирания в жалбата или протеста петитум.
Наредбата е
подзаконов нормативен акт, съдържащ правни норми, които създават
общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията
на съответната община, като засяга неограничен брой адресати /чл.7 ал.2 от ЗНА
и чл. 75 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават,
когато това е предвидено от Конституцията или от закон /чл.2 от ЗНА, чл.76,
ал.1 от АПК/, като уреждат с тях съобразно нормативните актове от по-висока степен
обществени отношения с местно значение – чл.8 от ЗНА.
В настоящата
хипотеза текстът на чл.21, ал.1 от ЗМСМА, който макар и да не е посочен като
основание за приемане на наредбата, определя компетентността на общинския съвет
като орган на местно самоуправление в 25 точки. Липсва конкретизация на
реализираното правомощие от Общински съвет Казанлък, както и изрично основание,
предвидено в ЗМСМА, даващо право на общинските съвети да издават наредба за
регулиране на местно ниво на обществените отношения, свързани с пожарната
безопасност.
Такова
основание не е предвидено и в други нормативни актове от по-висока степен. В
действащия ЗМВР не се съдържа норма, която да възлага на общинските съвети да
уреждат с наредби въпросите на пожарната безопасност. Предвидената делегация в
отделни текстове от ЗМВР дава такива права на съответните министри, а не на
местната власт в лицето на общинските съвети. Съгласно чл.125, ал.4 от ЗМВР,
„за определяне на правилата и нормите за пожарна безопасност при други
дейности, които създават опасност за възникване на пожари и застрашават живота
и здравето на гражданите, министърът на вътрешните работи съвместно със
съответния министър издават наредби“. Регламентация в тази насока се съдържа в
Наредба №8121з-647 от 01.10.2014 год. за правилата и нормите за пожарна
безопасност при експлоатация на обектите (ДВ, бр.89/2014 год.), съвместно издадена
от министрите на инвестиционното проектиране и вътрешните работи на основание
чл.125, ал.2 ЗМВР, където в чл.1 е посочено, че същата определя правилата и
нормите за пожарна безопасност при експлоатацията на обектите в урбанизираните,
земеделските, горските и защитените територии и в нарушените територии за
възстановяване, наричани за краткост „обекти“. Специални правила за
взаимодействие между компетентните органи и органите на местно самоуправление
са уредени в Наредба №8121з-758 от 22.10.2014 год. за осъществяване на
превантивна дейност от органите за пожарна безопасност и защита на населението
на МВР, Наредба № 8121з-1006 от 24.08.2015 год. за реда за осъществяване на
пожарогасителната и спасителната дейност от органите за пожарна безопасност и
защита на населението на МВР, издадена от министъра на вътрешните работи,
Наредба №Iз-1971 от 29.10.2009 год. за строително технически правила и норми за
осигуряване на безопасност при пожар, издадена от министъра на вътрешните
работи и министъра на регионалното развитие и благоустройство, Наредба
№8121з-882/25.11.2014 год. за реда за осъществяване на държавен противопожарен
контрол, издадена от министъра на вътрешните работи, Наредба
№8121з-968/10.12.2014 год. за правилата и нормите за пожарна безопасност при извършване
на дейности в земеделските земи, издадена от министъра на вътрешните работи и
министъра на земеделието и храните, Наредба №8121з-531/09.09.2014 год. за реда
и условията за осъществяване на дейности по осигуряване на пожарна безопасност
на обекти и/или поддържане и обслужване на уреди, системи и съоръжения,
свързани с пожарната безопасност, от търговци и контрола върху тях, издадена от
министъра на вътрешните работи, Наредба за реда за създаване и организиране на
дейността на доброволните формирования за предотвратяване или овладяване на
бедствия, пожари и извънредни ситуации и
отстраняване на последиците от тях, приета с ПМС №123/25.06.2012 год.
Изложеното сочи, че регулирането на обществените отношения по прилагане на
закона се извършва с подзаконови нормативни актове, но компетентността за
издаването им не принадлежи на общинските съвети, а на посочените в закона
министри.
Действително в нормата на чл.137, т.2 от ЗМВР е
предвидено, че за осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и защита
при бедствия в населените места органите на държавната власт и местното
самоуправление разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и
защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните
населени места. Но тази разпоредба не овластява местните общински съвети да
издават подзаконови нормативни актове по пожарна безопасност във всички нейни
аспекти. Като орган на местното самоуправление в една община общинският съвет
следва да разработи свои вътрешни правила, валидни за нейните обекти с оглед
конкретните им особености, а не да преурежда на местно ниво тези обществени
отношения, които вече са регулирани със закон. В този смисъл недопустимо е с
наредба на общински съвет да се уреждат обществени отношения, регламентирани с
актове от по-висока степен и за приемането на които не е налице законова
делегация. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден
административен акт обуславя неговата
нищожност.
С оглед
изложеното, само по себе си правомощието на общинския съвет да урежда
обществени отношения с местно значение не му предоставя правомощие да изземва
изключителната компетентност на други органи и да преурежда обществени
отношения, уредени с нормативен акт от по-висока степен, какъвто е ЗМВР и
издадените въз основа на него горецитирани наредби.
При тези данни се налага извод, че протестираната
наредба е приета без законова делегация и при липса на правно основание, което
води до материална некомпетентност на издалия я орган и обосновава извод за
нейната нищожност. Поради това настоящият съдебен състав споделя доводите,
изложени в протеста на Окръжна прокуратура – Стара Загора, че Общински съвет Казанлък
е осъществил нормотворческа дейност в областта на пожарната и аварийна
безопасност, надхвърляща пределите на неговата компетентност, тъй като няма
нормативен акт, който да дава правомощие на общинските съвети да уреждат този
вид обществени отношения от местно ниво.
С оглед горното съдът намира, че следва да се обяви
нищожността на Наредба №14 за пожарната охрана на територията на Община Казанлък,
приета от Общински съвет Казанлък.
При този изход на делото и при своевременно
направеното искане от вносителя на протеста на основание чл.143, ал.1, във вр.
с чл.196 от АПК Общински съвет Казанлък следва да бъде осъден да заплати на
Окръжна прокуратура Стара Загора направените разноски в размер на 20.00 лв. за
обнародване на съобщение за оспорването.
Водим от горното и на основание чл.193, ал.1 и
чл.143, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА
ЗА НИЩОЖНА по протест на прокурор в
Окръжна прокуратура – Стара Загора Наредба №14 за пожарната охрана на
територията на община Казанлък, приета от Общински съвет Казанлък.
ОСЪЖДА Общински съвет Казанлък, представляван от председателя Н.З.
да заплати на Окръжна прокуратура Стара Загора, представлявана от
Административният ръководител Д.А. сумата от 20.00 /двадесет/ лв.
представляваща направени разноски по делото.
Решението
подлежи на касационно оспорване в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните пред ВАС.
След влизане в сила решението да се обнародва по
начина, по който е обнародвана Наредба за реда за учредяване на
търговски дружества и за реда за упражняване на правата на собственост на
общината в общинските търговски дружества.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.