Р Е Ш ЕН И Е
№ …………/…………….
…………………………….., Варна
В ИМЕТО НА
НАРОДА
ВАРНЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД,
Деветнадесети състав в открито съдебно заседание на четиринадесети декември две хиляди
и двадесет и втора година в
състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: МАРИЯНА
БАХЧЕВАН
При секретар Румела Михайлова,
изслуша докладваното от съдията административно дело № 195/2022г., за да се произнесе,
взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.
124 ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл), във връзка с чл.
145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по жалба на Ж.Г.К.
срещу заповед №1/17.01.2022г. на директора на Басейнова дирекция „Черноморски
район“ гр.Варна, издадена от основание чл.107 ал.2 от ЗДСл във връзка с чл.6
ал.1, чл.13 ал.1 и ал.4 и чл.16 т.5 от Наредбата за условията и реда за
оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА/,
с която е прекратено служебното ѝ правоотношение на длъжност директор на
дирекция „Планове и разрешителни“ заради получена на 12.01.2022г. оценка „неприемливо
изпълнение“ от извършено годишно оценяване.
Жалбоподателката оспорва акта
с доводи за противоречие с материалния закон, при съществени нарушения на
административно-производствените правила, несъобразяване с целта на закона и
неспазване на установената форма. Изтъква, че заповедта не е мотивирана, липсва
посочване на възможност за обжалване, дублиране на номера с друга заповед.
Подчертава, че в изготвения индивидуален работен план целите са общо формулирани по начин, който не
позволява преценка за осъществяването им, с което е нарушена разпоредбата на
чл.9 ал.2, ал.3 и ал.4, чл.14 ал.1 т.1 от НУРОИСДА. Сочи, че оценяващият
ръководител е назначен на 15.07.2021г. и не познава работата ѝ през
оценявания период от 01.01.2021г. до 30.06.2021г., като е изготвил формуляра за междинната среща
на 04.08.2021г. предварително, без изобщо да обсъди със служителката
изпълнението на поставените ѝ цели по работния план и задълженията по
длъжностната характеристика. Смята, че оценката е субективна и целенасочено
негативна и не отговаря на изпълнението през дадения период. Изготвените от
оценяващия ръководител коментари, жалбоподелката квалифицира като неясни и
необективни, некореспондиращи с целите от работния план и с длъжностната
характеристика. Прави оплакване, че оценяващият ръководител не е спазил
изискването по чл.12 ал.3 от НУРОИСДА, като не е изменил или допълнил работния
план въпреки отрицателния коментар от междинната среща. Подчертава, че
годишната оценка не е изготвена на
основата на обективно установени факти и обстоятелства, а върху декларативни
изводи, което нарушава чл.18 ал.1 от Наредбата. Счита, че целите и
компетенциите са изброени формално като са използвани термини „недопустимо
закъснение“ без дадено обективно определение за „допустимо закъснение“. Не е описано кои от целите на
индивидуалния план не са постигнати, кои основни задължения от длъжностната
характеристика не са изпълнени, което не отговаря на изискването на чл.76 ал.5
и ал.6 от ЗДСл. Подчертава, че липсва извършена оценка на изискванията по
Приложение №1а към чл.15 ал.2 от Наредбата, което е задължително условие при
оценяване на изпълнението съгласно чл.16 от НУРОИСДА. Липсват мотиви за
определяне на оценката като „неприемливо изпълнение“ съгласно чл.16 ал.5 от
Наредбата. Прави оплакване, че годишната оценка не е свързана с обективни факти
и обстоятелства, констатирани в отделните етапи от оценяването, според чл.8
ал.1 и чл.14 ал.1 от НУРОИСДА. В срока
по чл.23 ал.2 от Наредбата жалбоподателката е подала възражение срещу годишната
оценка с вх.№ 93-00-491 от 11.01.2022г., което не е било разгледано по същество
от оценяващия ръководител и не е било обсъдено от него, като веднага след
получаването му е потвърдил на 12.01.2022г. поставената оценка. Заявява, че е
нарушен принципа на съразмерност по чл.6 от АПК. Сочи, че от назначаването
ѝ в администрацията до издаване на обжалваната заповед не са ѝ
налагани дисциплинарни наказания, срещу нея няма подадени жалби или
сигнали, и годишните ѝ оценки за
2019г. и 2020г. са „изпълнението надвишава изискванията“ – 2. Иска отменя на
обжалваната заповед и присъждане на съдебни разноски. В писмените бележки с.д.№
19052/21.12.2022г. жалбоподателката преповтаря доводите от жалбата си като
добавя, че приетата по делото експертиза сочи, че нито един от служителите в
ръководената от нея дирекция не е получил оценка „неприемливо изпълнение“,
което говори за добрите ѝ ръководни и организационни качества и
обосновава тенденциозно отношение на органа по назначаване.
Ответникът
–директора на Басейнова дирекция
„Черноморски район“ гр.Варна чрез старши юрисконсулт Н. оспорва жалбата като неоснователна и
подчертава законосъобразността на обжалваната с нея заповед. Моли съда да
постанови решение, с което да отхвърли жалбата. Едва в писмените бележки
с.д.№19075/21.12.2022г. ответникът е направил искане за присъждане на
юрисконсултско възнаграждение. В тях изтиква, че поставената оценка почива на
обективно установени факти и обстоятелства и е мотивирана. Смята, че заповедта
е доказана със събраните по делото доказателства включително и със заключенията
на вещото лице.
По допустимостта на жалбата:
Обжалваната заповед е
съобщена на Ж.К. на 17.01.2022г., а жалбата
срещу нея е подадена 31.01.2022г. в законоустановения срок пред местно и родово компетентен съд
срещу акт, който подлежи на обжалване по съдебен ред и от лице с правен
интерес, поради което е процесуално допустима.
След като разгледа
оплакванията, изложени в жалбата, доказателствата по делото, становищата на
страните и в рамките на задължителната проверка по чл. 168 от АПК,
административният съд приема за установено от фактическа страна следното:
Предмет на жалбата е
незаконосъобразността на заповед №1/17.01.2022г.
на директора на Басейнова дирекция
„Чреноморски район“ гр.Варна, с
която е прекратено служебното
правоотношение на жалбоподателката на длъжност директор на дирекция „Планове и
разрешителни“, на основание чл. 107 ал. 2
от Закона за държавния служител, поради това, че е получил възможно най-ниската
годишна оценка на изпълнението на длъжността.
Липсата на посочване в
заповедта на възможност за обжалване не
води до нейната незаконосъобразност, а увеличава срока за обжалване по реда на
чл.140 от АПК. Грешното номериране на заповедта също не е основание за отмяната
ѝ, тъй като не представлява съществено процесуално нарушение. Неправилното
изписване на неползвания платен годишен
отпуск е поправено с решение №187/17.01.2022г. на директора на Басейнова
дирекция „Черноморски район“ – Варна.
Предмет на съдебното производство
е проверка за спазване на условията и реда на оценяване изпълнението на работа
на държавния служител през 2021г. в това число степента, в която
са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения, включително
на възложените задачи, ако има такива, и на показаните компетентности, както и спазване принципа за
съразмерност по чл.6 от АПК.
Към датата на издаване на
оспорения индивидуален административен акт - 17.01.2022г. жалбоподателката е заемала длъжността директор на дирекция „Планове и
разрешителни“ в Басейнова дирекция „Черноморски район“ – Варна, на която е била
преназначена със заповед №80/29.06.2018г. от директора на Басейнова дирекция „Черноморски район“ – Варна. Длъжностна
характеристика ѝ е била връчвана на 02.04.2018г., на 10.04.2019г. и на 22.05.2020г. В преките задължения на служителката в
последната длъжността характеристика са включени: планиране, организация и
координиране на дейностите, свързани с Басейновия съвет, определяне на зони за
защита, със защита и опазване на водите,
управление на риска от наводнения, дейности, произтичащи от Наредбата за
опазване на морската околна среда, издаване на разрешителни по Закона за водите.
Предоставяне на информация на обществеността в областта на околната среда по
реда на Закона за достъп до обществена информация.
В съставения на 29.01.2021г.
индивидуален работен план са описани следните цели: 1. „разпределя, организира
и контролира работата на отделите в дирекцията“ с период на изпълнение
„ежедневно/седмично“ и критерии за изпълнение „резолирани и съгласувани
документи“; 2. „планира, организира, съгласува и участва в работата по
прилагане на ПУРБ 2016-2021г. и последващата актуализация. Извършва
необходимата координация с дейностите по прилагане на ПУРН и МС.“, с период на
изпълнение „ежегодно/тримесечно/ежемесечно/ежеседмично, съгласно изпълнявани
проекти“ и критерии за изпълнение „изпълнени дейности в срок с нужното
качество“; 3. „планира, организира, съгласува и участва в работата по прилагане
на ПУРН 2016-2021г. и последващата му актуализация. Извършва необходимата
координация с дейностите по прилагане на ПУРБ и МС.“ с период на изпълнение
„ежегодно/тримесечно/ежемесечно/ежеседмично/ съгласно изпълнявани проекти“ и
критерии за изпълнение „изпълнени дейности в срок с нужното качество“; 5.
„участва, планира, организира, координира изпълнението на програмите от мерки
за постигане на целите на ПУРБ, ПУРН и МС.“ С период на изпълнение
„ежегодно/тримесечно/ежемесечно“ и критерии за изпълнение „брой изпълнени
мерки“; 6. „участва в планирането, организира и координира участието на
експерти в трансгранични срещи за провеждане на трансгранична хармонизация в
областта на водите, съгласно международни ангажименти и споразумения.“, с период на изпълнение „текущо: съгласно
плана за международна дейност на МОСВ“ и критерии за изпълнение „брой проведени
срещи“; 7. „съгласува дейности по издаване на разрешителни“ с период на
изпълнение „ежедневно“ и критерии за изпълнение „брой издадени разрешителни,
брой решения за продължаване, брой решения за прекратяване“. Коментарът на
оценяващия ръководител от междинната среща, проведена на 04.08.2021г. е: „Служителката
упражнява слаб контрол върху изпълнението на задачите от подчинените ѝ
служители, което е довело до сериозно закъснение в обработката на значителен
брой преписки. Не осигурява добра координация между изпълнителите като по този начин възпрепятства възможността
за вземане на информирано решение /например: проект SCIRENA/. Избягва да
поема отговорност за негативните резултати на звеното, което ръководи. Не умее
приоритизира задачите и се затруднява да формулира ясни цели и отговорности на
служителите. Дейностите по планиране и организация на работата по ПУРБ, ПУРН и
МС се реализират с недопустимо закъснение. Не успява да съгласува дейностите по
издаване на разрешителни, което резултира в просрочие на сроковете по Закона за
водите и може да доведе до съдебни дела за мълчалив отказ на администрацията.“.
Възраженията, направени от Ж.К. са, че
коментарът е субективен и целенасочено негативен и е изразила несъгласие с
него.
При анализа на целите вписани в индивидуалния работен план на Ж.К., съдът
констатира, че те съвпадат напълно с правомощията на директорите на басейновите
дирекции, регламентирани в чл.5 ал.1 и ал.2 от Правилника за дейността,
организацията на работа и състав на
басейновите дирекции.
За сведение, съкращенията:
ПУРБ означава План за управление на
речните басейни и ПУРН - План за управление на риска от
наводнения и двата плана са свързани с Рамковата директива за водите (РДВ)
и Директивата за управление на риска от наводнения (ДН) на ЕС. В плана за
управление на речните басейни в Черноморския район /2016г.-2021г./, публикуван
на уеб страницата на Басейнова дирекция „Черноморски район“ в раздел като
органи на управление на водите в Черноморския район са посочени директорът на Басейнова
дирекция „Черноморски район” и Басейновият съвет към Басейнова дирекция
„Черноморски район”.
Във формуляра за годишната
оценка, оценяващият ръководител е изразил мотиви от рода на: не умее да
приоритизира задачите, затруднява се да формулира ясни цели и отговорности,
липсва ясна организация на подчинените служители и контрол по изпълнение на техните задачи. Единственото
конкретно обстоятелство, което е посочено по т.1 от мотивите е, че процедури за учредяване на СОЗ с вх.№
СОЗ-596, СОЗ-605, СОЗ-608 и СОЗ-609 не са приключили до 31.12.2021г. без да е
посочен срок за изпълнение на дейностите, за да се направи реална преценка
налице ли е необосновано закъснение. Останалите дейности от индивидуалния
работен план по т.2 и т.3 е посочено, че
са били реализирани с „недопустимо закъснение“ без да са посочени конкретни
данни за срока на изпълнение, за да се прецени дали е налице закъснение и дали
действително то е „недопустимо“. По т.4 е посочено, че жалбоподателката в
качеството на директор на дирекция не е планирала, не е организирала и не е
участвала в работата и дейността на ЕКГ по прилагане на РДМС №2008/56/ЕО на
Експертна консултативна група по прилагане на РДМС 2008/56/ЕО без да става ясно
дали това е влизало в нейните преки задължения съгласно утвърдената длъжността
характеристика и индивидуалния работен план. Същото се отнася и до т.5 и т.6,
където е посочено, че не е участвала, не е планирала, не е организирала дейности по изпълнение на
ПоМ на първия цикъл от прилагане на МС, не е координирала участие на експерти в
трансгранични срещи на работни групи по РДМС и не е инициирала срещи с
консултативни групи на Черноморската комисия. Освен, че лисва връзка на
коментарите по т.5 и т.6 с длъжностната характеристика и индивидуалния работен
план, липсват и доказателства за конкретно неизпълнение от страна на Ж.К.. По
т.7 е коментирано, че оценяваната
служителка съгласува дейностите по издаване на разрешителни по Закона за водите
формално и нарушава законоустановените
срокове, поради което към 31.12.2021г. има 182 броя неприключили
процедури по издаване или изменение/продължаване срока на разрешителните по
Закона за водите, за които не е бил спазен срока по чл.61 ал.2 от Закона за
водите, но липсват всякакви конкретни данни, които да обосновават това
изявление на административния орган. Посочено е, че през 2021г. е било налице
едно административно дело за мълчалив отказ за издаване на разрешително, но не
е отбелязан съдебния резултат, от който да става ясно дали това представлява неизпълнение на
поставените задачи. По отношение на
управленската компетентност е посочено, че не поема лична отговорност за
негативните резултати на звеното, видно от докладите от 21.07.2021г.,
07.10.2021г. и 04.11.2021г., не осигурява добра координация между
изпълнителите, упражнява слаб контрол върху работата на подчинените си, което е
довело до сериозно закъснение в обработката на значителен брой преписки. Отново
липсва конкретизация за срокове на изпълнение, обосноваващи действително
закъснение, както и точен брой на необработени преписки, за да се прецени дали
това представляват „значителен“ дял от постъпилите такива. Поемането на
отговорност за чужди действия не влиза в длъжностната характеристика на
жалбоподателката, поради което изводът, че нейният отказ за поемане на лична отговорност се явява необоснован, доколкото не става ясно
за какви точно негативни резултати носи отговорност съобразно правомощията на
заеманата от нея ръководна длъжност.
По отношение на акцентът,
направен от оценяващия ръководител за допуснато от жалбоподателката нарушение
на вътрешния ред по отношение на съгласуване с прекия ръководител на медийни изяви на 05.11.2021г., за което
ѝ е наложена дисциплинарна мярка, Ж.К. е възразила, че макар и да не
обжалвала заповедта, с която е била наложена, извършеното не се отнася до
нейните преки задължения по длъжностна характеристика, а до изразяване на
мнение на доброволец при акция по почистване на защитена местност, което е
извън юрисдикцията на Басейнова дирекция „Черноморски район“ /БДЧР/ и
съответния служител не е част от ръководената от нея дирекция и не е бил
санкциониран за даденото от него интервю. По отношение на „работа в екип“ е
записано, че жалбоподателката не се грижи за развитието на екипа, като не
провежда необходимите обучения на новопостъпили служители в нейната дирекция,
но точно такова задължение липсва както в индивидуалния работен план, така и в
преките задължения, фигуриращи в длъжностната характеристика за заеманата от нея длъжност. Във връзка с
„комуникативната компетентност“ мнението на оценяващия ръководител е, че
жалбоподателката презентира скучно и неубедително, изразява се неясно в устна и писмена форма. Подобна оценка звучи
изцяло субективно, тъй като не са посочени конкретни последици свързани с факти
от действителността, от които да се направи категорично заключение за липсва на
комуникативна компетентност. В раздела „ориентация към резултата“ е отбелязано,
че трудно се адаптира към настъпилите промени, имайки предвид настъпилата
промяна в прекия ръководител в средата на годината и липса на
инициативност и активност в общуването с
него. Подобен коментар не изразява нищо повече от лично субективно отношение на
оценяващия ръководител, тъй като не са посочени конкретни отрицателни
резултати, и вметнатата липса на справка за движение на процедурите по издаване
на разрешителни по Закона за водите към 31.12.2021г. не може да запълни тази
празнота в обосновката на отрицателния коментар. Оценяващият ръководител е отбелязал,
че Ж.К. не санкционира закъснения и лошо или ненавременно изпълнение на
предоставените услуги, отново без да посочи конкретни факти. За професионалната
компетентност на жалбоподателката е отбелязано, че допуска грешки при прилагане
на законодателството, като изводът не е подкрепен с неоспорими факти, които да
потвърждават твърдението на органа.
Представеното от
жалбоподателката възражение с вх.№ 93-00-491/11.01.2022г. не е преценено от
оценяващия ръководител с изложени мотиви, а единствено е вписано „потвърждавам
годишната оценка“ – неприемливо изпълнение. В самото възражение, Ж.К. много
подробно, систематично и обосновано е изложила аргументи по всяка точка и коментар от оценката, като са посочени конкретни данни
и факти, опровергаващи заключението на
оценяващия ръководител. Изложените във възражението доводи са преценени от
оценяващия орган като „необективни и необосновани“ без да са изложени
контрааргументи.
В хода на
съдебното производство беше приета съдебно-икономическа експертиза с вх.№
18149/05.12.2022г., изготвена от вещото лице А.В. във връзка с изясняване на въпроса дали
органът по назначаване е спазил принципа на съразмерност по чл.6 от АПК при
прекратяване на служебното правоотношение на Ж.К.. Вещото лице е установило, че
през 2021г. единствения служител в дирекция „Планове и разрешителни“ към
Басейнова дирекция „Черноморски район“, който е получил оценка „незадоволително
изпълнение“ и е с прекратено служебно правоотношение е Ж.Г.К.. Дори и за
2020г. няма данни за служители от
ръководената от нея дирекция да са получили оценка „незадоволително изпълнение“
и да са с прекратени правоотношения. При изследване на представените от
ответника документи, вещото лице е установило наличието само на две жалби през
2021г. срещу мълчалив отказ за изменение
на разрешително за водовземане, който е бил отменен от съда. По втората жалба е
било издадено разрешение за продължаване на срока на разрешителното за
водовземане на 20.10.2021г. вместо на 23.05.2021г. Към експертизата са
съставени таблици, в които експертът е обобщил данните за оценките, получени от
подчинените на жалбоподателката и сред тях няма данни за получена оценка „незадоволително
изпълнение“ от служителите в ръководената от жалбоподателката дирекция. Вещото
лице е обобщило данните за оценките, получени от Ж.К. по тримесечия за 2020г. и
2021г. През тримесечията на 2020г. жалбоподателката е получавала оценка
2: „задълженията са изпълнени в съответствие с поставените цели, поема част от
задачите в дирекцията, при неизпълнение на началник отдели и служители след
изтичане на сроковете“. През 2021г. получените от Ж.К. междинни оценки за всяко
от тримесечията са, както следват: Първо тримесечие – оценката е 2:
„задълженията са изпълнени в съответствие с поставените цели, поема част от
задачите в дирекцията, изпълнява задълженията на началник отдел в ОМВМ“; Второ,
трето и четвърто тримесечие – оценката е 4: „Изоставане в сроковете и
отклонения в качеството на изпълнение на задачите“. Вещото лице е посочило, че
през 2021г. преписките, обработени в дирекция „Планове и разрешителни“ са били
4524 броя, от които приключили в срок са били 2815 броя, а приключили след
изтичане на срока са 1294 броя. Неприключилите преписки с изтекъл срока на
изпълнение към датата на изготвяне на експертизата са били 415 броя. Не са
открити преписки, които да са били изменени с резолюция на горестоящ на
жалбоподателката ръководен орган. Според заключението, към 04.09.2020г. в отдел
„Опазване на морските води и мониторинг“ е имало 11 щатни бройки, от които
незаета е била и длъжността „началник на отдел“, чиито функции е изпълнявала
жалбоподателката без в преписката да е налична заповед за съвместяване на
длъжността ѝ като директор на дирекция „Планове и разрешителни“ с тази на
началник на отдел „Опазване на морските води и мониторинг“. Доброволното
съвместяване от страна на жалбоподателката
на тези две длъжности с техните функции и правомощия е отбелязано във
формулярите от междинните срещи през 2020г. и 2021г., но не е взето под
внимание от оценяващия ръководител. Изпълнението на повече от вменените
официално задължения не е отчетено като положителен фактор при оценката на
работа на жалбоподателката, а напротив неправомерното ненадлежно вменяване на допълнителни отговорности,
свързани с още една длъжност е послужило като довод на ответника относно изоставане в сроковете на извършваните от Ж.К. задачи. Тоест, административният орган се е опитал да черпи благоприятни за себе си
правни последици от неправомерното си поведение, което се изразява във
възлагане на дейности на началник отдел „Опазване на морските води и
мониторинг“ върху Ж.К. без това да е било облечено в законоустановена форма по
реда на чл.16 от Закона за държавния служител. В експертизата е посочено, че
през 2020г. в дирекция „Планове и разрешителни“ от общо 11 щатни бройки, на
десет служители са били прекратени служебните назначения по взаимно съгласие или
по искане на държавния служител. През 2021г. отново при 11 щатни длъжности в
посочената дирекция, на седем държавни служители са били прекратени служебните
правоотношения, поради придобито право на пенсия, по тяхно желание или в срока
за изпитване. Следователно, дирекцията, ръководена от жалбоподателката е била с
намален състав и съответно с почти изцяло подменен състав през 2021г. по
независещи от нея причини, което неминуемо се явява обективен фактор влияещ
върху срочността и качеството на изпълнение на задачите в дирекция „Планове и
разрешителни“.
При така установеното от фактическа
страна, съдът формира следните правни изводи:
Съгласно чл.5 ал.6 т.1 от Правилника за
дейността, организацията на работа и състав на басейновите дирекции, директорът
на Басейнова дирекция „Черноморски район“ е органа, който назначава и
прекратява служебните правоотношения на служителите в тази държавна
администрация. Съгласно чл. 108 ал. 1 ЗДСл, служебното правоотношение се
прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в
писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите
обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Във връзка с изложеното, обжалваната заповед е
издадено от компетентен орган и при спазване на установената от закона писмена
форма и съдържание.
Макар и формално да е била спазена процедурата по чл.8 от НУРОИСДА за изготвяне
на работен план, провеждане на междинна среща, провеждане на заключителна среща
и определяне на годишна оценка на изпълнението, и да е била дадена възможност за възражение от страна на
оценявания служител, съдът счита, че административният орган е допуснал
съществени нарушения на административно-производствените правила, които са
основания за отмяна на издадения от него акт. Същият е и материално
незаконосъобразен, поради следните съображения:
Държавният служител се оценява ежегодно за
изпълнението на длъжността, като разпоредбата на чл.76 ал.5 от ЗДСл изисква при
оценяването да се преценява постигането на предварително определените цели,
степента на изпълнение на задълженията и поставените задачи и професионалните
компетентности.
Разпоредбата на чл.76 ал.6 от ЗДСл изисква предварително
определените цели да бъдат в максимална
степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната
структура като цяло и/или на административното звено, измерими по обем,
качество и срокове. Алинея 7 на чл.76 от
ЗДСл сочи, че оценяващият ръководител е длъжен да извърши оценката на
изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно
установими факти и обстоятелства. Годишната оценка на изпълнението на
длъжността се мотивира писмено, като държавният служител се запознава с
направената му оценка. Същите изисквания са пресъздадени и доразработени в Наредбата
за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната
администрация – Глава втора „Условия и ред за оценяване“.
Оценяването се извършва на три етапа, посочени
в чл.8 от НУРОИСДА: изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план; провеждане
на междинна среща; провеждане на заключителна среща и определяне на годишна
оценка на изпълнението. Изготвянето и целите на работния план и общата оценка
са подробно регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от Наредбата за условията и реда за оценяване
изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА). Общата оценка следва да отразява изпълнението на
целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия
период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и
компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е
мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1,
чл.18, ал. 1
и чл.19 ал.1 от НУРОИСДА).
Съдът счита, че при извършеното годишно оценяване на служителката Ж.К.,
заемала ръководна длъжност в периода на оценяване са допуснати съществени
нарушения на предвидените в разпоредбите на чл. 9, 14
и 18 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите
в държавната администрация (НУРОИСДА) във всеки един от трита етапа на
оценяване. От съдържанието на формуляра
за оценка на служителя за периода 01.01.2021г. – 31.12.2021 г. се установява,
че описаните в индивидуалния работен план цели не отговарят на изискванията на
чл. 9 НУРОИСДА, доколкото същите са формулирани общо и неясно: „извършва
необходимата координация с дейностите по прилагане на ПУРН, ПУРБ и МС“, „участва,
планира, организира и координира изпълнението на програмите от мерки за
постигане целите на ПУРБ, ПУРН и МС“, „участва в планирането, организира и
координира участието на експерти в трансгранични срещи за провеждане на
трансгранична хармонизация в областта на водите, съгласно международни
ангажименти и споразумения“ и по
същество представляват задължения на директорите на басейновите дирекции,
изброени в чл.5 ал.1 т.3, т.4, т.10, т.21 и ал.2 т.10, т.11 от Правилника
за дейността, организацията на работа и състав на басейновите дирекции. Следва
да се има предвид, съгласно чл.11 ал.1 т.3.5,
т.7 и т.8 от Правилника, дирекция „Планове и разрешителни“ осъществява дейности по: осъществява сътрудничество с компетентните
органи за басейново управление и за управление на риска от наводнения на други
държави в съответствие с държавната политика за двустранно и многостранно
сътрудничество и след съгласуване по нормативно установения ред в международни
райони за басейново управление; подготовка и попълване на данни съгласно
изискванията за електронно докладване пред Европейската комисия (WISE) съгласно
Европейското законодателство за водите и други международни актове; подпомагане
на трансгранична хармонизация в областта на водите съгласно международни
ангажименти и споразумения. Тоест, директорът на дирекция „Планове и
разрешителни“ и нейните служители
осъществяват сътрудничество,
подготовка и попълване на данни и подпомагат трансграничната хармонизация в
областта на водите, а не планират, организират или координират провеждането на
срещи за трансгранична хармонизация, които дейности са изцяло в отговорност на
директорите на самите басейнови дирекции. Следователно, целите в индивидуалния
работен план на жалбоподателката не отговарят на изискването на чл.76 ал.6 от
ЗДСл - да
са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на
административната структура като цяло и/или на административното звено,
измерими по обем, качество и срокове. В настоящия случай, в противоречие с
нормата на чл.
9, ал. 2 и ал.
3 НУРОИСДА в работния план са посочени общи задължения, а не
конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Не са
формулирани и изисквания/ критерии за изпълнението. В графата от формуляра,
предвиждаща „изисквания/критерии за изпълнението“, е посочен единствено
критерият „брой изпълнени мерки“, „брой проведени срещи“ и „изпълнени дейности
в срок с нужното качество“, а не и фактори, които да се вземат предвид при
оценяването, т. е. конкретни критерии за изпълнението фактически не са
поставени. Ако критерият е единствено броят на изпълнените мерки и на
проведените срещи, то от данните по делото се установи, че дирекцията,
ръководена от жалбоподателката е обработила
и приключила със значителен брой преписки 4524, от които 2815
приключили в срок и 1294 приключили макар извън срока и само 415 броя
неприключили проверки с изтекъл срок на извършване и то при намален щатен
състав или почти изцяло подновен през 2021г.
Допуснатите от административния орган нарушения
са съществени, тъй като липсата на работен план, съставен съгласно изискванията
на НУРОИСДА, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране - не е
възможна преценка на постигане на целите от работния план на междинната среща,
както и на заключителната. Освен това, в работния план липсват конкретни срокове за всяка
от целите, като определения срок за всяка една е „ежегодно/тримесечно/ежемесечно/ежеседмично“,
на практика представлява целия едногодишен срок на оценяване и възпрепятства изготвяне на оценка при спазване
на изискванията на чл. 14 ал. 1 НУРОИСДА,
според чиято разпоредба трябва да бъдат отчетени степента на постигане на
целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. От
документите по преписката не може да се изведе безспорен извод, че междинната
среща е била извършена от оценяващия ръководител в съответствие с изискването
на чл.12 ал.4 от НУРОИСДА. Неоспорим факт е, че директора на Басейнова дирекция
„Черноморски район“ е бил назначен като такъв на 15.07.2021г. и следователно не
е имал преки впечатления от работата на жалбоподателката в периода от
01.01.2021г. до 30.06.2021г. Ответникът не успя да опровергае оплакването на Ж.К.,
че формулярът от междинната среща с
коментарите в него е бил попълнен предварително и на междинната среща е бил
връчен на жалбоподателката в готов вид, а не както изисква цитираната
разпоредба – да бъде съставен след приключване на междинната среща.
В тази връзка, съдът счита, че на
междинната среща не е направен преглед на изпълнението на длъжността относно
постигането на целите, определени в индивидуалния работен план, или на изпълнението на
задълженията от длъжностната характеристика/възложените конкретни задачи, на
показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са
свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността, каквото е изискването
на чл.12 ал.2 от НУРОИСДА. Това нарушение също води до опорочаване на крайното
годишно оценяване. Доказателство за неспазване на посоченото изискване е и
дадената на жалбоподателката различна оценка през първото и второто тримесечие
на 2021г., като първата е 2: „задълженията са изпълнени в съответствие с
поставените цели, поема част от задачите в дирекцията, изпълнява задълженията
на началник отдел“, докато втората поред е 4 – „изоставане в срокове и отклонение
в качеството на изпълнение на задачите“.
От съдържанието на формуляра
за годишната оценка на изпълнението се установява, че оценяващият ръководител
при определяне на годишната оценка на изпълнението не е изпълнил изискванията
чл.76 ал.7 от ЗДСл и на чл.18 НУРОИСДА да извърши същата безпристрастно и
компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, както и
да мотивира писмено своята оценка, тъй като изложените мотиви не съдържат конкретни факти и измерими обстоятелства, а и
такива не биха могли да бъдат изложени предвид първоначално допуснатото
нарушение при определяне на целите в индивидуалния план. Вместо конкретни факти
и обстоятелства са посочени голословни и неясни заключения: „упражнява слаб
контрол“, „не осигурява добра комуникация“, „избягва да поема отговорност“, „не
умее да приоритизира задачите“. Всички тези коментари не могат да бъдат
показатели за най-ниската оценка, защото не са посочени негативни последствия и конкретни лоши резултати свързани с тях. Оценката,
че служителката „презентира скучно и
неубедително“ и „обикновено се изразява неясно както в устна така и в писмена форма“, „трудно се адаптира
към настъпилите промени, имайки предвид настъпилата промяна в прекия
ръководител“ /новоназначения директор на басейновата дирекция/ няма
как да бъде обективна след като самия работен план, формуляра от междинната
среща и оценяващия формуляр са с
изключително неясни формулировки. Проявеният в тези коментари субективизъм отразява по-скоро лични нападки,
отколкото безпристрастно оценяване. Оценката, че жалбоподателката „рядко дава
обратна връзка“, „рядко успява да анализира проблемите“, „често допуска грешки
при прилагане на законодателството“ са недоказани, тъй като липсват преписки с
променящи ги резолюции от страна на прекия на Ж.К. ръководител /съгласно
съдебно-икономическата експертиза/. Тези оценъчни изявления на ответника са е
декларативно, защото към тях не са посочени съпоставими данни.
По делото не беше доказано налагане на
наказание на жалбоподателката, нито са налични жалби и сигнали срещу нея. Поради това, изложеното в становището не може
да обоснове законосъобразността на наложената на жалбоподателката годишна
оценка „неприемливо изпълнение“.
При цялостния анализ съдът
намира, че поставената на жалбоподателката годишна оценка е в нарушение и на разпоредбата
на чл.17 ал.1 т. 5 НУРОИСДА, чиято норма
изисква да бъде установено, че служителят едновременно да не е изпълнил
преобладаващата част от задълженията си на равнището на изискванията за обем,
качество и срокове и да е показал за преобладаващата част от компетентностите
знания, умения и поведение, които не отговарят на изискванията в приложение № 1,
т. 3 на НУРОИСДА. Контролиращият ръководител не е изложил конкретни съображения
във формуляра за корекция на годишната оценка, свързани с изпълнение на
конкретни служебни задължения от страна на служителката Потвърдил е оценката
със съображението, че „служителката показва непознаване на екологичното
законодателство или превратното му тълкуване, с което потвърждава поставената
оценка за своята работа“, което не изпълва изискванията по НУРОИСДА за
оценяване на изпълнението от държавните служители и особено тези, заемащи
ръководни длъжности.
Допуснати от ответника нарушения на изискванията на чл.
14 ал. 1 и чл.
18 ал.1 НУРОИСДА са съществени, тъй като опорочават
изготвената обща оценка, която в нарушение на чл.
76, ал. 7 ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно
преценката за изпълнението на длъжността, за която служителката е оценявана, с
оглед изпълнението на целите и задачите и демонстрираните компетентности за
периода на оценяване. В същия смисъл е последователната съдебна практика,
отразена в решения на Върховния
административен съд: решение № 3144/06.03.2013г. по адм.дело №70/2013г.,
решение №10400/10.07.2013г. по адм.дело №3006/2013г., решение
№2253/15.02.2013г. по адм.дело №4196/2012г., решение № 9646/27.06.2013г. по
адм.дело № 4715/2013г., решение №6462/02.06.2015г. по адм.дело № 11599/2014г., решение №3713/11.03.2020г. по адм.дело
№10576/2019г., решение №8479/13.07.2021г. по адм.дело №9794/2020г.
Освен това, обжалваната оценка не отразява
изпълнението на целите и задачите, както и професионалните възможности на
служителката за целия едногодишен период, което води до нарушаване на целите на оценяването, регламентирани в чл.
1, ал. 2 НУРОИСДА, свързани със създаване на условия за
ефективно управление на изпълнението за постигане целите на съответната
административна структура; оценяване приноса на отделния служител за
изпълнението на целите на съответните административно звено и структура;
справедливо определяне на възнагражденията на служителите; подобряване на
работните взаимоотношения и създаване на условия за реализиране на справедливи
и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. При неясни
изисквания за изпълнение, не може да се прецени, в кое конкретно се състои
неприемливото изпълнение на служебните задължения. Отделно от това с
разпоредбата на чл.17 т.5 б. „а“ и б. „б“ от НУРОИСДА, оценка „Неприемливо изпълнение“ може да се постави
на служител, но само когато се установи,
че едновременно не е изпълнил
преобладаващата част от задълженията си на нивото на изискванията за обем,
качество и срокове; е показал за преобладаващата част от компетентностите
знания, умения и поведение, които не отговарят на изискванията в приложение №
1. В конкретния случай подобен анализ не е направен и липсват и данни за
съществуването на подобни предпоставки. В цялата документация, свързана с
оценяването на жалбоподателката липсва
посочване на конкретни преписки, по воденето на които са допуснати нарушения
или недопустимо забавяне, което сочи към
едновременно отсъствие на двете предпоставки на посочената норма.
Не на последно място, трябва да бъде
отбелязана качествената дейност на служителите на дирекция „Планове и
разрешителни“, което се установява от техните годишни оценки, от липсата на
дисциплинарни наказания в т.ч. липсата на дисциплинарни уволнения. Отличната
работа на служителите оценени през 2021г. с оценки: „изпълнението напълно
отговаря на изискванията“ и „изпълнението надвишава изискванията“ опровергава
неизпълнението на служебните задължения от страна на техния ръководител. Високо оценената през
2021г. работа на служителите на дирекция, чийто ръководител е била Ж.К. през
същия период е своеобразно отрицание на нейната оценка „незадоволително
изпълнение“ и обезстойностява коментари от оценяващия ръководител, като:
„често допуска и не санкционира закъснения или лошо качество на предоставените
услуги“, „не се грижи за развитието на екипа“, „често пропуска да разпредели
задълженията“ и пр. Следователно, резултатите на съдебно-икономическата
експертиза доказват нарушение на принципа на съразмерност, регламентиран в чл.6
от АПК, тъй като ако действително работата в дирекцията, ръководена от
жалбоподателката е била несвоевременно изпълнявана и с лошо качество, това е
трябвало да намери отражение в оценката на всички нейни служители, а не само по
отношение на Ж.К.. Нарушението по чл.6 от АПК представлява неправилно приложение на материалния закон и
е достатъчно основание за незаконосъобразност на оспорената заповед.
Горните съществени процесуални нарушения
са довели до неправилно приложение на материалния закон, които изключва прилагането на нормата на чл.107
ал. 2 ЗДСл от страна на органа по назначаването и обосновават
обжалвания административен акт. Жалбата е основателна и като такава следва да
бъде уважена.
Съдът намира за необходимо да добави, че
съгласно чл.122 ал.1 от ЗДСл, при отменяне на заповедта за прекратяване на
служебното правоотношение от органа по назначаването или от съда държавният служител
се възстановява на предишната длъжност, ако се яви в съответната администрация
в двуседмичен срок от влизането в сила на административния акт или на съдебното
решение. По силата на чл.122 ал.3
от ЗДСл, когато възстановен по реда на ал. 1 държавен служител не бъде допуснат
да изпълнява съответната длъжност, той има право и на обезщетение в размер на
основната му заплата от деня на явяването му на работа до действителното му
допускане да изпълнява служебните си задължения.
С оглед изложеното и на основание чл.143 ал.1
от АПК, е налице основание за присъждане
на съдебните разноски, направени от жалбоподателката. Видно от представения договор за правна
защита и съдействие, платеното на адв.Х.Д. адвокатско възнаграждение е в размер на 300
лева, което трябва да бъде възстановено на жалбоподателката от бюджета на
Басейнова дирекция „Черноморски район“ – Варна, поради своевременно направено
ѝ искане, действителността на направения разход в размер, който не се
явява прекомерен.
Водим от горното и на основание чл. 172
ал. 2 от АПК във връзка с чл.124 ал.1 от ЗДСл и на основание чл.143 ал.1 от АПК,
съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на Ж.Г.К. с ЕГН **********,
заповед № 1/17.01.2022г. на директор на
Басейнова дирекция „Черноморски район“ гр.Варна, издадена от основание чл.107 ал.2
от Закона за държавния служител, с която е прекратено служебното ѝ правоотношение
на длъжност директор на дирекция „Планове и разрешителни“ с придобит ранг
„първи младши“.
ОСЪЖДА Басейнова дирекция
„Черноморски район“ гр.Варна да заплати на Ж.Г.К. с ЕГН ********** съдебни
разноски в общ размер от 300 /триста/ лева.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред
Върховния административен съд в
14-дневен срок от съобщаването му.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: