Решение по дело №522/2024 на Административен съд - Русе

Производството е по реда на чл. 155, ал. 2 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) вр. чл. 145 и сл. от АПК.

Постъпила е жалба от „Сириус Стар БГ“ ЕООД, със седалище в гр. Русе против задължително предписание №3, дадено от длъжностни лица в Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) – Русе, обективирано в Констативен протокол № ТЦ-44 от 28.04.2023 г., а именно: „24 часа преди третиране на отпадъци (прегрупиране, смесване, препакетиране, разделяне, предварително третиране) РИОСВ - Русе писмено да бъде информирана, с цел присъствие на контролните органи. Срок - съгласно текста; Отговорник: управител“. В жалбата се релевират доводи за незаконосъобразност на обжалвания ИАА като издаден при липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствени правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Прави се искане да се обяви нищожността на оспореното предписание. Претендира се и присъждането на направените по делото разноски, съгласно представен списък на разноските на л. 287 от делото.

Ответните страни - Т. И. Ц., на длъжност „Старши експерт“ в отдел УООП при РИОСВ – Русе, В. Ц. П., на длъжност „Началник на отдел ПКЗОХВ“ при РИОСВ – Русе и Е. В. Е., на длъжност „Старши експерт“ в Дирекция „Превантивна дейност“ при РИОСВ – Русе, лично и чрез процесуален представител - ст. юрисконсулт М. К., в депозирано по делото писмено възражение по жалбата вх. № 3724 от 31.07.2024 г. (л. л. 258 - 261 от делото), в писмена молба вх. № 3456 от 10.07.2024г. по описа на съда (л. л. 279 – 286 от делото), в съдебно заседание в хода по същество на делото и в писмени бележки (л. л. 288 – 291 от делото), на първо място изразяват становище за недопустимост на жалбата. В условията на алтернативност оспорват нейната основателност. Претендират присъждането на юрисконсултско възнаграждение. Правят и възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка на валидността на оспорения административен акт, прие­ма за установено от фактическа и правна страна следното:

„Сириус Стар БГ“ ЕООД, със седалище:гр.Русе притежава Разрешение за извършване на дейности по третиране на отпадъци, издадено от директора на РИОСВ - Русе по реда на чл.67 и сл. от ЗУО, а именно Решение № 10 - ДО-625-05 от 20.12.2017 г., както и Решение № 10-РД-518-19 от 08.12.2022 г. за събиране и транспортиране на отпадъци, регистрационен документ, издаден от директор на РИОСВ - Русе по реда на чл. 35 от ЗУО, изменяно и/или допълвано от директор РИОСВ - Русе на основание чл. 79 от Закон за управление на отпадъците (л. л. 25 – 246 от делото).

На 28.04.2023 г. от длъжностни лица на РИОСВ - Русе /ответниците в производството/ е извършена извънредна проверка на площадка на дейности с отпадъци, находяща се в гр. Русе, [улица], стопанисвана от дружеството. В резултат на тази проверка е съставен Констативен протокол (КП) № ТЦ-44 от 28.04.2023 г. (л. л. 12 – 24 от делото). Видно от съдържанието му, в р. I, т. 1, 2 и 3, както и с оглед представените с административната преписка писмени доказателства, в цитирания протокол са обективирани направени констатации при извършен последващ контрол по реда на чл. 156, т. 2 от ЗООС за изпълнение на дадени предписания, материализирани в предходен КП № ТЦ-41 от 24.04.2023 г. Отделно от това, при проверката, включително и на представена документация (посочена в р. II от КП № ТЦ-44 от 28.04.2023 г.) е извършен по същество и текущ контрол по реда на чл. 155, ал. 1 от ЗООС, при който са направени констатации и са дадени задължителни предписания по реда на чл. 155, ал. 2 от ЗООС. Дадени са и задължителни предписания по реда на чл.113, ал.3 от ЗУО /л.23 от делото/.

Предмет на оспорване в настоящото производство, с искане за прогласяване на нищожност, е задължително предписание №3, дадено по реда на чл.155, ал. 2 от ЗООС от служители в РИОСВ – Русе, обективирано в Констативен протокол № ТЦ-44 от 28.04.2023 г., а именно: „24 часа преди третиране на отпадъци (прегрупиране, смесване, препакетиране, разделяне, предварително третиране) РИОСВ - Русе писмено да бъде информирана, с цел присъствие на контролните органи. Срок - съгласно текста; Отговорник: управител“.

Проверката на 28.04.2023 г. е извършена от следните служители на РИОСВ - Русе: инж. Т. И. Ц., на длъжност „Старши експерт“ в Отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“, Дирекция „Контрол на околната среда“; инж. В. Ц. П., на длъжност „Началник Отдел „Комплексно предотвратяване, контрол на замърсяването (КПКЗ) и опасни химични вещества (ОХВ)“, Дирекция „КОС“ и Е. В. Е., на длъжност „Старши експерт“ в Дирекция „Превантивна дейност“. Издаденият КП № ТЦ-44 от 28.04.2023 г., обективиращ и оспореното в настоящото производство задължително предписание №3, е съставен и подписан от трите длъжностни лица. В хода на съдебното производство, с приложената административна преписка са представени доказателства относно компетентността на посочените длъжностни лица - Заповед № 16/11.01.2023 г. на директора на РИОСВ - Русе; Заповед № 449/26.08.2022 г. и № 232/07.05.2024 г., ведно с длъжностна характеристика на Т. И. Ц., Заповед № 467/26.08.2022г. и № 250/07.05.2024 г., ведно с длъжностна характеристика на Е. В. Е. и Заповед № 457/26.08.2022 г. и № 241/07.05.2024 г., ведно с длъжностна характеристика на В. Ц. П. (л. л. 5 – 20 от преписката).

Констативен протокол № ТЦ-44 от 28.04.2023 г. е връчен на дружеството на 03.05.2023 г., чрез Р. Б. К. - упълномощено лице (л. 24 от делото).

С жалба (наименувана молба) вх. № АО-2573 (10) от 11.08.2023 г., „Сириус Стар БГ“ ЕООД е поискало директорът на РИОСВ - Русе да отмени процесното задължително предписание. С писмо изх. № И-3476 от 18.08.2023 г. с мотива, че предписанието не е обжалвано в законоустановения срок и е влязло в сила в обхвата на съдържанието му, директорът на РИОСВ – Русе е оставил жалбата без разглеждане. (л. л. 59 – 61 от преписката)

Жалбата пред АдмС – Русе срещу задължително предписание №3 по КП № ТЦ-44 от 28.04.2023 г., е депозирана на 18.06.2024 г. (л. 2 от делото).

Налице са данни по делото, че във връзка с неизпълнение на даденото задължително предписание, на основание чл. 166, т. 3 вр.чл. 155, ал. 2 от ЗООС, с Наказателно постановление № 02 от 08.02.2024 г., издадено от директора на РИОСВ – Русе, на дружеството е наложена имуществена санкция в размер на 10 000 лева. Същото НП е обжалвано от дружеството, по повод на което е образувано АНД № 403/2024 г. по описа на РС - Русе, към настоящия момент във фаза на касационно обжалване - образувано КАНД № 451/2024 г. по описа на АдмС – Русе /служебно известно на съда/. От извършена служебна справка в деловодната система на АС-Русе се установи, че с протоколно определение от 19.06.2024 г. производството по КАНД № 451/2024 г. по описа на АдмС - Русе е спряно до приключване на производството с влязъл в сила съдебен акт по настоящото дело.

При така установената фактическа обстановка, съдът формира следните правни изводи:

I. По допустимостта на жалбата

Съгласно трайната съдебна практика по своята същност задължителното предписание, дадено по реда на чл. 155, ал. 2 от ЗООС, при осъществяване на текущ контрол, който обхваща контрола върху качеството на компонентите на околната среда и факторите, които й въздействат и контрола по изпълнението на издадените от Министерството на околната среда и водите, басейновите дирекции, дирекциите на националните паркове и от регионалните инспекции по околната среда и водите разрешителни, решения и на предвидените мерки в програмите (чл. 154, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗООС), е указване на фактическите действия, които проверяваният субект следва да предприеме за отстраняване на допуснати пропуски при осъществяване на разрешената от компетентните административни органи дейност. Следователно предписанието изисква активно поведение от страна на адресата в рамките на посочените в него срокове за изпълнение. Като акт, създаващ задължения за адресата и предписващ конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи административна принуда, задължителното предписание, дадено по реда на по чл. 155, ал. 2 от ЗООС има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК.

Неоснователно е твърдението на процесуалния представител на ответника, че оспореното задължително предписание не представлява крайния завършващ акт, съставен в рамките на текущия контрол по раздел ІІІ, глава девета от ЗООС, а е предпоставка за приключване на производството с друг акт – наказателно постановление.

Безспорно юридическият факт, с който правната норма на чл. 166, т. 3 от ЗООС свързва реализирането на административнонаказателната отговорност е неиз­пъл­нението на задължителните предписания. Производството по издаването им обаче не се характеризира като част от друго производство. Фактът, че про­цесното пред­писание е акт, постановен в процедура по текущ контрол, не го из­ключва от категорията на индивидуалните административни актове по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Липсва основание да бъде определено като акт по чл. 21, ал.5 от АПК. То следва да се разглежда като волеизявление на компетентен орган със самостоятелен правен ефект върху адресата. Възможността в производството по текущ контрол освен задължителни предписания (чл. 155, ал. 2 от ЗООС) да се съставят и актове за административни нарушения и да се издават наказателни постановления (чл. 157 от ЗООС) не обоснова различен извод. Процедурата по налагане на административно наказание се развива при различни предпоставки и процесуален ред – този по ЗАНН. Освен това в съдебно производство, образувано по жалба срещу НП за неизпълнение на дадено задължително предписание е недопустимо съдът да осъществява инцидентен контрол досежно законосъобразността на предписанието, неизпълнението на което е и предпоставка за ангажиране административнонаказателната отговорност на адресата му.

В заключение съдът приема, че оспореното предписание носи всички белези на индивидуален адми­ни­ст­ративен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и подлежи на само­стоя­телен контрол за законосъобразност, противно на доводите на ответника за обратното.

Жалбата изхожда от лице с правен интерес от оспорването на даденото задължително предписание, в качеството му на негов адресат.

Жалбата до съда съдържа само и изрично искане съдът да обяви нищожността на задължителното предписание №3 по КП № ТЦ-44 от 28.04.2023 г. Във връзка със срочността на оспорване следва да се отбележи, че преклузивният срок по чл. 149, ал. 3 вр.ал. 1 от АПК в случая е неприложим по аргумент от 149, ал. 5 от АПК, според която разпоредба административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето.

С оглед гореизложеното жалбата се явява процесуално допустима и подлежи на разглеждане.

II. По съществото на спора.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Нормативна уредба на нищожността на административните актове липсва. Не е налице легална дефиниция или законоустановени критерии (с изключение на липсата на компетентност – арг. от чл. 173, ал. 2 от АПК), по които да се преценява кога един акт е нищожен и кога - унищожаем. Тези понятия са установени в административноправната теория и в съдебната практика, които допринасят за тяхното изясняване и за изграждане на единен критерий за разграничаване на нищожните от унищожаемите административни актове.

Най-общо един административен акт е нищожен, когато е засегнат от някакъв порок - от неспазване на изрично изискваните от закона условия за валидността на административния акт или поради нарушаване на някое от нормативно установените изисквания за законност на административните актове - изброените пет порока по чл. 146 от АПК. Нарушението на законовите изисквания за валидност на административния акт трябва да е особено съществено. При унищожаемите административни актове степента и тежестта на допуснатата незаконосъобразност не е толкова радикална и актът не страда от такъв важен, тежък или съществен порок (в този смисъл и мотивите към Тълкувателно решение № 5 от 20.07.2010 г. на ВАС по т. д. № 2/2010 г.).

Макар АПК да не съдържа изрична квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните актове, то, както беше отбелязано, разпоредбата на чл. 173, ал. 2 от АПК сочи недвусмислено, че некомпетентността на органа е основание за нищожност на акта. По тази причина на първо място следва да бъде извършена преценка на компетентността на длъжностните лица, дали оспореното задължително предписание, в какъвто смисъл е налице и изрично оплакване в жалбата.

Компетентността на всеки административен орган е нормативно определена. В някои случаи нормативни актове предвиждат възможност компетентният орган да делегира на други, подчинени нему органи (длъжностни лица), да упражняват предоставените му правомощия.

Съгласно нормата на чл. 148, ал. 1 от ЗООС Министерството на околната среда и водите осъществява контрол върху компонентите на околната среда и факторите, които им въздействат, а според ал. 2 контролът бива превантивен, текущ и последващ. Разпоредбата на чл. 148, ал. 3 от ЗООС предвижда, че контролът се осъществява на национално равнище от министъра на околната среда и водите или от оправомощени от него лица, а на регионално равнище - от директорите на РИОСВ, директорите на басейновите дирекции, директорите на националните паркове, областните управители и от кметовете на общините или от упълномощени от тях длъжностни лица.

Съгласно нормата на чл. 155, ал. 1 от ЗООС, по време на извършването на текущия контрол длъжностни лица, определени от органите по чл. 148, ал. 3, съставят констативни протоколи. Разпоредбата на чл. 155, ал. 2 от ЗООС гласи, че в протоколите по ал. 1 се отразяват констатираните факти и обстоятелства и се дават задължителни предписания с посочване на срокове и отговорници за изпълнението им.

По делото е представено заверено копие на Заповед № 16 от 11.01.2023 г. на директора на РИОСВ – Русе (л. 5 от делото). Видно от съдържанието й, на основание чл. 6, ал. 1, т. 1, т. 5 и т. 7 от Правилника за устройство и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите, във връзка с чл. 148, ал. 3, чл. 153, ал. 2, чл. 155 и чл. 167 от Закона за опазване на околната среда, във връзка с чл. 37, ал. 1, б. „б“ от Закона за административните нарушения и наказания директорът на РИОСВ – Русе е оправомощил младшите, старшите, главните експерти, началниците на отдели и директорите на дирекции „Контрол на околната среда“ и „Превантивна дейност“ в РИОСВ – Русе да:

• осъществяват контролна дейност върху компонентите на околната среда и факторите, които им въздействат на територията на инспекцията (т.е. делегирана е компетентността на директора на РИОСВ – Русе на регионално равнище посочените длъжностни лица да осъществяват контрол върху компонентите на околната среда и факторите, които им въздействат – правомощието по чл. 148, ал. 3, вр.ал. 1 от ЗООС);
• съставят предупредителни протоколи на физическите лица, на управителните органи на юридическите лица и на едноличните търговци, които подлежат на контрол, съгласно изискванията на Закона за опазване на околната среда (т.е. делегирана е компетентността на директора на РИОСВ – Русе на регионално равнище посочените длъжностни лица в изпълнение на своите функции и с оглед постигането на целта на превантивния контрол да съставят предупредителни протоколи на физическите лица, на управителните органи на юридическите лица и на едноличните търговци, които подлежат на контрол – правомощието по чл. 153, ал. 2, вр.ал. 1 от ЗООС) и
• е определил същите длъжностни лица да съставят актове за установяване на административни нарушения по Закона за опазване на околната среда на основание разпоредбата на чл. 167 от ЗООС вр.чл. 37, ал. 1, б. „б“ от Закона за административните нарушения и наказания.

Делегиране на компетентност, така, както е изяснено съдържанието на понятието делегиране в т. 1 от Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по д. № ТР-4/2002 г. представлява възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Той не запазва за постоянно делегираното правомощие. Обикновено делегацията е продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на по-голям район или цялата страна. Възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму.

В конкретния казус, според закона титуляр на правомощието да извършва текущ контрол на регионално равнище, който обхваща контрола върху качеството на компонентите на околната среда и факторите, които й въздействат и контрола по изпълнението на издадените от Министерството на околната среда и водите, басейновите дирекции, дирекциите на националните паркове и от регионалните инспекции по околната среда и водите разрешителни, решения и на предвидените мерки в програмите (чл. 154, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗООС), е директорът на РИОСВ – Русе. Съгласно нормата на чл. 155 от ЗООС, по време на извършването на текущия контрол длъжностни лица, определени от органите по чл. 148, ал. 3, съставят констативни протоколи (ал. 1). В протоколите по ал. 1 се отразяват констатираните факти и обстоятелства и се дават задължителни предписания с посочване на срокове и отговорници за изпълнението им (ал. 2). С оглед тази нормативна уредба налице е първата предпоставка, при която е допустимо делегиране на компетентност. Предвидена е законова възможност компетентният орган да делегира на други, подчинени нему органи (длъжностни лица), да упражняват предоставените му правомощия.

Липсва обаче втората предпоставка, за да се приеме, че е налице делегиране на компетентност по отношение правомощието на органа, в случая директора на РИОСВ – Русе, да дава задължителни предписания по реда на чл.155, ал. 2 от ЗООС, а именно изричен акт, с който титулярът на правомощието предоставя същото на някои от подчинените му органи (длъжностни лица). В представената заповед безспорно са включени издателите на предписанието, предвид заеманите от тях длъжности, но няма упълномощаване за даване на предписания от вида на процесното – по реда на чл. 155, ал. 2 от ЗООС, така то се явява извън предметния й обхват. Недопустимо е да се прави разширително тълкуване на конкретните делегирани правомощия.

При липсата на надлежно оправомощаване по делегация настоящият съдебен състав намира, че оспореното задължително предписание е дадено от материално некомпетентен орган (чл. 146, ал. 1 от АПК), което го прави нищожен административен акт и е достатъчно основание да се обяви нищожността му.

За пълнота на изложението съдът намира за необходимо да посочи и следното:

Критерият за разграничаване на нищожността и унищожаемостта на административните актове по останалите условия за законосъобразност по чл. 146 от АПК следва да бъде изведен от степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност в тях. Тази преценка е конкретна, в зависимост от тежестта на констатирания порок. Нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен на посоченото основание би бил само този акт, който е изцяло лишен от законова опора, т.е. не е издаден на основание на нито една правна норма, при пълна липса на законовите предпоставки, когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Само в тези случаи материалната незаконосъобразност ще води до нищожност на административния акт, а във всички останали случаи ще е основание за неговата унищожаемост. Такива радикални нарушения на материалния закон в случая не са допуснати. Процесното предписание обаче действително се явява издадено в противоречие с материалноправните разпоредби, което сочи на унищожаемост, за която в случая съдът не дължи произнасяне предвид предмета на заявеното оспорване. Както вече беше посочено, задължителното предписание, дадено по реда на чл. 155, ал. 2 от ЗООС при осъществяване на текущ контрол е указване на фактическите действия, които проверяваният субект следва да предприеме за отстраняване на допуснати пропуски при осъществяване на разрешената от компетентните административни органи дейност. В случая липсват данни по делото процесното предписание, състоящо се в това „24 часа преди третиране на отпадъци (прегрупиране, смесване, препакетиране, разделяне, предварително третиране) РИОСВ - Русе писмено да бъде информирана, с цел присъствие на контролните органи. Срок - съгласно текста; Отговорник: управител“, да е дадено с оглед допуснати от страна на дружеството пропуски във връзка с извършваната от него дейност и съответно констатирани нарушения на издадените му актове, регламентиращи изискванията, съгласно които да извършва тази дейност. Предвид това предписанието се явява дадено при липсата на материалноправните предпоставки за издаването на предписание от процесния вид.

Съобразно изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК на жалбоподателя следва да бъдат присъдени направените разноски по делото в размер на 50 лева – заплатена държавна такса за образуване на дело (л. 9 от делото). Според представения списък на разноските (л. 287 от делото) се претендира и адвокатско възнаграждение в размер на 1 000 лева, за което се твърди, че е изплатено по банков път, съгласно договор за правна защита и съдействие. Съдът констатира единствено представено пълномощно за упълномощаването за процесуално представителство на оспорващото дружество от адвокат И. М. /л. 10 и л.11 от делото/. Липсват доказателства за договорено и реално заплатено адвокатско възнаграждение, поради което такова не следва да се присъжда.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. първо от АПК, Административен съд - Русе

РЕШИ:

ОБЯВЯВА нищожността на задължително предписание №3, дадено от длъжностни лица в РИОСВ – Русе по реда на чл. 155, ал. 2 от ЗООС, обективирано в Констативен протокол № ТЦ-44 от 28.04.2023 г., а именно: „24 часа преди третиране на отпадъци (прегрупиране, смесване, препакетиране, разделяне, предварително третиране) РИОСВ - Русе писмено да бъде информирана, с цел присъствие на контролните органи. Срок - съгласно текста; Отговорник: управител“.

ОСЪЖДА Регионална инспекция по околната среда и водите - Русе да заплати на „Сириус Стар БГ” ЕООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: гр. Русе, [улица], представлявано от Б. С. К., сумата от 50, 00 (петдесет) лева - разноски по делото.

Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.