РЕШЕНИЕ
№ 1194
гр. Пловдив, 22.06.2023 год.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД - ПЛОВДИВ, І отделение, XXVII състав в публично заседание на двадесет
и втори май през две хиляди двадесет и
трета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ПЕТЪР КАСАБОВ
при
секретаря ПЕТЯ ДОБРЕВА, като разгледа докладваното от
Председателя адм. дело № 733 по описа за 2023 год., за да се произнесе взе предвид следното:
І. Производството и исканията на
страните:
1. Производството е по реда на чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл. 31, ал. 1, т. 2 от Закона за управление
на отпадъците /ЗУО/.
2. Образувано е по жалба на община Карлово, чрез кмета на
общината, срещу заповед № 59/27.02.2023г., издадена от и.д. изпълнителен
директор на Изпълнителна агенция по околната среда, в частта на т. II.4, с която община
Карлово е определена сред общините, неизпълнили целите по чл. 31, ал.1, т. 2 от
ЗУО за календарната 2020г. В жалбата са изложени съображения за незаконосъобразност на оспорената
заповед и се иска нейната отмяна. Поддържа се, че административният акт е
издаден в нарушение на процесуалните правила и срокове, без мотиви и в
противоречие със смисъла на закона. Твърди се, че община
Карлово е постигнала целите по чл. 31,
ал. 1, т. 2 от Закона за управление на отпадъците. Поддържа се, че задължението
за ограничаването на количеството депонирани биоразградими битови отпадъци следва да се носи общо от всички
общини – Карлово, Калояново и Хисаря, участващи в регионално сдружение за
отпадъци. Иска се
присъждане на сторените в съдебното производство разноски.
3. Ответникът – изпълнителен директор на Изпълнителна
агенция по околната среда, чрез процесуалния си представител – юрисконсулт Г. ,
поддържа становище за неоснователност на жалбата. Претендира присъждане на
юрисконсултско възнаграждение
ІІ. По
допустимостта:
4. Оспореният с жалбата административен
акт е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, вр.
чл. 154, ал. 2, т. 1 от АПК подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност,
тъй като касае определен кръг лица и има еднократно действие, като в издадената
заповед на практика се инкорпорират множество такива по вид актове, но всеки от
тях има същността на индивидуален такъв, т. к. касае конкретен правен субект, в
лицето на конкретната община (Определение № 4844 от 2.04.2019 г. на ВАС по адм.
д. № 3036/2019 г., VI о.; Определение № 12967 от 2.10.2019 г. на ВАС по адм. д.
№ 10483/2019 г., VI о., както и в Определение № 12875 от 1.10.2019 г. на ВАС по
адм. д. № 10611/2019 г., VI о. и др). Жалбата е подадена в предвидения процесуален
срок при наличието на правен интерес, поради което се явява ДОПУСТИМА.
ІІІ. Фактите
по делото:
5.
С писмо рег. № 12-00-62/09.03.2021г. и рег. №
12-00-62/1/31.03.2021г. от община Карлово са подадени годишни отчети/коригирани
за отпадъци на общината и Регионално сдружение за управление на отпадъците -
регион Карлово, в съответствие с изискванията на чл. 20 и чл. 23 от Наредба №
1. Съгласно годишния отчет за депониране на отпадъци за 2020г. (Приложение № 31
към чл. 20, ал. I от Наредба № 1/04.06.2014г.), количествата на битови
отпадъци, предадени за депониране от община Карлово е 7872,66 т. Според таблица
№ 1 „Битови отпадъци“, от предадените за депониране отпадъци биоразградимите отпадъци са 5861,317 т. и
1454,74 т. (общо 7316,057 т.).
По данни от публично достъпна на интернет страницата
на МОСВ информация - https://www.moew.government.bg/bg/otpaduci/bitovi-otpaduci,
депонираните от община Карлово битови отпадъци за базовата 1995г. е 25408 т.
По данни от Националния статистически институт -
картон на входящ документ № 6040 /л. 131 – л. 134/, количествата на директно
депонираните битови отпадъци от община Карлово за 2020 г. е 0 т.
6. С писмо изх. № 3124/11.08.2022г. изпълнителният директор на Изпълнителна
агенция по околната среда е изискал от Националния статистически институт предоставяне
на публикуваната на 21.07.2022г.
статистическа информация за общо образуваните битови отпадъци и директно
депонираните битови отпадъци, разпределена съгласно административно -
териториалното делене на Република
България по общини.
7. С писмо изх. № 3433/08.09.2022г. на изпълнителния директор на
Изпълнителна агенция по околната среда кметовете на общини на територията на
Република България са уведомени, че в изпълнение на исканията на Наредба № 7 от
19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на
обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци, на
08.09.2022 г., на официалната интернет страница на Изпълнителна агенция по
околната среда, в раздел „Мониторинг и отпадъци“ и подраздел „Информация във
връзка с чл. 28б от Наредба № 7 от 19.12.2013
г. е публикувана информация за отчетната 2020г. по общини за изпълнение на
целите по чл. 31, ал. 1 от ЗУО. Указано е също, че в 30 – дневен срок от
публикуване на информацията общините могат да изразят становище и да направят
предложения за изменение и/или допълнение на информацията. Доказателства за изпълнение на отразените в писмото действия са
представени по делото /л. 29, л.30 и 31/. След справка на адрес: https://eea.government.bg/bg/nsmos/waste/informatsiya_chl-28b_naredba_7
се установява, че представената по делото обобщена информация е налична за
интернет достъп. Относно община Карлово посочените количества на депонираните
биоразградими битови отпадъци са 7125 тона, а постигната степен на ограничаване
на количеството депонирани биоразградими битови отпадъци е 44%.
8.
Изпълнителен
директор на Изпълнителна агенция по околната среда издал заповед №
59/27.02.2023г., с която в т. II.4 посочил община Карлово за неизпълнила целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 от
ЗУО за календарната 2022 г. Административният орган приел, че количеството на
депонираните биоразградими битови отпадъци за 2020 г. е 7872,66 тона, като взел предвид и липсата на постъпило
становището на общината по член 12, ал.
3 от Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите
отпадъци (редакция от 05.06.2018 г., отнасима за изпълнени на целите по чл. 31,
ал. 1, т. 1 от ЗУО). След прилагане на формулата за изчисление,
административният орган приел, че постигнатата от община Карлово степен на
ограничаване на количеството депонирани биоразградими битови отпадъци е 44 %.
При изчисленията на процента постигната степен административният орган се е
позовал на предоставените годишни отчети, съгласно чл. 5, ал. 1, т. 2 от
Наредба № 1 от 04.06.2014 г. за реда и образците, по които се предоставя
информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични
регистри, данни от Националния статистически институт за директно депонираните
битови отпадъци по общини, както и публичните данни за депонираните битови отпадъци по общини за базовата 1995 г. Относно
задължението по чл. 12, ал. 2 от Наредбата за разделно събиране на
биоотпадъците и третиране на биоразградимите отпадъци, административният орган
посочил, че на 08.09.2022 г. е публикувана на интернет страницата на
Изпълнителна агенция по околната среда обобщена информация по общини и региони
за изпълнение на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО за календарната 2020 г.
9. По делото бе допусната съдебно експертиза с вещо лице еколог – Д.С.,
чието заключение се прие без възражения от страните и се кредитира с доверие от
съда.
Експертът установява, че количествата битови
отпадъци, предадени за депониране от община Карлово за 2020г. са определени в
резултат от анализ на годишните отчети за отпадъци в съответствие с Наредба
№1/04.06.2014г. за реда и образците, по които се предоставя информация за
дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри. След
съобразяване на данните от: годишния отчет на община Карлово за депониране на
отпадъци за 2020г.; депонираните от община Карлово битови отпадъци за базовата
1995г. и
количествата на директно депонираните битови отпадъци от община Карлово
за 2020 г., вещото лице прилагайки правилата за изчисляване изпълнението на
целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 ЗУО е установило, че степента на отклонение от
депо при община Карлово е 44 %. Този резултат е установен след аритметична
проверка на приложената от ответния административен орган формула с компоненти:
БрБОпд – количества на биоотпадъците, предадени за депониране; БрБОдд –
количества на директно депонираните битови отпадъци и БрБО 1995 – количества на
депонираните битови отпадъци за базовата 1995 г.
10. Относно компетентността си да издава актове от категорията на процесния,
ответникът представя заповед № РД - 352/29.05.2017 г. на министъра на околната
среда и водите, с която изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по
околна среда е оправомощен да издава заповеди за изпълнение на целите по чл.
31, ал. 1 от ЗУО. Представена е също и заповед № 977/02.08.2022г. на министъра
на околната среда и водите, с която длъжностното лице – зам. изпълнителен
директор, издало оспорената в настоящото
производство заповед е упълномощено да изпълнява правомощията на изпълнителен
директор на Изпълнителна агенция по околна среда в пълен обем, считано от
04.08.2022г. до назначаването на титуляр.
IV. От правна
страна:
11. Правилата на Директива 1999/31/ЕО
относно депонирането на отпадъци, поставят изкисване пред държавите от ЕС да
реализират национални стратегии за прогресивно намаляване на количеството
биоразградими отпадъци, изпращани в депа. В частност според чл. 5, т. 2, б. „в“
от Директивата, се поставя стратегическа цел най-късно петнадесет години след
датата, определена в член 18, параграф 1, количеството биоразградими общински отпадъци
да се намали до 35 % (като тегло) от общото им количество на биоразградими
общински отпадъци, произведени през 1995 г. или по време на последната година
преди 1995 г., за която се разполага със стандартизирани данни на Евростат.
Според чл. 18 държавите-членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и
административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с Директива не
по-късно от две години след нейното влизане. Директивата се прилага от 16 юли
1999 г., тоест в срок до 16 юли 2001 г. държавите членки на ЕС са задължени да
синхронизират националното си право с поставените общностни цели.
Според чл.
31, ал. 1, т. 2 ЗУО, най-късно до 31 декември 2020 г. следва да бъде постигнато
ограничаване на количеството депонирани биоразградими битови отпадъци до 35 на
сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в Република България
през 1995 г.
Производството по издаване на заповед №
59/27.02.2023 г. на и.д. изпълнителен директор на Изпълнителна агенция по
околна среда се е развило по реда на чл. 12 от Наредбата за разделно събиране
на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци (НРСБТБО), издадена на
основание чл. 43, ал. 5 от ЗУО (в редакция към 2021 г.), във връзка с пар. 1 от
Преходни разпоредби към Наредба № 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за
изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при
депониране на отпадъци (ДВ, бр. 77 от 2021 г.).
Според ал. 1 на посочената норма, лицата, извършващи
дейности с битови отпадъци, в т.ч. биоотпадъци, водят отчетни книги и
предоставят годишни отчети съгласно изискванията на наредбата по чл. 48, ал. 1
ЗУО.
Съгласно чл. 23, ал. 1 от Наредба № 1 от 4.06.2014
г. за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по
отпадъците, както и реда за водене на публични регистри (ред. ДВ, бр. 30 от
2020 г., в сила от 31.03.2020 г.), годишни отчети по чл. 14, т. 2 (битови
отпадъци) за предходната календарна година се предоставят ежегодно до 10 март
на текущата на хартиен носител или по електронен път в информационната система,
поддържана от ИАОС, при наличие на квалифициран електронен подпис по смисъла на
чл. 13, ал. 3 ЗЕДЕП.
Ежегодно в срок до 30 септември изпълнителният
директор на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) обобщава и публикува
информация за предходната календарна година по общини и региони за изпълнение
на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО. В 30-дневен
срок от публикуването на информацията общините могат да изразят становище и да
направят предложения за изменение и/или допълнение на информацията.
Ежегодно в срок до 20 ноември въз основа на
информацията и становищата на общините, ако такива са представени, министърът
на околната среда и водите или оправомощено от него длъжностно лице издава мотивирана
заповед, с която определя общините, които са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1
ЗУО, и общините, които не са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО за
предходната календарна година.
С пар. 8 от Постановление № 420 от 31 декември 2020
г. за изменение и допълнение на нормативните актове на Министерския съвет от
31.12.2020 г., обн. в ДВ брой 2 от 08.01.2021 г., в сила от 12.01.2021 г. е
отменена Глава четвърта „Изчисляване изпълнението на целите по чл. 31, ал. 1 от
ЗУО” с чл. 12 и чл. 13 от горепосочената наредба.
Според § 11
от ПР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 19.12.2013 г. за
реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията,
изисквани при депониране на отпадъци (ДВ, бр. 77 от 16.09.2021 г. в сила от 20.09.2021
г.), издадените заповеди по отменения чл. 12 от наредбата по чл. 43, ал. 5 ЗУО
запазват своето действие и започнатите процедури се довършват по досега действащия
ред.
В случая, по аргумент от чл. 12, ал. 1 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на
биоразградимите отпадъци, процедурата за определяне степента на изпълнение във
вр. чл. 23, ал. 1 от Наредба № 1 от 4.06.2014 г., процедурата за определяне
степента на изпълнение на целите по чл. 31, ал.1, т. 2 ЗУО се счита стартирала
през 2021г. с подаване на годишните отчети за предходната
календарна 2020 г. Към датата на влизане в сила на Наредбата за изменение и
допълнение на Наредба № 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и
определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на
отпадъци (ДВ, бр. 77 от 16.09.2021 г. в сила от 20.09.2021 г.) тази процедура е
била висяща. Тоест по правилото на § 11
от ПР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 19.12.2013 г.
процедурата за календарната 2020г. следва да бъде довършена по реда на отм. чл.
12 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на
биоразградимите отпадъци. Срокът за издаване на финалния за процедурата
административен акт по чл. 12, ал. 4 има инструктивен характер, поради което
пропускането му не лишава компетентния органа от правомощието да издаде
предвидения в закона административен акт. В този смисъл и задължителното за
прилагане ТР № 1 от 17.09.2018г. по т.д. № 4/2016г. на ОСС на ВАС, според което
неспазването на сроковете за произнасяне на административния орган няма за
последица погасяване на материалната му компетентност. Компетентността
произтича от закона и изтичането на определен времеви период, с изключение на
мандатността, не лишава органа от нея. След изтичане на сроковете органът не
губи възможността да се произнесе. След влизане в сила на АПК не е загубила
действие съдебната практика, изложена в т. 8 от Постановление №4/1976 г. по
гр.д. №3/76 г. на Пленума на Върховния съд, според която за административния
орган сроковете са инструктивни и с изтичането им не се преклудира възможността
да се произнесе по искането, с което е сезиран, като издадения по-късно акт е действителен
и подлежи на обжалване на общо основание.
Именно във висящата административна процедура
органът е следвало да провери, дали общините най-късно до 31 декември 2020 г.,
съгласно разпоредбите на чл. 31, ал. 1, т. 2 от ЗУО (в редакция към 2021 г.), са
постигнали ограничаване на количеството депонирани биоразградими отпадъци до 35
на сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в Република България
през 1995 г. Тоест, за да бъде постигната целта по чл. 31, ал. 1, т. 2 ЗУО съответната
община следва да е достигнала степен на отклонение от депата на биоразградими
отпадъци не по-малко от 65 %.
Съгласно Националния план за управление на
отпадъците за периода 2014-2020г. (https://www.moew.government.bg/static/media/ups/tiny/file/Waste/NACIONALEN_PLAN/_/NPUO_2014-2020.pdf
), 50% от битовите отпадъци са биоразградими.
При тази фактическа и правна обстановка съдът
намира, че оспорената заповед е издадена от материално компетентен орган в
предвидената от закона форма.
С оглед неоспорените данни за публикуване на обобщената
информация за календарната 2020г. на 08.09.2022г., се установява, че
административният орган не е спазил срока по чл. 12, ал. 2 НРСБТБО. Въпреки това съдът намира, че това
нарушение на процесуалните правила не е съществено, тъй като посоченият срок е
инструктивен, а преди датата на издаване на оспорената в настоящото
производство заповед, в срок до 08.10.2022г., заинтересованите лица са имали
възможност въз основа на обобщените данни да подадат възражения. Органът
изрично е посочил и обсъдил аргументите на всички общини, които са подали
възражения. От страна на община Карлово не е подадено възражение. Дори да се приеме,
че тази процесуална пасивност се дължи на забавянето в действията на
административния орган, въпреки че такива възражения от ответника липсват, в
случая реализацията на правото на общината по чл. 12, ал. 3 от Наредбата да
изразят становище и да направят предложения за изменение и/или допълнение на
информацията не е засегнато, тъй като задълженото лице е било уведомено за
възможността да предостави становище и да даде предложение за промяна в
данните. От страна на ответника не се оспорва коректността на съобразените от
органа данни. Тоест дори установеният процесуален пропуск да не бе допуснат,
това не би довело до различен изход на административното производство.
На следващо място относно материалната
законосъобразност на оспорената заповед следва да се отбележи, че по делото не
се формира спор за стойностите на компоненти, използвани при изчисление на
степента на постигане на целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 ЗОУ. Оспорващият няма
възражения и по аритметичната вярност на установения от административния орган
резултат, че степента на отклонение от депо при община Карлово
е 44 %. Това обстоятелство се потвърждава и от неоспорената от страните съдебна
експертиза.
В заповедта административният орган не е посочил
изрично стойностите на компонентите БрБОдд – количества на директно
депонираните битови отпадъци и БрБО 1995 – количества на депонираните битови
отпадъци за базовата 1995 г., но е изложил причините за това. По отношение на първия компонент се е позовал
на чл. 25, ал. 1 Закона за статистиката, който поставя изискване за
„статистическа поверителност“. Тези данни са потвърдени с представената по
преписката информация от Националния статистически институт. Що се отнася до информацията
за базовата 1995г., същите е публично достъпни и всяко заинтересовано лице може
да извърши справка за стойностите по общини. Тоест в случая издателят на
оспорения акт изрично се е позовал на документи и източници, съдържащи
основанията за издаването му, с оглед създаване на яснота за адресата, къде
точно са посочени фактическите основания, на който органът се е позовал при
издаване на акта. При това положение съдът намира, че оспорената заповед съдържа
нужните фактически основния, релевантни за процедурата по издаването й. Следва
да се отбележи, че според Тълкувателно решение № 16 от 31.III.1975 г., ОСГК на
ВС, мотивите към административния акт или към резолюцията за отказ за издаване
на административен акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт най-късно
до изпращането на жалбата срещу акта на по-горния административен орган в
съобщението до страните по чл. 28, ал. 1 ЗАП, в препроводителното писмо или в
друг документ към изпратената преписка, ако изхождат от същия административен
орган, който е издал акта.
Недоказани остават твърденията на община Карлово, че
е изпълнила задължението си до края на 2020 г. да достигне ограничаване на
количеството депонирани биоразградими битови отпадъци в размер на 35 на сто. Това
разбиране на жалбоподателя почива върху неправилно интерпретиране на
поставеното в чл. 31 ал. 1. т. 2 от ЗУО задължение. Каза се, смисълът на тази
норма е да се достигне степен на отклонение от депата на биоразградими отпадъци
не по-малко от 65 %, които кореспондират с ограничаване на количеството
депонирани биоразградими битови отпадъци в размер на 35 на сто. Именно това
тълкуване съответства и на целите заложени в Директива 1999/31/ЕО. Тоест в
случая, след като степента на отклонение от депо при община Карлово е 44 %, то ограничаването
на количеството депонирани биоразградими битови отпадъци към декември месец 2020
г. се явява в размер на 56 на сто. Тази
стойност се потвърждава и от заключението на вещото лице.
Дори да се приеме, че при определяне на степента е
следвало да се вземе предвид отчетената стойност на биоразградимите отпадъци от
5861,317 т. и 1454,74 т. (общо 7316,057 т.), макар в тази насока оспорващият да
не повдига възражение, отново по приложимата формула се установява, че степента
на отклонение от депо при община Карлово е в размер на 42,41 % и ограничаването на количеството
депонирани биоразградими битови отпадъци към декември месец 2020 г. в размер
на 57,58 на сто.
Неоснователно е възражението на жалбоподателя, че
при преценката за постигане на целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 ЗУО следва да се
вземат съвкупно данните от всички общини, участващи в регионалното сдружение за
отпадъци. Правилата на чл. 12 НРСБТБО ясно поставят задължението за отчитане
степента на постигане на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО върху всяка отделна
община. Обобщаването на информацията също се извършва по общини и региони,
респ. постигането на целите се установява самостоятелно за всяка община.
Мотивиран от горното при проверката по чл. 168 от АПК съдът намира, че оспореният административен акт е валиден, издаден в
предписаната от закона форма без допуснати съществени процесуални нарушения, в
съответствие с материалноправните разпоредби
V. По съдебните разноски:
12. Предвид изхода на делото претенцията на ответника за присъждане на съдебни разноски се явява основателна. По реда на чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ /обн., ДВ, бр.5 от 17.01.06г./, настоящият състав определя юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева.
Ето защо, Съдът
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на община Карлово, чрез кмета на
общината, срещу заповед № 59/27.02.2023г., издадена от и.д. изпълнителен
директор на Изпълнителна агенция по околната среда, в частта на т. II.4, с
която община Карлово е определена сред общините, неизпълнили целите по чл. 31,
ал.1, т. 2 от ЗУО за календарната 2020г.
ОСЪЖДА община Карлово да заплати на Изпълнителна агенция по
околната среда, сумата от 100 (сто) лева, представляваща направени по делото
разноски.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред
Върховния административен съд на Република България в четиринадесетдневен срок
от съобщаването на страните за неговото постановяване.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: