Решение по дело №78/2019 на Административен съд - Габрово

Р Е Ш Е Н И Е №72

гр. Габрово, 06.06.2019 година

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд Габрово в открито съдебно заседание от двадесет и втори май през две хиляди и деветнадесета година, в състав:

                                            ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛОЗАР РАЧЕВ

                                                      ЧЛЕНОВЕ: ГАЛИН КОСЕВ                                                                                                     ДАНИЕЛА  ГИШИНА

и секретар МАРИЕЛА КАРАДЖОВА сложи за разглеждане докладваното от съдия КОСЕВ Адм.д.№78 по описа за 2019 година на Административен съд Габрово и за да се произнесе взе предвид следното:

 

             Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във вр. с чл. 16, ал. 2 от Закона за нормативните актове. Образувано е по Протест на прокурор при Районна прокуратура Габрово- Георги Георгиев против чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново, приета с Решение №589 от 23.09.2015г. на Общински съвет Дряново.

            Според подателя на протеста в тази част- чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново е налице незаконосъобразност, като текста е приет при неправилно приложение на материалния закон и противоречи на разпоредбата на чл. 35, ал. 2, ал. 3 и ал. 5 от действащия ЗУО, което е мотив за отмяна на оспорената част от Наредбата.

            При преценка на оспорения чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново е видно че дейностите по събиране и транспортиране на разпространените отпадъци следва да се извършва само от лица, притежаващи съответното разрешително /лицензия/ по ЗУО. Цитираната подзаконова разпоредба не била съобразена с факта, че чл. 35, ал. 2, ал. 3 и ал. 5 от действащия ЗУО предвиждал регистрационен, а не лицензионен /разрешителен/ режим за дейностите по §1, т. 41 и т. 43 от ДР на ЗУО.

            Разрешително се изисквало само за дейностите по чл. 35, ал. 1 от ЗУО между които събирането и транспортирането на отпадъци не попадали. Член 35, ал. 5 от ЗУО изрично посочвал, че регистрационния документ за дейностите по чл. 35, ал. 2, т. 2 от ЗУО /събиране и съхранение/ се издавал винаги и отделно от останалите разрешителни и регистрационни документи.

В Протеста се твърди, че частта от оспорената Наредба била незаконосъобразна, тъй като била приета от ОС Дряново в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА.

            Прави се искане за отмяна на оспорения текст на чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново.

Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал. 1 и 2, чрез публикация в „Държавен вестник“ и на Интернет страницата на ВАС. Към него няма присъединяване на други лица. На основание чл. 192 от АПК делото се гледа и с участието на Прокурор от Окръжна прокуратура Габрово.

Наредбата е приложена към делото в цялост.

ГАС счита, че подаденият Протест е редовен и допустим, поради което следва да бъде разгледан по същество.

В проведеното по делото открито съдебно заседание протестиращата страна се представлява от прокурор при РП Габрово- Георги Георгиев, който поддържа подадения Протест.

Ответната страна – ОбС Дряново, редовно призован се представлява от надлежно упълномощен пр. представител- адвокат. Същият оспорва подадения Протест, излагат се подробни мотиви за неговата неоснователност, като се твърди, че оспорената част от Наредбата е законосъобразна. По изложените съображения се заявява искане на отхвърляне на Протеста.

Представителят на Окръжна прокуратура Габрово прокурор Генжов е на становище, че Протеста е мотивиран и основателен, поради което намира, че следва да бъде уважен изцяло.

Съдът извърши проверка за наличието на съдържащите се в Протеста мотиви за отмяна на част от процесния подзаконов нормативен акт и провери служебно за наличие на всички основания, измежду посочените в чл. 146, във вр. с чл. 196 от АПК, за прогласяване на нейната нищожност, както и всички законови основания за отмяната му, вкл. и неупоменати от страните.

За да се произнесе по съществото на правния спор, съдът взе предвид от фактическа и правна страна следното:

С Разпореждане№241 от 10.04.2019г. на ГАС на ОС Дряново е указано да предостави в цялост преписката по приемането на процесната Наредба, вкл. предложението за приемането й, публикуването му, данни за обсъждането му в съответните комисии в ОбС Дряново, както и данни за евентуална промяна на процесната нормативна разпоредба, при положение, че такива са налице след първоначалното й приемане. В тежест на ответника е да  установи изпълнението на законовите изисквания при издаването на Наредбата, съответствието на процесната разпоредба със закона, вкл. че мотивите за приемането на проекта са публикувани, че на заинтересованите лица е била предоставена възможност да правят предложения и да дават становища по него, както и че оспорената разпоредба не противоречи на нормативен акт от по-висок ранг. 

От представената по делото преписка се установява следното:

На 31.08.2015г. в Община Дряново е входирано предложение на Кмета на общината за приемане на процесната Наредба. Към Предложението авторът на предложението да е изложил мотиви за изготвянето му.

На основание чл. 25, ал. 1 от ЗМСМА председателят на ОбС Дряново е свикал общинските съветници на заседание на 23.09.2015г., като в дневния ред е заложено приемането на процесната Наредба.

С Решение №589 от 23.09.2015г. ОбС Дряново е приел процесната Наредба.

Не е налице представено по делото изменение на Наредбата.

Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. В чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА са изброени правомощията му, а съгласно ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Анализът на тази разпоредба във връзка с ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА, чл. 8 от ЗНА и чл. 76, ал. 3 от АПК сочи, че общинският съвет е компетентният орган да приема наредби от местно значение, и в частност да приеме Наредба, регламентираща реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, каквато е Наредбата, текст от която е оспорен с процесния протест. От направения по-горе преглед на нормативната уредба следва изводът, че нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен.

             Процесната Наредба е приета на основание чл. 22 от ЗУО, в съответствие с нормата на чл. 8 от ЗНА.

Въз основа на така изложеното и във връзка с процедурата по приемане на процесния подзаконов нормативен акт ГАС установи, че по делото не са представени като доказателства, въпреки дадени от съда указания в такава насока, предложение за приемане на проект на Наредбата, данни за публикуване на предложението за проекта, както и мотивите/ доклада за това в местната преса, на интернет страницата на общината или по друг начин.

Съгласно  чл. 28 от ЗНА

, в относимата към момента на приемане на процесната Наредба редакция /ДВ бр. 46/2007г./, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Според ал. 2 на чл. 28 мотивите, съответно докладът, съдържат: 1.причините, които налагат приемането; 2.целите, които се поставят; 3.финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4.очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и 5.анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според ал. 3 на чл. 28, проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.

От представената по делото преписка по приемане на процесната Наредба се установява, че към проекта на Наредбата липсват каквито и да било мотиви или доклад по смисъла на  чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В предложението на Кмета на Община Дряново за приемане на проекта на Наредбата се говори общо за промяна в действащото законодателство, обществените условия и съвременните отношения, които правят наложително приемането на нова Наредба. Това посочване обаче не може да изпълни изискването за наличие на мотиви, респ. доклад, с посоченото по-горе съдържание. Не са посочени причини и в частност конкретни промени в действащото законодателство, които да обосновават приемането на изцяло нова Наредба, а не изменение и/или допълнение на действащата към онзи момент такава. Липсва и посочване на целите, постигането на които се преследва с приемането на нова наредба, не са посочени новите положения, за да е видна отликата със съществуващата наредба, не са посочени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането на предложения проект на наредба, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Мотиви не се съдържат и в останалите документи по административната преписка. За да е незаконосъобразен подзаконовият административен акт поради липсата на мотиви не е необходимо да липсват мотиви въобще, а е достатъчно изложените мотиви да не отговарят на всички изисквания относно тяхното съдържание, регламентирани в чл. 28, ал. 2 от т. 1 до 5 – в този смисъл е и съд. практика- Решение № 130ЗЗ от 01.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9073/2016 г., 5-членен с-в. В Решение № 11674 от 5.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9747/2014 г., IV отд., оставено в сила с Решение № 2022 от 23.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 294/2016 г., 5-членен с-в, е прието, че задълженията на съставителя на проекта, предвидени в  чл. 28, ал. 2 ЗНА, да включи определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, са императивно зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. По този начин ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, по силата на ал. 3 на чл. 28 от ЗНА не следва да се обсъжда от компетентния орган. Проектът за подзаконов нормативен акт следва да бъде известен преди внасянето му за обсъждане. Заедно с мотивите, съответно доклада към него, същите трябва да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Описанието на съдържанието на нормативния акт не представлява мотиви по смисъла на  чл. 28, ал. 2 ЗНА, в който смисъл са мотивите на Решение № 10207 от 27.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5604/2017 г., VIII отд. Доколкото нормата на чл. 11, ал. 1 от ЗНА определя, че отменяване на закон и неговото заменяване с нов, който се отнася до същата материя, се допуска само ако промените са многобройни и важни, то е логично да бъдат обосновани по  чл. 28, ал. 2, т. 1 от същия закон причини, за приемането на изцяло нова Наредба /в този смисъл са мотивите на Решение № 3217 от 14.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 620/2018 г., 5-членен с-в/. Липсата на мотиви съставлява съществено нарушение на административно- производствените правила съгласно императивните изисквания по смисъла на  чл. 28 от ЗНА, касаещи приемането на цялата Наредба, и представлява достатъчно основание за отмяната й. Изискването за наличие на мотиви към проектите за наредби и/или техните изменения и допълнения, съответно липсата им – за нарушение на административно-производствените правила съгласно императивните изисквания на закона, е признато в Решение № 9508 от 13.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 5999/2009 г., VII отд., Решение № 1963 от 12.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6253/2013 г., III отд., Решение № 7903 от 21.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2885/2017 г., VIII отд, Решение № 10786 от 10.09.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10812/2017 г., III отд. и др.

Липсва приложен Проект на Наредбата, както и приложени мотиви /доклад/, които да отговарят на тези изисквания и да имат такова съдържание. От съдържанието и от преписката не става ясно да е правено подробно обследване, въз основа на което да са изградени такива изводи. Не са представени доводи относно причините, налагащи приемането на Наредбата. Така констатираните факти по провеждане процедурата по приемане на процесната Наредба навеждат на извода за нарушение и на чл. 28 от ЗНА.

От представената по делото преписка по приемане на процесната Наредба се установява, че към проекта на Наредбата липсват каквито и да било мотиви и/или доклад по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА и чл. 14 от Указ №883/24.04.1974г. за прилагане на ЗНА. Липсата им представлява съществено нарушение на императивни административнопроизводствени правила, касаещи приемането на цялата Наредба, като липсата на мотиви се явява самостоятелно основание за отмяна на атакувания подзаконов нормативен акт.

Съгласно цитираната законова разпоредба преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган, съставителят на Проекта следва да го публикува на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите страни се предоставя най- малко 14- дневен срок за предложения и становища по проекта. При положение, че липсват мотиви, съответно доклад, както е и в настоящия случай, публикуването само на проекта не санира допуснатото процесуално нарушение, което правилно е посочено като съществено и обуславя отмяна на атакувания подзаконов акт. В този смисъл настоящият съдебен състав намира допуснатото нарушение на процесуалните правила по приемане на протестираната Наредба за съществено и обуславящо отмяна на протестираната част от Наредбата- чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново, приета с Решение №589 от 23.09.2015г. на Общински съвет Дряново.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че разпоредбата на чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново, приета с Решение №589 от 23.09.2015г. на Общински съвет Дряново, е приета в предписаната от закона писмена форма, от териториално и материално компетентен орган, в кръга на неговата компетентност, при наличие на изискуемите от чл. 27 от ЗМСМА кворум и мнозинство, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което следва да бъде отменена, каквото искане се съдържа в протеста.

Настоящият съдебен състав не констатира соченото в протеста нарушение на матералния закон, а именно противоречие на разпоредбата на чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново, приета с Решение №589 от 23.09.2015г. на Общински съвет Дряново и чл. 35, ал. 2, ал. 3 и ал. 5 от ЗУО.  

             Искането на протестиращата страна за присъждане на направените по делото разноски  е своевременно направено и основателно предвид изхода на спора пред настоящата инстанция. Предвид изхода на делото, а именно приемане на Протеста за основателен и отмяна на атакувания с него подзаконов нормативен акт Община Дряново следва да бъде осъдена да заплати в полза на протестиращата страна 20 /двадесет/ лева дължима и заплатена такса за съобщаване на оспорването в „Държавен вестник” по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК.

             Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът

 

             Р Е Ш И:

 

             ОТМЕНЯ по Протест от прокурор при Районна прокуратура Габрово Георги Георгиев чл. 14 от Раздел IV от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Дряново, приета с Решение №589 от 23.09.2015г. на Общински съвет Дряново.

             ОСЪЖДА Община Дряново да заплати на Окръжна прокуратура Габрово сумата от 20 /двадесет/ лева разноски по делото.

             Решението подлежи на касационно обжалване и протест пред Върховен административен съд на Република България в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.

             Решението, след влизането му в сила, да се разгласи по реда на  чл. 194 от АПК.

 

  

                                                                     ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

 

 

                                                                               ЧЛЕНОВЕ: