Р Е Ш Е Н И Е №330
гр.
Бургас, 10.03.2022г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Бургас, в открито съдебно заседание на десети
февруари две хиляди двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Чавдар Димитров
ЧЛЕНОВЕ: Христо Христов
Марина Николова
при секретаря И.Л.и с участието на
прокурора Христо К. от Окръжна прокуратура Бургас, като разгледа докладваното
от председателя адм. д. № 2752 по описа на Административен съд – Бургас за
2022г., за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е
по реда на чл. 185 и
следващите от АПК.
Образувано е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Бургас
срещу чл.12, ал.3, чл.31, ал.4 и ал.5, чл.32, ал.4 и чл.93, ал.1 в частта „…..
Председателския съвет …..“ от Правилник за организацията и дейността на
Общинския съвет и взаимодействието му с общинската администрация на община
Айтос, мандат 2019-2023 ( Приет с Решение №3/ 29.11.2019г., пр.№2, в сила от
момента на приемането му; изменен с Решение №179/ 27.11.2020г., пр.№14, в сила от деня на
приемането му). Иска се отмяна на посочените разпоредби, в уточнената част,
като незаконосъобразни. В протеста са изложени
подробни съображения относно незаконосъбразността на оспорените разпоредби. Най-общо
се обосновава, че ЗМСМА не предвижда създаването на такъв орган с посочените в
протестираните норми компетенции. Счита, че доколкото компетенциите на даден
орган на местно самоуправление произхождал от материалния закон, то на същия не
могат да се възлагат каквито и да било правомощия, тъй като липсвали предвидени
такива в нормативен акт. В съдебно заседание протестът се поддържа. Иска се от
съда да отмени атакуваните разпоредби в посочените части. Претендират се
разноски по делото.
Ответникът по
оспорването - Общински съвет - Айтос, редовно
призован не се представлява, ангажира писмено
становище по делото. Позовава се на разпоредбата на чл.2, ал.1 от Конституцията, където местното самоуправление е посочено като форма на държавна
власт, както и на чл.136, ал.1 и ал.3, както и чл.140 и чл.141, ал.1 от Конституцията,
които установяват общините като юридически лица с право на собственост, бюджет
и т.н. Прави връзка с Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана
от Република България, като цитира разпоредбата на чл.4 и чл.6 от Хартата.
Според последната разпоредба „ Без да изключва приложението на по-общи законови
разпоредби, органите на местно самоуправление трябва да могат сами да определят
вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да
ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно
управление.“ Според становището на ответния орган в съответствие с нормите на
Хартата разпоредбата на чл.17 ЗМСМА местното самоуправление се изразява в
правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да
решават самостоятелно всички въпроси от
местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност. Прави
семантична връзка между цитираната норма и разпоредбите на чл.21, ал.1, т.23 и
чл.17 ЗМСМА, като заключава, че Общинският съвет може да урежда самостоятелно
вътрешната структура и организация на дейността си, вкл. и като създава
председателски съвеът. Позовава се и на Решение №4 от 04.05.2011г. на КС по
к.д. №4/2011г. в частта отнасяща се за промените в ЗМСМА, като обобщава, че
председателският съвет е помощен консултативен орган, който единствено
подпомага председателя и съществуването му не противоречи на закона. Желае
отхвърляне на протеста.
Съдът,
като обсъди становищата на страните, доказателствата по делото поотделно и в
тяхната съвкупност, като направи проверка по чл.
168, във вр. с чл.
196 от АПК,
приема за установено следното:
С решение № 3 по
протокол № 2 от заседание, проведено на 29.11.2019г., Общински съвет - Айтос е
приел Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите
комисии и взаимодействието му с Общинска администрация. Решението е взето по
предложение на председателя на временната комисия за подготовка на проект на
Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с Общинска администрация от 28.11.2019г., съпроводено с
нарочни мотиви, който с мотивирана докладна записка е представил и проекта на
Правилника. Същият е бил изменен с Решение №179 от протокол №14 от проведено
заседание на ОС Айтос на 27.11.2020г.
Разпоредбата на чл.12 от Правилника урежда въпроса с
предсрочното прекратяване пълномощията на Председателя на Общинския съвет.
Съгласно неговата ал.3 „При настъпване на
обстоятелствата на ал.1, т.2 се свиква нарочно заседание от заместник
председателя, с одобрение на Председателския съвет, на което се провежда
гласуване за прекратяване на пълномощията, като гласуването е тайно и искането
за прекратяване на пълномощията се смята за прието, ако за него са гласували
повече от половината от общия брой на общинските съветници.“
Според чл.31, ал.4 от Оравилника „При наличие на достатъчно постъпили материали за разглеждане в
Общинския съвет, Председателят уведомява заместник председателите на Общинския
съвет, председателите на постоянните комисии и кмета на Общината за свикване на
Председателския съвет и изготвяне на проекта за дневен ред. В проекта за дневен
ред могат да се включат материалите, постъпили до заседанието на Председателския
съвет. Проектът за дневен ред се изготвя от Председателя на Общинския съвет,
съвместно с председателите на постоянните комисии.“
Съгласно чл.31, ал.5 от същия нормативен акт „В заседанията на Председателския съвет
участват председателите на постоянните комисии, заместник председателите на
Общинския съвет, кмета на Общината и по един представител на политическите
партии и коалиции, представени в Общинския съвет.“
Чл.32, ал.4 от Правилника гласи: „Общинския съвет при необходимост с решение на председателския съвет
провежда заседание на официалния празник на града на 25 или на 26 октомври, за
което общинските съветници не се уведомяват по реда, предвиден в чл.31, ал.6.“
Според нормата на чл.93, ал.1 от Правилника Решението за провеждане на неприсъствено
заседание на Общинския съвет се взема от председателя на Общинския съвет, след
като се съгласува по телефона с членовете на Председателския съвет.
Правилникът е публикуван
на интернет страницата на Община Айтос.
Въз основа на така
установената фактическа обстановка, съдът формира следните правни изводи:
Протестът е процесуално
допустим. Оспорването е направено от прокурор при Окръжна прокуратура Бургас,
който с оглед нормата на чл. 186 ал. 2 от АПК притежава процесуална легитимация
да оспори подзаконов нормативен акт. Не са налице отрицателните процесуални
предпоставки по чл. 187, ал. 2 от АПК.
За да прецени
законосъобразността на оспорените текстове на Правилника, съдът, взе предвид
следното:
Оспореният
акт има нормативен характер и е приет след обнародването на АПК, който
предвижда субсидиарно прилагане на ЗНА. Относимата редакция на ЗНА е тази след
изм. с ДВ бр. 46 от 2007г.
Съгласно чл. 2, ал.1 ЗНА в посочената редакция, нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията, от закон или указ. Компетентността на общинските съвети да издават правилници за дейността им е уредена в чл. 7 от ЗНА. Отделно от това, чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА също регламентира изрично правомощието на Общинския съвет да приеме правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. При тази нормативна рамка съдът приема, че Общински съвет Айтос разполага с компетентност да приеме правилник за дейността си.
Оспореният акт отговаря
на изискванията за форма, няма основание да се приеме, че при приемането му са
допуснати съществени процесуални нарушения.
По отношение
съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон, съдът намира
следното:
Съгласно чл. 15, ал.1 от
ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите
нормативни актове от по-висока степен. В случая следва да се провери дали
обсъжданите норми на правилника са в съответствие със ЗМСМА.
ЗМСМА не предвижда изрично
създаването на такъв орган на Общинския съвет. В същото време законът допуска Общинският
съвет да създава постоянни и временни комисии и избира техните членове чл. 21,
ал. 1, т.1. Статутът на комисиите е уреден подробно в чл. 48 и следващи от ЗМСМА. Според текстовете на закона Общинският съвет избира от състава на своите
съветници постоянни и временни комисии – чл. 48 от ЗМСМА. Постоянните и
временните комисии имат за задача да проучват потребностите на населението в
съответната област и да правят предложения за решаване на проблемите; да
подпомагат общинския съвет при подготовката на решения по въпроси, внесени за
обсъждане и решаване; да осъществяват контрол за изпълнение на решенията на
общинския съвет – чл. 49, ал.1 от ЗМСМА. Гражданите и юридическите лица могат
да внасят писмени предложения и становища в комисиите на общинския съвет – чл.
49, ал. 3. По разглежданите въпроси комисиите приемат доклади, становища,
предложения и препоръки, които се предават в общинския съвет и на съответните
заинтересувани лица.
Анализът на
протестираните разпоредби на правилника в контекста на цитираните такива от ЗМСМА
сочи, че председателският съвет е вътрешноорганизационна форма за координация между
общинските съветници по политически и правни въпроси, която е позната както на
множество органи на местно самоуправление в цялата страна, видно от различни
правилници на Общински съвети, публикувани в интернет, така и на Висшия орган
на законодателна власт - Народното събрание на Република България. Доколкото
съществуването му не е предвидено в закон, но не е и забранено, същият би могъл
да бъде възприет като вътрешен за съответната структура факултативен орган със
съвещателни и координационни функции, на когото не могат да бъдат делегирани
правомощия, които законът е предоставил на предвидените като задължителни
органи на ОС.
Доколкото обаче този
орган е факултативен по естеството си и съществуването му не е уредено с друг
нормативен акт, той следва да бъде конституиран с норма на самия правилник,
която по императивен начин предвижда съществуването му и указва неговата
структура, характер и функции.
В конкретния случай,
съгласно разпоредбата на чл.31 ал.5 от Правилника „В заседанията на Председателския съвет участват председателите на
постоянните комисии, заместник председателите на Общинския съвет, кмета на
Общината и по един представител на политическите партии и коалиции, представени
в Общинския съвет.“ Т.е. установява се предвидено участие в същия на друг
орган на местната власт и самоуправление, което го превръща в междуведомствен.
В този случай уреждането на правното му положение и статут в правилника на
единия орган е необосновано и незаконосъобразно. Без за това да е искано
съгласие на кмета на общината и без да е нормативнопредвидено на него се
вменяват вътрешноорганизационни функции по осъществяване дейността на Общинския
съвет, без наличието на правно основание за това. Съществуването на подобен
смесен орган би било обосновано при възлагане на координационни функции при
осъществяването на работата на двата органа. Не са такива обаче възложените му
с правилника. Според предмета и съдържанието на разглеждания подзаконов
нормативен акт се касае за уреждане от страна на този колективен орган на начина
на функциониране и осъществяване на своите компетенции. При такава хипотеза
обаче същият не се явява вътрешен орган от структурата на общинския съвет и
конституирането му с правилника е без правно основание и при липса на
компетентност. Поради изложеното следва да бъде прогласена нищожността на
разпоредбата на чл.31, ал.5 от същия правилник. Това обстоятелство обосновава
отмяната и на всички останали разпоредби като безпредметни.
За пълнота на
изложението съдебният състав намира за необходимо да изожи мотиви и по същество
относно тях.
Съгласно разпоредбата на
чл.28а, ал.6 ЗМСМА Условията и редът за свикване и провеждане на заседанията по
ал. 1 и 3, за изпращане на материалите и проектите за решения на общинските
съветници, процедурата за приемане и удостоверяване на кворума и начинът за
приемане на решенията в заседанията, проведени чрез видеоконференция или с
неприсъствено гласуване, се определят от общинския съвет в правилника по чл.
21, ал. 3. Следователно, принципно при законосъобразен състав на председателския
съвет, същият би могъл да съдейства за координиране на действията по подготвяне
на дневния ред, и провеждане на заседанията на общинския съвет. В тази хипотеза
принципно попадат разпоредбите на чл.31, ал.4 и чл.93, ал.1 от Правилника.
Според първата, „при наличие на достатъчно постъпили материали за
разглеждане в Общинския съвет, Председателят уведомява заместник председателите
на Общинския съвет, председателите на постоянните комисии и кмета на Общината
за свикване на Председателския съвет и изготвяне на проекта за дневен ред Решението
за провеждане на неприсъствено заседание на Общинския съвет се взема от
председателя на Общинския съвет, след като се съгласува по телефона с членовете
на Председателския съвет.“ Т.е. касае се за
реализиране на подпомагаща работата на председателя на общинския съвет функция
което не е незаконосъобразно.
Според съдържанието на
втората норма „Решението за провеждане на
неприсъствено заседание на Общинския съвет се взема от председателя на
Общинския съвет, след като се съгласува по телефона с членовете на
Председателския съвет.“, т.е. отново става въпрос за координационна
дейност, при която фактическото правно действие по вземане на решение за
провеждане на неприсъствено заседание е оставено в компетенциите на самия
председател на Общинския съвет.
Не е от такова естество
обаче делегираното правомощие в полза на спорния административен орган да дава
одобрение за свикване на заседание на Общинския съвет за предсрочно
освобождаване на председателя при трайна невъзможност или системно неизпълнение
на задълженията си като председател за повече от три месеца (чл.12, ал.2 от
Правилника). Разпоредбата на чл.23, ал.5 ЗМСМА предвижда принципната позиция,
че общинският съвет се свиква от неговия председател. Предвиден е и алтернативен
способ. Вносителят на предложение да свика ОС на заседание. Предвиденото
одобрение в полза на председателския съвет, ограничава функционалните
правомощия на всеки отделен общински съветник в хипотезата, когато същият се
оказва вносител на такова предложение. Следователно тази разпоредба от
правилника противоречи на разпоредбата на нормата на чл.23, ал.5 ЗМСМА, поради
което е незаконосъобразна. Поради изложената причина незаконосъобразна се явява
и нормата на чл.32, ал.4 от Правилника, според която Общинският съвет при необходимост с решение на председателския съвет
провежда заседание на официалния празник на града на 25 или на 26 октомври, за
което общинските съветници не се уведомяват по реда, предвиден в чл.31, ал.6. (от същия Правилник). Дерогирана с тази норма
е гаранцията за равно и информирано участие на всеки член на Общинския съвет в
неговите заседания. Такаформулирана посочената компетенция на председателския
съвет не е координационна, а пряко организационна, изземваща функцията на
Председателя на ОС, респ. на всеки общински съветник, вносител на предложение,
в хипотезата на чл.23, ал.5 ЗМСМА, поради което като противоречаща на
цитираната разпоредба също се явява незаконосъобразна.
За пълнота на изложението следва да
се посочи това, че според настоящия състав председателския съвет по естеството
си е една постоянно действаща комисия, именована „съвет“, с определен състав,
на която са възложени конкретни функции. Няма забрана председателите и зам.
председателите на общинския съвет да се включват в състава на комисиите на
Общинския съвет. По тези съображения съдът приема, че създаването на
председателски съвет в състав единствено от членове на Общинския съвет (общински
съветници), който се свиква на заседание от председателя на общинския съвет,
само по себе си не противоречи на материално-правните разпоредби на ЗМСМА, нито
на целта на закона.
Предвид изхода на спора следва да се
постави на обсъждане претенцията за присъждане на разноски от страна на
подателя на протеста. По делото са представени доказателства за направени
разноски в размер на 20 лева, представляващи заплатен депозит за публикация в
"Държавен вестник". ответникът следва да бъде осъден да плати на
Окръжна прокуратура Бургас направените по делото разноски в размер на 20,00
лева.
Воден от горното, съдът
на основание чл. 193, ал. 1, чл. 143, ал.1 от АПК и чл. 78, ал.1 от ГПК във
връзка с чл. 144 от АПК
Р Е
Ш И:
ПРОГЛАСЯВА НИЩОЖНОСТТА на чл.31,
ал.5 от Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет и
взаимодействието му с общинската администрацияна община Айтос, мандат 2019-2023
( Приет с Решение №3/ 29.11.2019г., пр.№2, в сила от момента на приемането му;
изменен с Решение №179/ 27.11.2020г.,
пр.№14, в сила от деня на приемането му).
ОТМЕНЯ по протест на
Окръжна прокуратура – Бургас нормите на чл.31, ал.4, чл.32, ал.4, както и на чл.12,
ал.3 само в частта „…..
Председателския съвет …..“ и чл.93, ал.1 само в частта „….. Председателския
съвет …..“ от Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет и
взаимодействието му с общинската администрация на община Айтос, мандат
2019-2023 (Приет с Решение №3/ 29.11.2019г., пр.№2, в сила от момента на
приемането му; изменен с Решение №179/
27.11.2020г., пр.№14, в сила от деня на приемането му).
ОСЪЖДА Общински съвет Айтос
да заплати в полза на Окръжна прокуратура Бургас направените по делото разноски
в размер на 20 лева.
Решението подлежи на
касационно оспорване пред Върховния Административен съд на Република България в
14 - дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението да се разгласи
по реда на чл. 194 от АПК при неподаване на касационни жалба или протест или
ако те са отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.