Р Е
Ш Е Н
И Е
№………………2020 г. гр.
Варна
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Варненският
административен съд,
седми касационен състав,
в открито
заседание, проведено на двадесет и осми май 2020 г.,
в следния
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
БОРИСЛАВ МИЛАЧКОВ
ЧЛЕНОВЕ:
МАРИЯ ЖЕЛЯЗКОВА
ТАНЯ ДИМИТРОВА
при участието на секретаря Деница Кръстева
и прокурор Александър Атанасов,
като разгледа докладваното от съдия Милачков
административно дело №
219 по описа за
2020 година,
за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Настоящото
производство е образувано по протест от прокурор в Окръжна Прокуратура – Варна
против Правила и критерии за класиране и прием на деца в общинските целодневни
детски ясли на територията на Община-Варна, приети с решение № 1496-11, взето с
протокол № 36 от 19.12.2018 г. на Общински съвет - Варна, в следните им части:
-по
т. ІІІ – „критерии, носещи точки при прием на децата в детските градини“ -
индекс К10 – „липса на данъчни задължения към Община Варна“;
-
по т. V – „полудневен прием“ – т.10 – „В деня на приема (полудневен или
целодневен) родителите внасят депозитна такса, съгласно Наредбата за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Варна“.
В
протеста се излагат подробни съображения за незаконосъобразност, на посочените разпоредби
на Правила и критерии за класиране и прием на деца в общинските целодневни
детски ясли на територията на Община-Варна (наричани за краткост Правилата), тъй
като те са в противоречие с нормативни актове от по-висок ранг, по-конкретно
чл.4, чл.6, чл.9б, чл.81 и чл.92 от ЗМДТ,
чл.119 ал.4 от ЗЗ, Наредба № 26/18.11.2008 г. за устройството и дейността на
детските ясли и детските кухни и здравните изисквания към тях, чл.6, чл.57 и
чл.60 ал.1 от КРБ. Твърди се още, че е недопустимо с Правила, приети от
Общински съвет-Варна, да се ограничават правата на децата, като се поставят в
зависимост от изпълнение на финансовите задължения на своите родители и/или
настойници, както и че по този начин се прави опит да се заобиколи специалният
ред и общинските органи, които принудително събират неплатените местни данъци и
такси. Изложени са съображения, че в ЗМДТ и Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услугите на територията на Община
Варна липсва дефиниция на понятието „депозитна такса“, а съобразно чл.60 от КРБ
– таксите следва да са установени със закон. Твърди се също, че
законорегламентирано е, че при заплащането на такса се държи насрещна
престация, а срещу внасянето на „депозитна такса“ родителите не получават
такава и е без значение е обстоятелството, че тази такса евентуално им се
възстановява в края на настаняването на детето в яслата. В заключение
оспорващия прокурор настоява за обявяване на нищожността на оспорените
разпоредби.
В
съдебно заседание участвалият прокурор поддържа протеста. По същество моли
протестът да бъде уважен на изложените в него основания и претендира присъждане
на направените разноски.
Ответникът
по жалбата – Общински съвет - Варна, не изразява становище по протеста.
Съдът,
след като обсъди доводите на страните и прецени събраните и приети по делото
писмени доказателства, приема за установена следната фактическа обстановка:
С
писмо рег.№ РД18022979ВН/29.11.2018 г. от Кмета на Община-Варна е отправено
предложение до Общински съвет–Варна за актуализация на „Правила и критерии за
класиране и прием в общинските целодневни детски ясли на територията на
Община-Варна“, приети с Решение № 647-4/19.05.2017 г. от протокол №
19/19.05.2017 г. на Общински съвет –Варна, във връзка с Решение № 338/2017 г.
на МС за приемане на мерки за намаляване на административната тежест върху
гражданите и бизнеса чрез премахване на изискването за представяне на някои
официални удостоверителни документи на хартиен носител и Общия регламент за
защита на личните данни (Регламент (ЕС) 2016/679).
С
писмо рег.№ РД18022979ВН_ВН/03.12.2018
г. по описа на Дирекция „Здравеопазване“ при Община Варна е поискано от
Общински съвет – Варна проектът, ведно с мотивите към него и предварителната
оценка да бъдат публикувани на интернет страницата на Общински съвет-Варна за
14-дневен срок за изразяване на предложения и становища. Видно от разпечатка от
интернет страницата на Общински съвет – Варна (https://varnacouncil.bg),
предложението е било публикувано на 03.12.2018 г.
Видно
от съдържанието на протокол № 19/13.12.2018 г. от заседание на ВрК „Правна
комисия“ при Общински съвет – Варна, на посоченото заседание е разгледано
предложението на Кмета на Община-Варна и същото е прието.
На
19.12.2018 г. е проведено заседание на Общински съвет – Варна при кворум 42
общински съветници при общ брой на съветниците - 51. На заседанието с Решение №
1496-11 Общински съвет - Варна с 37 гласа "за", 0 гласа
"против" и 2 гласа "въздържали се" е отменил Правила и
критерии за класиране и прием в общинските целодневни детски ясли на
територията на Община Варна, приети с решение № 174-3(7)/20.04.2016 г. и
изменени с решение № 647-4(19)/19.05.2017 г. на общински съвет – Варна и е приел
Правила и критерии за класиране и прием в детски ясли на територията на Община-Варна.
Като основание за приемане на Правилата са посочени чл.21 ал.1 т.13
и т.23, и
ал.2, и чл.17 ал.1
т.3 и т.4 от ЗМСМА. Решението е публикувано във вестник „Черно море“ на 28.12.2018
г.
При
така установените факти, съдът достигна до следните правни изводи:
Оспорването
или протестирането на акта по съдебен ред, съгласно разпоредбата на чл.187 ал.1 от АПК
не е обвързано с преклузивен срок, а съгласно разпоредбата на чл.186 ал.2 от АПК,
по отношение на прокурора, подал протеста, е налице активна процесуална
легитимация. Предвид това протеста е процесуално допустим. Разгледан по
същество, той е и основателен, поради следните съображения:
С
оглед правилата на служебния и цялостен контрол върху законосъобразността на оспорения
подзаконов нормативен акт, следва да се провери най-напред неговата валидност. Съгласно
дефиницията на чл.1а от ЗНА, атакуваните разпоредби представляват нормативен
акт, съдържащ правни норми, които създават общозадължителни правила за
регулиране на обществени отношения на територията на съответната община, като
засяга неограничен брой адресати. Такива актове общинските съвети са
компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията или от закон, като в
тази връзка са спазени изискванията на чл.2 от ЗНА
и чл.76 ал.1 от АПК.
С посочените норми е дадена уредба на по-висока степен обществени отношения с
местно значение – чл.8 от ЗНА.
При приемането на Правилата е спазена и изискуемата от закона специална форма.
Подзаконовият акт е приет от общинския съвет по делегация, предоставена с чл.17 ал.1 т.3 от ЗМСМА, а в случая и в съответствие с делегацията на нормативните
актове, съдържащи правна уредба на предучилищното образование. Спазени са
изискванията на чл.75 ал.3
и ал.4 от АПК
- посочен е видът на акта (Правила и критерии) и органът, който го е приел (Общински
съвет-Варна). Като структура, форма и обозначение на съдържанието Правилата
отговаря на изискванията ЗНА и Указа за неговото прилагане.
При
приемането на Правилата не са допуснати от административния орган съществени
нарушения на административнопроизводствените правила. Съгласно административно
– процесуалния ред за приемане на подзаконови нормативни актове на местната власт, следва да бъдат
изпълнени изискванията на чл.26 от ЗНА, определящ реда за неговото приемане
като проект, като нормата на чл.26 ал.3 от ЗНА (редакция към ДВ, бр. 34 от 2016
г., в сила от 04.11.2016 г.) определя, че преди внасянето на проект на
нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на
проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция, в случая
– на интернет страницата на община Варна и/или Общински съвет - Варна заедно с
мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по
чл.20. Той следва да е съобразен и с нормата на чл.37 ал.3 от ЗНА, поставящ
изискването след приемането им, нормативните актове на съответните общински
съвети да се обнародват в печата или да се разгласяват по друг начин на
територията на общината и на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, която норма определя, че
актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока
по ал.1 (в 7-дневен срок) чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет
страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по
чл.21 ал.3 от ЗМСМА. Оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на
оспорените актове на общинския съвет се разгласява по същия ред. По делото са
представени доказателства за публикуване на предложение № РД18022979ВН/29.11.2018
г. относно отмяна на „Правила и критерии за класиране и прием в общинските
целодневни детски ясли на територията на Община Варна“ и приемане на „Правила и
критерии за класиране и прием в детските ясли на територията на Община Варна“ на
интернет страницата на Общински съвет - Варна на 03.12.2018 г.,
заедно с мотивите и предварителна оценка на въздействието и основание, съгласно
чл.26 ал.4 от ЗНА. Предложението на Кмета на Община Варна е разгледано от временна
комисия „Правна комисия“ към Общински съвет – Варна в протокол № 19/13.12.2018
г. Спазено е и изискването на чл.37 ал.3 от ЗНА,
като след приемането с решение № 1496-11 от 19.12.2018 г., взето с протокол № 36
от заседание на Общински съвет – Варна, е публикувано във вестник „Черно море“
на 28.12.2018 г.
В
този смисъл по отношение на искането за прогласяване нищожността на Правилата,
в частта им относно предвиждане на изисквания за „липса на данъчни задължения
към Община Варна“ и внасяне на „депозитна такса“, съдът намира следното:
В
АПК не са уредени изрично основания за нищожност на административните актове.
Съдебната практика и теория са възприели критерия, че такива са петте основания
за незаконосъобразност по чл.146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са
особено съществени. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова
съществен порок, че актът изначално от момента на издаването му не поражда
правните последици, към които е насочен. Теорията е изградила следните критерии
кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: всяка
некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта. Порокът във формата е
основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се
приравнява на липса на форма, съответно на липса на волеизявление. Съществените
нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност,
само ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на
волеизявление (например - поради липса на кворум). По правило, нарушенията на
материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата
валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт,
който изцяло е лишен от законова опора - т.е. не е издаден на основание нито
една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само
пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата
материалноправна норма, и липсата на каквото и да е основание и изобщо на
възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до
нищожност на посоченото основание. Превратното упражняване на власт също е
порок, водещ само до незаконосъобразност като правило и само ако преследваната
цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води нищожност. В
конкретният случай настоящият съдебен състав счита, че не са налице нито един
от критериите, водещи до нищожност на оспорените правила, като протеста в тази
си част е неоснователен.
По
материалната законосъобразност на оспорените разпоредби, настоящият съдебен
състав намира следното:
Съгласно
предложението на Кмета на Община Варна, предвидените изменения в Правилата са
необходими, във връзка с приетия Общ регламент за защита на личните данни
(Регламент (ЕС) 2016/679), както и уеднаквяване с основните принципи на
класиране в детските градини, като по този начин се улеснят родителите при
кандидатстване в детски заведения на територията на Община Варна. Независимо от
това, обосновани са твърденията в протеста на прокурор в Окръжна прокуратура – Варна,
че част от децата отново са поставени в зависимост от изпълнение на финансови
задължения на родителите и настойниците им. Правилни са и изложените
твърдения, че се прави опит за заобикаляне реда за принудително събиране на
публични общински вземания на родителите, като при констатиране на факта, че
родителите имат неплатени задължения към общината, техните деца са поставени в
условия на неравнопоставеност при кандидатстването за детска ясла.
Нееднократно
различни съдебни състави на Административен съд Варна са се произнасяли в тази
насока при разглеждане на наредби приемани от Общинските съвети на гр. Варна,
гр. Аксаково, с. Аврен и т.н., в които като критерий за получаване на услуга от
страна на общинската администрация се предпоставя липсата на задължения към
съответната община. В тази връзка, съдебната практика е константна, че подобно
изискване е в противоречие със ЗМДТ, който е акт от по-висока степен, в нарушение на нормите на чл. 75, ал.2; чл. 76,
ал.3 от АПК и чл. 80 от АПК във връзка с чл. 3, ал.2; чл. 7, ал.2 и чл. 8 от
ЗНА. Липсата на задължения към общината, не е предвидено в който и да е закон
условие, което да е налице и да е необходимо да се отчита при преценката дали
да се предостави на дадено лице услуга извършвана от общинската администрация.
В ЗМДТ са регламентирани правилата за установяване и събиране на дължимите
местни данъци и такси от задължените субекти, но в случая не се касае за норма
от подзаконов акт издаден на основание ЗМДТ, а се касае за наредба която е издадена
на основание ЗМСМА. Поради това настоящият състав намира за основателни
доводите изложени в протеста на прокурора от Окръжна прокуратура - Варна за
незаконосъобразност на разпоредбата на Глава ІІІ индекс К10 от Правила и
критерии за класиране и прием на деца в детски ясли на територията на Община
Варна, касаеща „липса на данъчни задължения към Община Варна“, и за
несъответствието й с целта на закона. Разписаното в тази протестирана
разпоредба от Правилата въвежда допълнителен способ за събиране на задълженията
от Община Варна, непредвиден в ЗМДТ, като условие за добро класиране дете в
детска ясла, още повече, че изпълнението на въпросния критерий носи на детето
30 т., а изпълнението на други 8 от 12 критерия носи по 10 т. Не става ясно и
кой трябва да докаже липса на задължения – детето или неговите родители.
Обвързването на която и да е разпоредба от подзаконовия нормативен акт, каквито
са Правилата за класиране с цели извън заложените в специалния нормативен акт
от по-висока степен, какъвто е ЗМДТ, води до противоречие с него и до
детайлизиране на други обществени отношения, различни от тези за по-ясното и
точно уреждане на които законодателя е предвидил да се издаде.
В този смисъл са решение № 1018 от 9.06.2017
г. на АдмС - Варна по адм. д. № 683/2017 г.; решение № 1386 от 20.07.2017 г. на
АдмС - Варна по адм. д. № 2116/2016 г.; решение № 1621 от 24.07.2018 г. на АдмС
- Варна по адм. д. № 1118/2017 г.
Съдът
намира за основателни и доводите на прокурора, че разпоредбата на т.10, раздел
V от Правилата, предвиждаща в деня на приема родителите да внасят „депозитна
такса“, съгласно Наредбата за определянето и администрирането на местните такси
цени на услугите на територията Община Варна (публикувана на https://varna.obshtini.bg/doc/372899)
е незаконосъобразна и следва да бъде отменена поради несъответствието й с
материалния закон.
Въпросната
норма възлага в тежест на родителите и настойниците заплащането на депозитна
такса, чрез която общината се домогва да гарантира разходите за извършване на
бъдеща дейност. Нито ЗМДТ, нито дори в посочената Наредба е регламентирана
правната възможност за събиране на „депозитна такса“, чрез която да се
гарантира бъдеща дейност по предоставяне на услугата посещение на детски ясли.
Така регламентираната „депозитна такса“ е в противоречие и с основополагаща
норма чл.60 от Конституцията, съобразно която таксите се установяват със закон.
След като в закона липсва правна уредба на такава „депозитна такса“, е
недопустимо такава такса да бъде създадена чрез норма в подзаконов нормативен
акт, какъвто са Правилата и критериите, приети от общинския съвет.
По
изложените аргументи, съдът намира за основателен протестът на прокурор в
Окръжна прокуратура – Варна по отношение противоречието на оспорените правни
норми с нормативни актове от по-висок ранг, а именно: чл.4, чл.6, чл.9б, чл.81
и чл.92 от ЗМДТ, чл.119 ал.4 от ЗЗ, Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси цени на услугите на територията Община Варна,
чл.6, чл.57 и чл.60 ал.1 от КРБ.
При
този изход на спора, в съответствие с чл.143 ал.1 от АПК, на оспорващата страна
се дължат направените и своевременно поискани разноски в размер на 20 лева,
представляващи заплатена държавна такса за публикация в ДВ на обявлението по
чл.188, вр. с чл.181 от АПК. Ответникът в производството е орган на местното
самоуправление в общината, според чл.138 от КРБ, а според следващия чл.139 от КРБ
- орган на изпълнителната власт в общината е кметът. Разпоредбата на чл.141
ал.1 от КРБ гласи, че общината има самостоятелен бюджет, какъвто съгласно
действащото право, общинският съвет - няма. В такъв смисъл са текстовете на
чл.15 ал.1 и чл.29а от ЗМСМА, сочещи, че общинският съвет не е юридическо лице,
няма самостоятелен бюджет, своя администрация и самостоятелен щат, за разлика
от общината, която, съгласно чл.14 от ЗМСМА, е юридическо лице, със
самостоятелен бюджет. Всичко това налага, основателно претендираните разноски,
да бъдат възложени в тежест на бюджета на Община Варна.
Предвид
изложеното и на основание чл.193 ал.1 от АПК,
съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Варна Правила и
критерии за класиране и прием на деца в общинските целодневни детски ясли на
територията на Община-Варна, приети с решение № 1496-11, взето с протокол № 36
от 19.12.2018 г. на Общински съвет - Варна, в следните им части:
-по
т. ІІІ – „критерии, носещи точки при прием на децата в детските градини“ -
индекс К10 – „липса на данъчни задължения към Община Варна“;
-
по т. V – „полудневен прием“ – т.10 – „В деня на приема (полудневен или
целодневен) родителите внасят депозитна такса, съгласно Наредбата за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Варна“.
ОСЪЖДА Община Варна, представлявана от Кмета, да заплати на Окръжна
прокуратура - Варна разноски в размер на 20.00 (двадесет) лева.
ПОСТАНОВЯВА на основание чл.194 от АПК
настоящото съдебно решение, след влизането му в сила, да се обнародва от
Общински съвет - Варна за негова сметка по съответният за това начин.
Решението
може да бъде обжалвано в 14-дневен срок от съобщението пред Върховния
административен съд.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.