РЕШЕНИЕ №
гр.
Ловеч, 14.09.2019 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
ЛОВЕШКИ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, четвърти административен състав
в публично заседание на дванадесети септември две хиляди и деветнадесета година
в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИМИТРИНА ПАВЛОВА
при участието на секретар:
ДЕСИСЛАВА МИНЧЕВА, като разгледа
докладваното от ПРЕДСЕДАТЕЛЯ адм.
дело № 311 по описа за 2019 година на Ловешкия
административен съд и на основание данните по делото и закона, за да се
произнесе съобрази:
Производството е
на основание чл.73 ал.4 във вр. с чл.27 ал.3 и ал.5-7 от Закона за управление
на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/ и по
реда на чл.145 и сл. от Административно
процесуалния кодекс /АПК/.
Административното дело е
образувано по жалба на В.С.И. ***, подадена чрез адв. С. Г. ***,
срещу Решение № 11/121/06938 /3/01/04/01
на изпълнителния директор на
Държавен фонд „Земеделие” гр. София, с което на същия е наложена финансова корекция в
размер на 76 710.18
лева.
В жалбата са наведени доводи, че
с оспореното решение е наложена финансова корекция въз основа на методика,
провъзгласена за нищожна с определение
№ 14855/05.12.2017 г. по адм. д. № 13288/2017 г. на петчленен състав от Първа колегия на Върховен
административен съд. Излага се, че обжалваното
Решение е нищожно, тъй-като при определяне на размера на финансовата
корекция, имаща санкционен характер, е използвана тази Методика за определяне
на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 - 2013 г. Моли съда да постанови решение, с което да обяви нищожността на Решение № 11/121/06938/3/01/04/01 за
налагане на финансова корекция на Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие”, както и да присъди направените по делото разноски.
В съдебно заседание оспорващият чрез пълномощника си адв. С.Г. поддържа жалбата на
заявените в нея основания.
Ответникът
– Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие” гр. София, чрез
процесуалния си представител – ст.юрисконсулт В.М. в писмено становище по
делото оспорва жалбата, като неоснователна и недоказана. Излага доводи по съществото на
спора за законосъобразност на изводите на административния орган и за
правилност на оспореното решение, като счита, че не са
налице основания за обявяването му за нищожно, вкл. на основанията посочени в жалбата.
Претендира направените по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение в
минимален размер. В условията на евентуалност прави възражение за прекомерност
на адвокатския хонорар на оспорващата страна.
Съдът, като обсъди събраните по
делото доказателства, намира за установено от фактическа страна следното:
Оспорващият е земеделски производител, съгласно представената
регистрационна карта от 18.06.2012г. /л.60 от делото/. Същият е
регистриран с Уникален регистрационен номер /УРН/ 583360 в Интегрираната система за
администриране и контрол /ИСАК/.
На
19.10.2015 г. е сключен Договор № 11/121/06938 между Изпълнителния директор на
Държавен фонд „Земеделие“ /ДФЗ/ и В.С.И., по силата на който ДФЗ предоставя на
същия безвъзмездна финансова помощ,
представляваща 60% от одобрените и реално извършени разходи от ползвателя,
свързани с осъществяване на проект № 11/121/06938 от 07.09.2015г. по мярка 121
„Модернизиране на земеделските стопанства“ от Програмата за развитие на
селските райони за периода 2007-2013г., подкрепена от Европейския земеделски
фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). В Договора е отразено, че фондът
изплаща помощта при условие, че ползвателят е извършил инвестиция по одобрения
проект, съобразно условията и сроковете, определени в договора, анексите към
него и действащите нормативни актове. Посочено е в Договора, че първоначално
одобрената безвъзмездна финансова помощ въз основа на представените документи е
в размер на 486 525,89 лева, съгласно Таблица за одобрените инвестиционни
разходи. В този договор са определени правата и задълженията на страните.
Според т.4.14 от договора ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената
инвестиция в срока по този
договор, в съответствие с одобрения проект, изискванията на този договор и
приложенията към него. Съгласно т.4.18 от договора ползвателят е длъжен писмено
да уведоми фонда незабавно след настъпването на обстоятелства от значение за
изпълнението на настоящия договор. На 15.11.2015г. е сключен анекс към
цитирания по-горе договор, съгласно който
размерът на първоначално одобрената безвъзмездна финансова помощ 486 525,89
лева се променя на 337 599, 54 лева. Според т.8.1 от договора, в случай, че ползвателят на помощта наруши което и да е нормативно
(регламентирано в Наредба № 8 от 3.04.2008г.) и/или уговорено с настоящия
договор задължение след изплащане на финансовата помощ, той дължи на Фонда обезщетение за неизпълнение в размер на цялата
получена по договора финансова помощ, ведно с неустойка в размер на законната
лихва върху получената сума, считано от датата на извършване на съответното
нарушение, а когато тя не може да бъде установена - от датата, на която Фондът е констатирал неизпълнението.
По Договора с № 11/121/06938
от 19.10.2015 г. за осъществяване на проект № 11/121/06938 от 07.09.2015г. по
мярка 121 „Модернизиране на земеделските стопанства“ от Програмата за развитие
на селските райони за периода 2007-2013г., подкрепена от Европейския земеделски
фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), сключен с Държавен фонд
„Земеделие“ е изплатена безвъзмездна финансова помощ в размер на 337 599.54
лева.
Във връзка с постъпило писмо от
МЗХГ с код: 334/24.07.2017 г. и сигнал УРИ: 817602-36/20.04.2017 по описа на
дирекция АФКОС - МВР са извършени проверки на място след плащане в периода
15.08.2017 г. -25.08.2017 г.
С писмо изх.№ 01-6500/6891 от 23.10.2017г.
оспорващият е уведомен, че на основание чл.73 ал.2 от ЗУСЕСИФ, ДФ “Земеделие“
открива производство по налагане на финансова корекция в размер на 76 710,18 лева, тъй като при проверка на място е
установено неспазване разпоредбите на т. 4.14, т. 4.24 и т. 8.1 от договор №
11/121 /06938 от 19.10.2015г., и на чл. 51 и чл. 54 ал.2 от Наредба № 8 от 03.04.2008 г. за условията и
реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Модернизиране на
земеделските стопанства” от ПРСР 2007 - 2013 г.
В писмото са посочени констатираните
при проверката несъответствия. Прието е, че съгласно Методиката
за определяне на санкциите след плащане по проекти когато са установени редица
нередности при изпълнението на един и същ договор, за които е подадена заявка
за плащане след 01.01.2015 г., размерите на санкциите не се натрупват. Най-сериозната
нередност се приема като показателна за вземането на решение относно процента
на санкция и се прилага най-високото ниво на фиксирана санкция, предвидена за
съответните установени нередности. Посочен е общият размер на финансовата
корекция, която следва да бъде наложена на В.С.И. - на стойност 76 710,18 лева, представляваща по-високото ниво на фиксирана санкция,
предвидена за съответните установени нередности, при изпълнението на договор №
11/121/06938 от 19.10.2015 г.
В указания 14-дневен срок, с
писмо вх. № 02-150-6500/2827 от 05.12.2017г. е постъпило възражение от В.С.И.,
с приложени документи, което е възприето за неоснователно.
След като е приел за неоснователно
възражението ответникът е издал Решение № 11/121/06938 /3/01/04/01 от
15.12.2017г. за налагане на финансова корекция, което е влязло в законна сила
без да е проведен контрол за законосъобразност, тъй като в предвидения 14
дневен срок И. не е упражнил правото си
на жалба. Факт, по които страните нямат спор.
С оспореното в настоящото съдебно
производство Решение № 11/121/06938 /3/01/04/01 от 15.12.2017г. за налагане на
финансова корекция, издадено от Изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие”,
на основание на т.8.1 от договор № 11/121/06938 от19.10.2015г. във връзка с
неизпълнението на т.4.14 и т.4.24 от договор
№ 11/121/06938 от 19.10.2015г. и чл.51 и чл.54 ал. 2 и чл.55 ал.2 от Наредба №
8 от 03.04.2008 г. във вр. с чл. 30, § 1 и 2 от Регламент № 966/2012 и 70 ал.1
т.4 т.7 и т.10, във връзка с чл.72 ал.1 и ал.2 чл.73 ал.1 и ал.2, и §4 ал.3 от
Допълнителните разпоредби от Закона за управление на средствата от Европейските
структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), на жалбоподателя е определена
финансова корекция в размер на 76 710.18 лева, съгласно утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие”
Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007 - 2013
г.
В оспореното решение
административният орган е изложил подробни мотиви. На първо място е
приел, че в представения и одобрен с договора за подпомагане бизнес план са
залегнали финансови показатели, на базата на които проектът е определен като
допустим, сключен е договор за подпомагане и е изплатена субсидията по него.
При проверката на място са представени документи за цялата финансова 2016 г.,
т.е. за една пълна финансова година. Установеното изпълнение на бизнес плана за
една пълна финансова година (2016 г.) е в размер на 2,28% от заложените
приходи.
Приел, че на основание на т.8.1 от договор № 11/121/06938
от 19.10.2015 г. във връзка с неизпълнението нат. 4.14 и т. 4.24 от договор №
11/121/06938 от 19.10.2015 г., чл.51 от Наредба № 8 от 03.04.2008 г. за
условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка
„Модернизиране на земеделските стопанства” от ПРСР 2007 - 2013г. и утвърдена от
изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ Методика за определяне на санкциите
след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., че на В.С.И. следва да бъде
наложена санкция на стойност 76 710,18 лв., представляваща 5% от предоставената
финансова помощ плюс установеният процент на неизпълнение под 20% спрямо
заложените в бизнес плана приходи за съответната година и когато ползвателят
представи план с мерки, които ще предприеме за достигане на приходи над 50 % от
предвидените съгласно одобрения бизнес план за финансовата година, следваща
годината на констатирането на неизпълнението, както и за всяка следваща
финансова година.
Приел е също,
че при проверката на място е установено несъответствие при размера на земята,
която трябва да се поддържа съгласно т. 4.24 от договор № 11/121/06938 от
19.10.2015 г., а именно - 266.47 ха култури от 1 група. Основание затова е дало
установеното при проверката на място, извършена в периода 15.08.2017 г. -
25.08.2017 г., резултатите от която са обективирани в контролен лист, както и
след направена справка в Интегрираната система за администриране и контрол
(ИСАК), е установено, че размерът на поддържаната земя за кампания 2017 е
212.25 ха за култури от I група и 1.91 ха за култури от II група. Процентът при
намаляване на размера на земята е 19,75%, което е нарушение на чл. 4.24 от
договор № 11/121/06938 от 19.10.2015 г. и чл. 54 ал. 2 от Наредба № 8 от
03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова
помощ по мярка „Модернизиране на земеделските стопанства” от ПРСР 2007 - 2013
г.
Приел е още, че на основание на
т. 8.1 от договор № 11/121/06938 от 19.10.2015 г. във връзка с неизпълнението
на т. 4.24 от договор № 11/121/06938 от 19.10.2015 г. и чл. 54, ал. 2 от
Наредба № 8 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на
безвъзмездна финансова помощ по мярка „Модернизиране на земеделските
стопанства” от ПРСР 2007 - 2013 г. и Утвърдена от изпълнителния директор на ДФ
„Земеделие“ Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР
2007-2013 г. на В.С.И. следва да бъде наложена финансова корекция, на стойност
66 659,54 лева, представляваща намаляване на предоставената финансова помощ с
установения процент на намаление на размера на земята.
Позовал се е на Методика за
определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007- 2013 г.,
утвърдена от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ и качена на електронната
страница на Фонда“ на адрес: http://prsr.bg/merki/index.html, като е посочил, че когато са установени редица нередности при
изпълнението на един и същ договор, за които е подадена заявка за плащане след
01.01.2015г. размерите на санкциите не се натрупват. Посочил е, че най-сериозната
нередност се приема като показателна за вземането на решение относно процента
на санкция и се прилага най-високото ниво на фиксирана санкция, предвидена за
съответните установени нередности. При което, е определил общият размер на
финансовата корекция, която следва да бъде наложена на В.С.И., възлизащ на
стойност 76 710,18 лв., представляваща по-високото ниво на фиксирана санкция,
предвидена за съответните установени нередности, при изпълнението на договор №
11/121/06938 от 19.10.2015г.
По делото е представена
административната преписка, в обем достатъчен за нуждите на настоящото
производство – с оглед специфичния предмет на спора
/контрол на акта само по отношение на пороци, водещи до нищожност/, като съдържащите се в нея писмени доказателства не са
оспорени от страните.
За изясняване на делото от фактическа
страна по делото е изслушана и приета съдебно-икономическа експертиза, чието
заключение Съдът кредитира, като компетентно, обективно и безпристрастно
дадено, при
съобразяване специфичния предмет на спора и контрола на акта, сведен до установяване на
пороци, водещи до нищожност.
От експертното заключение и направените в съдебно
заседание уточнения се установява, че за
изчисляване размера на наложената финансова корекция е използвана „Методика за определяне на санкциите след плащане по
проекти по ПРСР 2007г.- 2013г.”, публикувана на електронната страница на ДФ „Земеделие” и утвърдена от изпълнителния директор на ДФ
„Земеделие”.
Посочено е, че съгласно съгласно Методиката за
определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007г. -2013г.,
утвърдена от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие”,
когато са установени редица нередности при изпълнението на един и същ договор,
за който е подадена заявка за плащане договор №11/121/06938 от 19.10.2015г.
след 01.01.2015г.,размерите на санкциите не се натрупват и най-сериозната нередност се приема като показателна за
вземането на решение относно процента на санкция и се прилага най-високото ниво
на фиксирана санкция, предвидена за съответните установени нередности.
В тази връзка установява, че общият размер на финансовата корекция следва да бъде в размер на:
337599.54 лв. /безвъзмездна финансова помощ/ х 22.72% /неизпълнени приходи =
76702.62лв. Експерта установява разлика, определена от него като техническа
грешка, между сочения в процесното решение процент и този по протокола, който
при математическо пресмятане се изразява грубо около 8 лева, която съществено не променя
финансовата корекция и ако е от значение
при изследване унищожаемостта на решението относно материалната
незаконосъобразност, то няма такова за целите на настоящото производство.
Съгласно одобрения бизнес план към договор
№11/121/06938 от 19.10.2015г. са залегнали приходи за 2017г. в размер на
303323.23лв. Реализираните приходи за 2017г. са в размер на 234288.01лв. През
2017г. планираната стойност на приходите е достигнала 77.28 % /234288.01лв. :
303323.23лв, /, като неизпълнението на планираните приходи е в размер на 22.72
% /100.00-77.28/.
Въз основа на така приетото от фактическа
страна, съдът направи следните правни изводи:
Жалбата отговаря на изискванията на чл.150 и чл.151
от Административно
процесуалния кодекс /АПК/ за форма и съдържание. Същата е
подписана, подадена
е пред местно компетентния съд, от лице с активна процесуална легитимация, адресат
на оспорения акт и за което той създава задължения.
Решението за налагане на финансова корекция е индивидуален административен
акт по смисъла на чл.73 ал.1 във вр. с чл.27 ал.1 от ЗУСЕСИФ. Съгласно чл.73
ал.4 от ЗУСЕСИФ подлежи на оспорване по съдебен ред относно
законосъобразността му. Оспорва се административен акт, изрично посочен в закона,
като подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност в проявната й форма на „нищожност” /невалидност/.
При липсата на изрична разпоредба в специалния закон
относно прогласяване нищожността на издадените административни актове по ЗУСЕСИФ, на основание
препращащата норма на чл.73 ал.4 от ЗУСЕСИФ,
субсидиарно приложими към спорното правоотношение се явяват общите разпоредби
от АПК.
Съгласно разпоредбата на
чл.149 ал.5 от АПК, административните актове могат да се оспорят с искане за
обявяване на нищожността им без ограничение във времето.
Настоящият
случай е точно такъв и затова жалбата е процесуално допустима, вкл. предвид
кумулативното наличие на обсъдените положителни процесуални предпоставки.
Спецификата на спора, обуславя и
специфика при проверката на Решение № 11/121/06938 /3/01/04/01 на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие” гр.
София. Тя следва да обхване само тези пороци, водещи до
изключително тежък /съществен/ порок на акта, който е от естество да доведе до
липса на каквито и да е валидни правни последици от издаването му,
приравнявайки го с правно нищо.
Разгледана по същество в съвкупност със
събраните по делото доказателства и становищата на страните, Ловешки
административен съд, четвърти състав,
намира жалбата за основателна, по следните съображения:
В действащото българско
законодателство няма легално определение на понятието нищожен административен
акт. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В
зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се
преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се
обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като
незаконосъобразен, на основанията, посочени в чл.146 от АПК. Доколкото в
Административно процесуалния кодекс /АПК/ не съществуват изрично формулирани
основания за нищожност на административните актове, теорията и съдебната
практика са възприели критерия, че такива са петте основания за
незаконосъобразност по чл.146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са
особено съществени - т.е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави
невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната
действителност. В мотивите в ТР № 5/20.07.2010 г. на Общото събрание на
колегиите на ВАС е прието, че един административен акт е нищожен, когато е
засегнат от някакъв порок - от неспазване на изрично изисквани от закона
условия за валидността на административния акт или поради нарушаване на някое
от нормативно установените изисквания за законност на административните актове
- изброени съответно пет порока в чл.146 от АПК.
Нищожен е само този акт, който е
засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда
правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност,
че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го
отстрани от правния мир чрез прогласяване на
неговата нищожност. Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци
на административните актове, теорията е изградила следните критерии, кога един
порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост:
Административно процесуалния кодекс не
съдържа изрична квалификация на пороците, водещи до нищожност на
административните актове. Единствено разпоредбата на чл. 173 ал. 2 от АПК
указва правомощията на съда, когато прецени, че актът е нищожен поради
некомпетентност. Компетентността е определената от държавата за съответния неин
орган публична управленска функция и предоставената му власт - правата и
задълженията, чрез която тази функция следва да се осъществява.
В тази връзка, на първо място, следва да се прецени компетентността на
органа, издал процесния акт. Нищожен е актът, който не е издаден от компетентен
орган. Компетентността на органа следва да се преценява по материя, по място и
по степен, а в случая и по време.
Материалната компетентност се изразява в
определения по материя кръг от въпроси и е абсолютна предпоставка за
валидността на административните актове. Липсата на компетентност
предполага липса на административноправен субект и представлява нарушение на
изискванията за законосъобразност на административния акт, водещо до неговата
нищожност.
Оспореният акт е издаден в административно
производство по ЗУСЕСИФ, който е специален.
По силата на чл.73 ал.1 от ЗУСЕСИФ, финансовата
корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя
на управляващия орган, одобрил проекта. В чл.9 ал.5 от ЗУСЕСИФ е предвидено, че
управляващите органи отговарят за цялостното програмиране, управление и
изпълнение на програмата, както и за предотвратяването, откриването и
коригирането на нередности, включително за извършването на финансови корекции,
като ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията,
в чиято структура се намира управляващият орган, или определено от него лице, а
правомощията на ръководител на управляващия орган по този закон може да се
упражняват и от овластено от него лице. С нормата на §4 ал.1 от ДР на ЗУСЕСИФ е въведено отклонение от
цитираното по-горе правило за определяне на компетентния административен орган
– с текста е регламентирано, че за Програмата за развитие на селските райони
функциите на органи за управление, контрол и администриране по този закон се изпълняват от Министерството на земеделието, храните
и горите и от Държавен фонд „Земеделие“ – Разплащателна агенция, както това е
предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ и в
актовете по неговото прилагане.
Съгласно чл.11 ал.2 т.4 от ЗПЗП, Държавен
фонд „Земеделие” е акредитиран като единствената Разплащателна агенция /РА/ за
Република България за прилагане на Общата селскостопанска политика на
Европейския съюз.
Според чл. 51 ал. 1 от Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35
ал.3 от ПРЗ към ЗИД на ЗПЗП, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява
свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ,
РА може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законната лихва
върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта.
При това, правомощие да иска връщане на изплатени суми за подпомагане чрез
налагане на финансови корекции по ПРСР 2007 – 2013 има Разплащателната агенция,
която на основание чл. 20а ал. 1 и 2 от Закона за подпомагане на земеделските
производители /ЗПЗП/ се ръководи от
Изпълнителния директор на ДФЗ. В случая, оспореният акт е издаден от
компетентен орган предвид разпоредбата на чл.73 ал.1 от ЗУСЕСИФ и представеният
протокол №109 от заседанието на управителния съвет, състояло се на 15.02.2017г.
(л.642).
В този смисъл не са налице основания за
обявяване нищожността на обжалваното Решение на изпълнителния
директор на ДФЗ, като издадено от некомпетентен орган.
Друг критерий за разграничаване
на нищожността и унищожаемостта на административните актове се очертава от
степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаването на
същия. Преценката за незаконосъобразност, в смисъл на нищожност, е конкретна, в
зависимост от тежестта на констатирания порок, като изключва случаите, когато
определени пороци по дефиниция /както при липсата на компетентност/ водят до
нищожност на акта. Следва да бъдат преценени всяко едно от останалите
изискванията за законосъобразност на административния акт, както са
регламентирани в нормата на чл. 146 от АПК,
и в случай, че се констатира нарушение на някое от изискванията, то неговата
интензивност и тежест следва да бъде от такава степен на същественост, която да
е достатъчна да обоснове извод за нищожност.
Порокът във формата е основание
за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на
липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно
изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо тя да е предписана
от закона. Формата е самостоятелно основание за валидно действие на
административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято
проявна форма /нищожност или унищожаемост/ се определя от степента на порока. В
настоящият случай не е налице порок във формата. Обжалваното решение на изпълнителния
директора на ДФЗ е издадено в предвидената от закона писмена форма за валидност
и съдържа изложение на правните и фактическите основания за постановяването му,
наименование на органа, който го издава, наименование на акта, адресат,
разпоредителна част, определяща правата и задълженията на адресата, начина и
срока на изпълнение, срока и реда за обжалване и подпис на физическото лице,
персонализиращо административния орган.
Съществените
нарушения на административно производствените правила са основания за нищожност
също само, ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на
волеизявление. Според правната теория нарушението на административно производствените
правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху
съдържанието на акта; когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до
друго решение на поставения пред административния орган въпрос. В случая
липсват доказателства за наличието и на подобен порок.
Законодателят е регламентирал
специални правила за процедурата по определяне на финансовата корекция по
основание и размер, които съдът счита, че не са нарушени. Съгласно чл.73 ал.2
от ЗУСЕСИФ преди издаването на решението по ал.1 управляващият орган трябва да
осигури възможност бенефициентът да представи в разумен срок, който не може да
бъде по-кратък от две седмици, своите писмени възражения по основателността и
размера на финансовата корекция и при необходимост да приложи
доказателства. В ал. 3 е предвидено, че решението по ал.1 се
издава в едномесечен срок от представянето на възраженията по ал.2, като в
неговите мотиви се обсъждат представените от бенефициента доказателства и
направените от него възражения. От доказателствата по делото е видно, че са
спазени изискванията на чл.73 ал.2 от ЗУСЕСИФ, като преди издаване на решението
за определяне на финансовата корекция, ползвателят е уведомен с изрично и
мотивирано писмо, в което подробно е описано констатираното нарушение, посочена
е правната му квалификация и е посочен законовия размер на финансовата корекция
от предоставената финансова помощ плюс установения процент на неизпълнение
спрямо заложените в бизнес плана приходи за съответната година. На ползвателят
е даден 14 дневен срок да изрази становище и да представи доказателства, с
което са спазени изцяло изискванията на чл.73 ал.2 от ЗУСЕСИФ. В оспореното
решение са обсъдени доводите и възраженията на ползвателя, получени в ДФ
„Земеделие“, като същите са приети за неоснователни, за което са изложени
подробни съображения.
Нарушенията на материалния закон
касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради
което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е
лишен от законова опора и същевременно засяга по отрицателен начин своя
адресат. В този смисъл, нищожност на административния акт при наличие на
материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват
материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата
материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание;
когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв
закон, от нито един орган.
По делото е безспорно, че оспорващият В.С.И. е ползвател по Договор №
11/121/06938/11.09.2015г. за осъществяване на проект № 11/121/06938 от
07.09.2015г. по мярка 121 „Модернизиране на земеделските стопанства“ от
Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г., сключен с
Държавен фонд „Земеделие“, по който е изплатена безвъзмездна финансова помощ в
размер на 337599.54 лева.
Според доказателствата и СИЕ при
проверка на място, извършена в периода 15.08.2017г. - 25.08.2017г., е установено
несъответствие при размера на земята, която трябва да се поддържа съгласно т.
4.24 от Договор № 11/121/06938/19.10.2015г., а именно 266,47 ха култури от I
група. Резултатите от проверката на място са обективирани в контролен лист и
след направена справка в Интегрираната система за администриране и контрол
(ИСАК), е установено, че размерът на поддържаната земя за кампания 2017 е
212.25 ха за култури от I група и 1,91 ха за култури от II група. Процентът при
намаляване на размера на земята е 19,75 % /19.63% по СИЕ/, което е нарушение на
чл. 4.24 от Договора и чл. 54 ал. 2 от Наредба № 8 от 03.04.2008г. за условията
и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Модернизиране
на земеделските стопанства“ от ПРСР 2007-2013г. Видно от преписката към
проверката на място ползвателят е представил обяснение, че намалението е в
резултат на пропуск от негова страна при актуализация на регистрацията в
общинска служба „Земеделие“ да добави земята по договор № 346/27.07.2016г. За
констатирано неизпълнение на бизнес плана за 2016г. на оспорващият е издадено
РФК № 11/121/06938/3/01/04/01 за налагане на финансова корекция с изх. №
01-6500/6891 от 15.12.2017г. на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“, с
което е наложена финансова корекция, представляваща процент от размера на
отпуснатата финансова помощ.
Финансовата
корекция по делото е наложена в съответствие с Методиката за определяне на
санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони
2007 – 2013г., утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие”. С методиката се дават насоки за администрацията на ДФ „Земеделие”,
Разплащателна агенция за това как се процедира при неспазване на критериите за
допустимост. С Методиката се определят условията и реда при които на
ползвателите се налагат санкции за извършените от тях нарушения, като в
Приложение 1 към нея са определени и конкретните видове нарушения и съответните
размери на налаганите санкции на ползвателите.
Според
правилото на чл.142
ал.1 от АПК, съдът извършва
преценка за съответствието на административния акт с материалния закон към
момента на издаването му, а в ал.2 на същия текст е разписано, че
установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се
преценява към момента на приключване на устните състезания.
С Решение № 15652 от
14.12.2018 г., постановено по адм. дело № 11440/2017 г. тричленен състав на
Върховния административен съд е обявил за нищожна Методиката за определяне на
санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони
2007 – 2013г., утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие”. Така постановеният съдебен акт е оставен в
сила с Решение № 8020/29.05.2019 г., постановено по адм. дело № 1757/2019 г. от
5-членен състав на Върховния административен съд, което е окончателно и не
подлежи на обжалване. Решението е влязло в сила от датата на постановяването
си.
В разпоредбите на Раздел ІІІ „Оспорване на подзаконови нормативни актове” от Глава десета в Дял трети на
АПК липсва изрична уредба
относно действието на съдебното решение, с което подзаконовият нормативен акт е
обявен за нищожен, но с оглед правната същност на нищожността, както и предвид
субсидиарното приложение на разпоредбите за оспорване на индивидуалните
административни актове, съгласно чл.196 от АПК, както в
правната доктрина, така и в съдебната практика непротиворечиво се приема, че
обявената нищожност на нормативния акт има действие от момента на издаването
му. Следователно, прогласената за нищожна Методика е била нищожна още към
момента на приемането, поради което не е могла да породи валидни правни
последици. В този смисъл е практиката на ВАС, застъпена в Определение № 7864/07.06.2013 г. по адм.
д. № 12384/2012 г. на ВАС; Решение № 6331/10.05.2013г.
по адм. д. № 3229/2013 г. на ВАС; Решение № 8805/18.06.2013 г. по адм. д. №
4166/2013 г.
Съгласно чл. 195 ал.1 от АПК,подзаконовият
нормативен акт се смята отменен от деня на влизане в сила на съдебното решение.
Нормата предвижда действие занапред на отмяната на неправилен нормативен акт и
не е приложим за подзаконов нормативен акт, който е нищожен. Нищожният
подзаконов нормативен акт не поражда правни последици, създава само привидност
на нормативен акт и на основание чл.196 и чл. 172 ал.2 от АПК съдът обявява
нищожността на нормативния акт, а не го отменя. Позоваването на чл.195 ал.1 от АПК за нищожен подзаконов нормативен акт е неоснователно. Предвиденото в чл.195
ал. 2 от АПК уреждане на правните последици, възникнали от подзаконов нормативен
акт, който е обявен за нищожен по идентичен начин с уреждането на правните
последици от отменен подзаконов нормативен акт не е основание да се поддържа,
че в чл.195 ал. 1 от АПК е предвидено действие за напред на съдебното решение
за обявяване на подзаконов нормативен акт за нищожен, каквото съдържание чл.195
ал. 1 от АПК няма.
В този смисъл е Определение №
7575/21.05.2019 г. на Върховния административен съд, постановено по адм. дело №
5485/2019 г., както и Определение № 5470/11.04.2019 г. на 5-членен състав на
Върховния административен съд, постановено по адм. дело № 3359/2019 г., в което
е прието, че обявената нищожност на нормативния акт важи от момента на
издаването му.
Върховният административен
съд е приел, че Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти
по Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013г., утвърдена от
Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ не е вътрешно служебен акт, а е акт, с
който се определят условията и реда, при които на ползвателите се налагат
санкции за извършените от тях нарушения във връзка с Програмата за развитие на
селските райони. Тя е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 от АПК
и чл.1а от Закона за нормативните актове. По настоящото дело финансовата
корекция на търговското дружество е определена на базата на обявената за
нищожна Методика.
Както се посочи по-горе в
мотивите на настоящото в правната доктрина се приема, че нищожните
административни актове не пораждат и никога не могат да породят правни последици,
към които са насочени, и не могат да бъдат санирани. При това нищожността на
оспорения административен акт подлежи на преценка към момента на постановяване
на съдебното решение по делото. Тъй като нищожният административен акт не
поражда целените правни последици, той не може да бъде годна правна основа на
друг акт. Следователно обжалваното в настоящото съдебно производство решение,
което се основава на нищожен административен акт е нищожно.
Искането на оспорващата страна за присъждане на направените
по делото разноски е своевременно направено и основателно с оглед крайния изход
на спора, поради което и на основание чл.143 от АПК
следва да бъде уважено в доказания размер.
Ответната страна следва да бъде осъдена да заплати в полза на оспорващата
страна следните разноски в общ размер 850 / осемстотин и петдесет/ лева, от които - 100 /сто /
лева внесена държавна такса /л. 7 и л.628
от делото/, 500 /петстотин/ лева договорено и заплатено адвокатско
възнаграждение съгласно представен договор за правна защита и съдействие /л. 6 от делото/ и 250 /двеста и петдесет/ лева, представляващи внесен депозит за
изготвената съдебно – техническа експертиза, съгласно платежно нареждане на
лист 651 от делото. Направеното възражение от ответника за прекомерност
на адвокатското възнаграждение е неоснователно. Оспорващият е заплатил на пълномощник сумата
от петстотин лева, който размер е в рамките на определеното в чл. 8 от Наредба
№ 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
По изложените съображения и на
основание чл.172 ал.2 предложение първо и чл.143 от Административно процесуалния кодекс, Ловешки
административен съд, четвърти административен състав,
РЕШИ:
ОБЯВЯВА нищожността на Решение
№ 11/121/06938 /3/01/04/01 за налагане на финансова корекция с изх. №
01-6500/6891/15.12.2017 година на изпълнителния директор
на Държавен фонд „Земеделие” гр. София, с което на В.С.И.
*** е наложена финансова корекция в размер на 76 710.18 лева.
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие”-Разплащателна агенция,
с адрес гр.София, бул.Цар Борис ІІІ №136, да заплати на В.С.И. с ЕГН **********
и адрес: ***, направените по делото разноски в размер на 850 /осемстотин и петдесет/ лева.
Решението може да бъде обжалвано с
касационна жалба чрез Административен съд Ловеч пред Върховния административен
съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването
му на страните.
Препис от него да се изпрати на
страните по делото на основание чл. 138 от АПК.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: