РЕШЕНИЕ
№ 33/28.01.2022 год.
гр. Плевен
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд-Плевен, V-ти състав,
в открито съдебно заседание на тринадесети януари две хиляди двадесет и втора
година, в състав:
Председател: Катя Арабаджиева
при
секретаря Цветанка Дачева, като разгледа
докладваното от съдия Арабаджиева административно дело № 913 по описа на съда за
2021 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 и
сл. от Административно – процесуалния кодекс във вр.
с чл. 121, ал.1 от Закона за държавния служител.
Образувано е по жалба на С.Д.С. ***,
ЕГН **********, чрез адв. М. ***, против Заповед №РД
0077/01.02.2021 г. на Директора на Регионална дирекция по околната
среда и водите-Плевен /РИОСВ/, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е
прекратено служебното правоотношение на С. на длъжността „Главен експерт“, в
направление: „Управление на отпадъците и опазване на почвите“, отдел
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“, дирекция: „Контрол и
превантивна дейност“ в РИОСВ-Плевен, с присъден ранг: втори младши, считано от
1.02.2021 г.
В жалбата се твърди, че оспорваната заповед е
незаконосъобразна. Сочи се, че до датата на съкращаването в отдел и направление
„Управление на отпадъци и опазване на почвите“, длъжността „главен експерт“ е
заемана от още 5 броя служители, освен жалбоподателката. Твърди се, че никой от
тези служители не е имал специфична и обособена функция, като всички са
изпълнявали както контролна, така и експертна функция. Твърди се, че без да е
запозната с новото длъжностно разписание, на дата 1.02.2021 г. й е връчена
заповедта за прекратяване на правоотношението. Твърди се още, че реално
съкращение на длъжността липсва. Счита, че заеманата длъжност не е премахната
като система от функции, задачи и отговорности, като длъжността „главен
експерт“ продължава да фигурира като наименование, т.е. като нормативно
определена позиция в щатното разписание за съответната администрация, и като
съвкупност от определени функции, задачи и задължения, установени с длъжностна
характеристика. Предвид това счита, че
не може да бъде прието, че е налице съкращение на процесната
длъжност, още повече, че същата продължава да съществува като наименование. В
тази връзка твърди, че е нарушен
материалния закон, поради липса на предпоставките на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл.
Сочи още, че не е спазена и разпоредбата на чл.87а от ЗДСл, която изисква при
преобразуване на администрация, при преминаване на дейност от една
администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита
администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител да не се
прекратява. В заключение моли за отмяна
на оспорената заповед. Претендират се разноски.
По жалбата първоначално е било образувано дело №140/2021 по описа на
настоящия съд, приобщено към настоящето, с постановено Решение №331/15.06.2021
г. по което жалбата е била отхвърлена.
При инстанционен контрол, с
Решение № 12008/24.11.2021 г. по адм.д. № 7788/2021
на ВАС, решението на АС-Плевен е било отменено, а делото - върнато за ново
разглеждане. Посочено е, че след правилната констатация, че е намален броят на
нормативно определената позиция – ГЕ в отдел УООП, направление УООП, дирекция
Контрол и превантивна дейност в Специализирана администрация на РИОСВ Плевен,
не е извършена дължимата проверка дали длъжността е запазена като система от
функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика и
прехвърлена в другия отдел „Превантивна дейност“ в същата дирекция, в който при
запазена обща численост на администрацията са разкрити три нови бройки за
служители – една за ГЕ и две за старши експерт. Указано е да се съберат и
съпоставят функциите, задълженията и изискванията, утвърдени с длъжностна
характеристика за длъжността, заемана от жалбодателката
и тези за новоразкритите длъжности. Указано е също да
се анализират събраните в хода на производството доказателства, свързани с
процедурата по предприетата промяна в длъжностното разписание на РИОСВ Плевен,
и да се извърши дължимата проверка и за наличието на предпоставките на чл. 87а
ЗДСл.
Посочено е също, че утвърдените длъжностни разписания
на РИОСВ Плевен не съответстват като структура на разпореденото
в чл. 4 от Закона за администрацията, предвиждащ, че същата се организира в
дирекции, в които могат да се създават отдели, а при необходимост в отделите
могат да бъдат създавани сектори, като организиране на същата по направления не
е предвидено, а също и наличието на длъжностни характеристики, изготвени за
конкретни служители, в противоречие с разпоредбата на чл. 2 от Наредбата за
длъжностните характеристики на държавните служители.
След връщане на делото за ново разглеждане е
образувано настоящето дело №913 по описа на съда за 2021 г.
В проведеното съдебно заседание жалбоподателката С.Д.С. се явява лично
и с адвокат М.М. ***. Моли да се постанови
решение, с което да се уважи жалбата. Сочи, че указанията, дадени от
касационната инстанция са изпълнени с приетата по делото експертиза. Вещото
лице е отговорило конкретно, пълно и обстойно на всички поставени задачи. Те са
наведени в обстоятелствената част на жалбата така, както са били наведени и в
жалбата пред ВАС. Счита, че на отговорите и възраженията, които са наведени в
жалбата, е отговорено със заключението на вещото
лице, като изводът, който се налага е, че прекратяването на служебното
правоотношение е извършено незаконосъобразно. Моли да се отмени заповедта и да
се присъдят разноските по делото за всички производства.
Ответникът по жалбата - Директорът
на РИОСВ – Плевен, се представлява от
юрисконсулт П.. Моли да се отхвърли жалбата като неоснователна и да
се потвърди като правилна и законосъобразна обжалваната заповед. Позовава се на
писмения отговор, представен по АД 140/2021 г. на АС - Плевен. Не претендира
разноски.
Съдът, като се запозна с доводите и становищата на
страните, като обсъди събраните по
делото доказателства и като извърши и
служебна проверка на законосъобразността
на обжалваната заповед, намира за установено следното:
Със Заповед №РД0376/19.11.2007 г. на Ръководител на
Регионална дирекция по околната среда и водите-Плевен оспорващата е била
назначена за държавен служител на
длъжността - младши експерт „Опасни
болнични отпадъци и отчети“ с ранг V мл., считано от 19.11.2007 г.
Не е спорно между страните, а и от приложените по
делото доказателства се установява, че към момента на издаване на обжалваната
заповед С.Д.С. е изпълнявала длъжността Главен експерт, в направление:
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“, отдел „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“, дирекция: „Контрол и превантивна дейност“ в
РИОСВ-Плевен.
Видно е от приложеното на л.32-34 от дело 140/2021
Длъжностно разписание на РИОСВ-Плевен, в сила от 1.11.2020 г., че в същото
общата численост на персонала е била 37 бр., от които 1 бр. „Директор“, 10 бр.
Обща администрация и 26 бр. Специализирана администрация. Видно е още, че
служителите, заемащи експертни длъжности са 27 бр. Установява се, че
Дирекция „Контрол и превантивна дейност“ при специализираната
администрация се състои от: 1.Отдел „Контролна дейност“ с 4 направления:
Направление „Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори“
– 1 бр. „главен експерт“; Направление „Опазване на водите“ – 1 бр. „главен
експерт“ и 1 бр. „старши експерт“; Направление „Опасни химични вещества и
контрол на риска от големи аварии с опасни химични вещества“ - 1 бр. „главен експерт“ и Направление
„Комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването /КПКЗ/, екологична
отговорност и доброволни ангажименти“ – 1 бр. „главен експерт“; 2.Отдел
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ с 1 направление: Направление
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ – 6 бр. „главен експерт“; 3.
Отдел „Превантивна дейност“ с 3 направления: Направление „Екологична оценка
/ЕО/ и оценка на въздействие върху околната среда /ОВОС/ - 4 бр. „главен
експерт“; Направление „Специализирани регистри“ – 1 бр. „главен експерт“ и
Направление „Биологично разнообразие, защитени територии и зони“ – 6 бр.
„главен експерт“.
От приложеното на л.38-39 от дело 140/2021 Поименно
разписание на длъжностите на РИОСВ-Плевен, в сила от 4.01.2021 г., се
установява, че С.С. е заемала една от шестте
длъжности „главен експерт“ в направление „Управление на отпадъците и опазване
на почвите“ в отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“.
С Докладна записка изх.№531/27.01.2021 г. на Директора
на РИОСВ-Плевен до Министъра на околната среда и водите е направено
предложение, на основание чл.6, ал.1 от Правилника за устройството и дейността
на РИОСВ да бъде извършена промяна в длъжностното разписание на РИОСВ-Плевен,
считано от 1.02.2021 г., което се изразява в оптимизиране и сливане на отдел
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ с отдел „Контролна дейност“ в
рамките на дирекция „Контролна и превантивна дейност“, като длъжността началник
отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ се съкращава, а бройката
се трансформира в главен експерт в направление „ЕО и ОВОС“ на отдел
„Превантивна дейност“, както и две от длъжностите „главен експерт“ в отдел
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ се съкращават и трансформират
в старши експерт в отдел „Превантивна дейност“, направление „ЕО и ОВОС“.
Посочено е в докладната записка, че промяната е с цел да осигури по-добро и
по-адекватно изпълнение на функциите и задачите на специализираната
администрация, подпомагаща осъществяването на правомощията на директора.
Посочено е още, че оптимизирането и трансформирането на длъжностите и
структурните звена се обуславя от необходимостта за осигуряване на по-добро и
по-адекватно изпълнение на целите, функциите и задачите в рамките на
административната структура. Отразено е, че системно служителите в отдел „УООП“
не изпълняват качествено и в срок поставените им задачи, или ги изпълняват
формално. Посочено е също, че е налице занижен контрол от началника на отдела. Счита
се, че трансформирането на отдел „УООП“ в направление „УООП“ в рамките на новия
отдел „КОС“ ще подобри взаимодействието и координацията с останалите структурни
звена в инспекцията.
Във връзка с горната докладна записка, на 1.02.2021 г.
Министърът на околната среда и водите е одобрил Длъжностно разписание на
РИОСВ-Плевен, в сила от 1.02.2021 г. Видно от същото /л.35-37 от дело 140/2021/
е, че в Дирекция „Контролна и превантивна дейност“ има два отдела – отдел
„Контрол на околната среда“ и отдел „Превантивна дейност“. Установява се, че
отдел „КОС“ има 5 направления: Направление „Управление на отпадъците и опазване
на почвите“ - 4 бр. „главен експерт“;
Направление „Опазване чистотата на атмосферния въздух и вредни физични фактори“
- 1 бр. „главен експерт“; Направление
„Опазване на водите“ – 2 бр. „главен експерт“; Направление „Опасни химични
вещества и контрол на риска от големи аварии с опасни химични вещества“ – 1 бр.
“главен експерт“ и Направление „Комплексно предотвратяване и контрол на
замърсяването /КПКЗ/, екологична отговорност и доброволни ангажименти“ – 1бр.
„главен експерт“. Отдел „Превантивна дейност“ се състои от 3 направления:
Направление „Екологична оценка /ЕО/ и оценка на въздействие върху околната
среда /ОВОС/“ – 5 бр. „главен експерт“ и 2 бр. „старши експерт“; Направление
„Специализирани регистри“ - 1 бр.
„главен експерт“ и Направление „Биологично разнообразие, защитени територии и
зони“ – 6 бр. „главен експерт“.
Видно от приложеното на л.40-41 от дело 140/2021 Поименно
разписание на длъжностите на РИОСВ-Плевен, в сила от 1.02.2021 г. е, че в
Направление „УООП“ в Отдел „КОС“ имената на оспорващата С.С.
не са посочени измежду имената на лицата, заемащи четирите длъжности „главен
експерт“.
Във връзка с описаните промени в РИОСВ-Плевен, със
Заповед №РД 0077/01.02.2021 г. на Директора на РИОСВ-Плевен, на основание
чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на С.С. на длъжността Главен експерт, в направление: „Управление
на отпадъците и опазване на почвите“, отдел „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“, дирекция: „Контрол и превантивна дейност“ в РИОСВ-Плевен,
с присъден ранг: втори младши, считано от 1.02.2021 г.
Именно тази заповед е предмет на разглеждане в
настоящето съдебно производство.
Установява се още от фактическа страна, че в ДВ бр.17
от 26.02.2021 г. е обнародвано ПМС №60/22.02.2021 г. за изменение и допълнение
на Устройствен правилник на МОСВ, което влиза в сила от
1.03.2021 г. В ПЗР на ПМС №60/22.02.2021 г. в §13 са посочени общата численост
на персонала в административните структури, чиито ръководители са второстепенни
разпоредители с бюджет по бюджета на МОСВ, вкл. РИОСВ, като за РИОСВ-Плевен са
посочени 36 бр.
По делото е приложено и Длъжностно разписание на
РИОСВ-Плевен, в сила от 1.03.2021 г., от което се установява, че в Направление
„УООП“ в Отдел „КОС“ длъжностите "главен експерт“ са 4 бр., като промяна
спрямо предходното длъжностно разписание от 1.02.2021 г. се изразява в
съкращаване на една бройка от длъжността „главен експерт“ в Направление „ЕО и
ОВОС“ в Отдел „Превантивна дейност“, като в това направление остават 4 бр.
„главен експерт“ и 2 бр. „старши експерт“.
По делото са приложени длъжностната характеристика на
оспорващата С. за длъжността „главен експерт“ в отдел „УООП“ в отдел „УООП“
/преди промяната от 1.02.2021 г./ и длъжностните характеристики за длъжностите „главен експерт“ и „старши експерт“ в отдел
„ЕО и ОВОС“ в отдел „Превантивна дейност“. Приложен е и Правилника за вътрешния
ред в РИОСВ-Плевен.
По искане на оспорващата, по дело 140/2021 е назначена съдебно-икономическа експертиза,
чието заключение е приобщено на л.92-98 от това дело. Съгласно същото, в
поименното разписание на длъжностите, в сила от 4.01.2021 г., в РИОСВ-Плевен са
заети общо 37 лица, от които Директор – 1 бр.; в Дирекция „Административни,
финансови и правни дейности“ – 10 бр. и в Специализирана администрация – 26 лица.
Общата численост на експертните длъжности към 31.02.2021 г. е 22 бр., от които
21 бр. главен експерт и 1 бр. старши експерт. В щатното разписание действащо
към 31.01.2021 г. в Дирекция „Контрол и превантивна дейност“ са включени три
отдела с обща численост на персонала 25 бр., от които 6 бр. в отдел „Контролна
дейност“; 7 бр. в отдел „УООП“ и 12 бр. в отдел „Превантивна дейност“. В
щатното разписание, в сила от 1.02.2021 г. в Дирекция „Контролна и превантивна
дейност“ са включени два отдела с обща численост на персонала 25 бр., от които
10 бр. в отдел „Контрол на околната среда“ и 15 бр. в отдел „Превантивна
дейност“. Отдел „УООП“ с численост 7 лица е закрит и направление „УООП“ е
включено в отдел „КОС“ с численост от 4 лица, т.е. намаление с 3 бр. – началник
отдел и двама главни експерти, а в отдел „Превантивна дейност“, направление „ЕО
и ОВОС“ числеността на персонала е увеличена с 3 бр. – един главен експерт и
двама старши експерти. Отразено е още в заключението, че от преструктурирания
отдел „УООП“ в новия отдел „КОС“, респ. направление „УООП“ не са преназначени
три лица – И.Х., С.С. и Н.Д., а увеличената численост
на персонала с 3 бр. в отдел „Превантивна дейност“, направление „ЕО и ОВОС“, не
е заета. В заключението е посочено също, че в поименното длъжностно разписание
към 31.01.2021 г., отдел „Контролна дейност“, направление „Опазване на водите“
числеността на персонала е 2 бр., от които един с длъжност „главен експерт“ и
един с длъжност „старши експерт“, а в поименното щатно разписание, действащо от
1.02.2021 г., числеността на персонала в отдел „Контролна дейност“, направление
„Опазване на водите“ е 2 бр. с длъжност „главен експерт“, като длъжността
„старши експерт“ към 31.01.2021 г. е трансформирана в длъжност „главен експерт“
от 1.02.2021 г. и е заета от лицето Е.С..
По настоящето дело е назначена съдебно икономическа
експертиза , чието заключение е приобщено на л.32-47. Съгласно същото, на
въпроса „Налице ли е
прехвърляне на длъжността, заемана от жалбоподателката преди съкращението, в
друг отдел или сектор или друго структурно звено с извършената промяна в
длъжностното разписание на РИОСВ, в сила от 1.02.2021 год.?“, се дава следният
отговор: Като се имат предвид: Длъжностните разписания на РИОСВ - Плевен, в
сила от 1.11.2020 г. и това в сила от 1.02.2021 г., за лицата с длъжност
„Главен експерт“ в направление „Управление на отпадъците (УО) и опазване на
почвите (ОП)“ в двете разписания и направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка
на въздействието върху околната среда (ОВОС)“; изискванията за заемане длъжността
Главен експерт в направленията - и в двете разписания са идентични: с еднакъв
код по НКПД 2422-6041 (2422 - Специалисти по администриране на политики, 6041-
Главен експерт); еднаквото изискване за заемане на длъжността - образователна
степен „бакалавър“, еднаквото минимално изискуем професионален опит за заемане
на длъжността (по длъжностно разписание) и еднакво длъжностно ниво от КДА; сравнителния
анализ на длъжностните характеристики на експертите, счита, че във висока
степен са налице идентични по вид функции на длъжността Главен експерт на
жалбоподателката преди съкращението в направление „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“ (УО ОП) от отдел УО ОП с функциите на Главен експерт и с
функциите на Старши експерт в направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка на
въздействието върху околната среда (ОВОС)“ в отдел „Превантивна дейност“ в
същата администрация - Специализирана администрация Дирекция „Контрол и
превантивна дейност“.
На
въпроса „Запазена
ли е длъжността на жалбоподателката като система от функции, задължения и
изисквания, след извършената промяна в длъжностното разписание на РИОСВ, в сила
от 1.02.2021 год., в някоя от новоразкритите
длъжности с новото длъжностно разписание от 1.02.2021 год. поотделно или
заедно, респ. налице ли е изпълнение на функциите на длъжността на
жалбоподателката, след съкращаването й, от тези три длъжности с новото
длъжностно разписание и ако да, посочете кои функции от длъжностната
характеристика на жалбоподателката преди съкращаване на длъжността се изпълняват
от съответните новосъздадени длъжности с дл.разписание
от 1.02.2021 год.?“, се дава отговор:
Във висока степен е запазена
длъжността на жалбоподателката като система от функции, задължения и
изисквания, след извършената промяна в длъжностното разписание на РИОСВ, в сила
от 1.02.2021 год., в двете новоразкрити длъжности от
новото длъжностно разписание от 1.02.2021 год. - Главен експерт и Старши
експерт и поотделно, и заедно. Налице е изпълнение на функциите на длъжността
на жалбоподателката, след съкращаването й във висока степен от тези две
длъжности с новото длъжностно разписание. Аргументи за отговора на този въпрос
са изводите от сравнителния анализ по три основни критерии от длъжностните
характеристики:
Над
84% от функциите/преки задължения в характеристиката инж.С.Д.С. съвпадат с функциите/преки
задължения в характеристиките на Главен експерт и Старши експерт по новото
длъжностно разписание от 01.02.2021 г. Намират се съвпадения и на задълженията
на ГЕ и на СЕ, свързани с „процедури и издаване на разрешения и
регистрационни документи по ЗУО”, които също могат да се отнесат и сравнят с
функцията/задължението от характеристиката на инж.С.С.
относно „Подготовка на преписки по издаване на разрешения и регистрационни
документи по Закона за управление на отпадъците (ЗУО)“
При
сравнението по критерий „отговорност на експертите за прилагането на
изискванията на съответната нормативна уредба“ се установява, че с изключение
на Закона за биологичното разнообразие, който не е включен в характеристиката
на С., в работата на експертите се изисква почти еднакво прилагане на
нормативната уредба към и на Закон за управление на отпадъците (ЗУО) и на
нормативната уредба към и на Закон за опазване на околната среда.
От
сравнението по критерий „Изисквания за заемане на длъжността“ се установява, че
изискванията за Образователно-квалификационна степен, Професионална област и
Допълнителна квалификация/обучение за експертите са еднакви. Разликата е, че
изискването за Минимално изискуем професионален опит на инж.С.С. е 2 (две) години, а в длъжностните характеристики на ГЕ
и на СЕ е 1(една) година, а по Длъжностно разписание за ГЕ - 2 (две) години.
На
въпроса „Налице ли е преобразуване на администрацията, преминаване на дейност
от една администрация в друга, съответно преминаване на дейност от закрита
администрация в друга, по смисъла на чл.87а от ЗДСл“, се дава отговор, че в рамките на Специализираната
администрация - Дирекция „Контролна и превантивна дейност“, е извършена
трансформация на структурни звена: Закрит е Отдел „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“ (УО ОП) със същото и единствено направление в него. От
1.02.2021 г. направлението „Управление на отпадъците и опазване на почвите“
преминава в Отдел „Контрол на околната среда“ (КОС) със същото наименование на
направлението. Запазва се отдел „Превантивна дейност“ с направление „Екологична
оценка (ЕО) и оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС)“.
От
прегледа на Правилника за вътрешния ред в РИОСВ - Плевен, вариант 5 -
представен на експертизата при посещението в РИОСВ - Плевен, действащ до
приемане на Правилника за вътрешния ред в РИОСВ - Плевен, вариант 6 със Заповед
№РД 0155/22.02.2021 г. на директора на РИОСВ Плевен (л.68 до л.82 от адм.д. 140/2021 г.) се установява, че независимо от
преструктурирането на направленията в отделите, всички дейности по чл.11 от
двата правилника се запазват едни и същи, с изключение на дейността
„изпълнение на други дейности, свързани с дейността на дирекцията, предвидени в
ЗООС, специалните закони и подзаконовите нормативни актове към тях и/или
възложени от директора на РИОСВ“, която не е включена в Правилника - вариант 6.
Налице
е закриване на отдел с единствено направление „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“; същото направление преминава в отдел „Контрол на околната
среда“ (КОС) - преобразуване, което се извършва в рамките на една и съща
администрация в РИОСВ - Плевен - Специализираната администрация Дирекция
„Контролна и превантивна дейност“. Запазва се отдел „Превантивна дейност“ с
направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка на въздействието върху околната
среда (ОВОС)“ в рамките на същата администрация.
Мнението на експертизата е, че е налице преобразуване
на администрацията по смисъла на чл.87а.
Така установеното от фактическа страна мотивира
следните правни изводи:
Съгласно чл.124, ал.1 от ЗДСл, споровете относно
възникването, съдържанието и прекратяването на служебните правоотношения се
разглеждат от съответния административен съд по реда на АПК, т.е. приложим за
оспорване е 14-дневен срок от деня на съобщаване, което в случая е сторено на
1.02.2021 г. лично на лицето. По делото не са налице данни заповедта да е
оспорвана по административен ред. Жалбата срещу Заповед №РД 0077/01.02.2021 г.
е подадена чрез административния орган на 15.02.2021 г. и заведена с вх.№1111
на РИОСВ от същата дата, поради което е допустима за разглеждане, като подадена
в срок, от активно легитимирано лице, при наличието на правен интерес от
търсената защита, срещу годен за обжалване административен акт, пред
компетентния съд.
Преценена по същество, жалбата е основателна.
Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, а
именно органът по назначаване-Директорът на РИОСВ-Плевен, съобразно чл.106,
ал.1 и чл.108 от ЗДСл и чл.5 ал.5 от
Правилник за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната
среда и водите, съгласно който служителите на РИОСВ се назначават и
освобождават от длъжност от директора на РИОСВ по реда на Закона за държавния служител
и Кодекса на
труда.
Заповедта е издадена в писмена форма и отговаря на
изискванията на чл.108, ал.1
изр. първо от ЗДСл, като в нея са посочени правното основание за
прекратяването на правоотношението, както и дължимите обезщетения и придобития
ранг на държавна служба. Заповедта
съдържа също и фактическо основание, т. е. същата е мотивирана. Като мотиви административният
орган се е позовал на утвърдено длъжностно разписание, в сила от 1.02.2021 г. и е посочил, че причина за прекратяване на
служебното правоотношение е съкращаване на длъжността, считано от 1.02.2021г.
При издаване на процесната
заповед са спазени административно-производствените правила. Действително,
административният акт е издаден без към оспорващата да е отправено предизвестие
за прекратяването, както изисква нормата на чл.106, ал.1 от ЗДСл, но това не
представлява съществено нарушение, тъй като предизвестието не съставлява
съществен елемент от фактическия състав на прекратяването на служебното
правоотношение, още повече, че със заповедта на основание чл.106, ал.4 от ЗДСл
е наредено на С. да се изплати обезщетение за неспазен срок на предизвестие.
Съдът не констатира нарушение, което да е ограничило по какъвто и да е начин
правата на С., обуславящо отмяна на заповедта само на това основание.
Във връзка с горното следва да се посочи, че е спазена
и разпоредбата на чл.14, ал.1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на
длъжностите в администрацията, според която промени в длъжностното разписание
се предлагат само с писмен мотивиран доклад, какъвто е направен от Директора на
РИОСВ-Плевен пред Министъра на околната среда и водите с дата 27.01.2021г.
Според съда не представлява нарушение и обстоятелството,
че съкращаването в щата и прекратяване на служебното правоотношение на
оспорващата е извършено преди обнародване на ПМС №60/22.02.2021 г. за изменение
и допълнение на Устройствен правилник на МОСВ, което
е влязло в сила от 1.03.2021 г. Видно от приложеното по делото ПМС е, че със
същото са направени промени в Устройствен правилник
на МОСВ и е публикувана общата численост на персонала в Изпълнителната агенция
по околна среда и в РИОСВ, като по отношение на РИОСВ Плевен същата е 36
бройки. Установява се от доказателствата по делото, че оспорената заповед е
издадена след одобрено от Министъра на околната среда и водите и утвърдено от
Директора на РИОСВ-Плевен длъжностно разписание, в сила от 1.02.2021 г., така
както изисква чл.5, ал.1 от Правилника за вътрешния ред в РИОСВ Плевен. Т.е. се
налага извода, че заповедта от 1.02.2021г. не е преждевременно издадена.
Заповедта обаче е издадена в нарушение на материалния
закон и в несъответствие с целта на закона.
Съгласно чл.11 от Наредбата за
прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, ръководителят на
администрацията утвърждава длъжностно разписание по образец съгласно приложение
№1, като в длъжностното разписание се определят конкретните длъжности, които ще
се използват в администрацията, при спазване Класификатора на длъжностите в
администрацията, разпоредбите на наредбата и специфичните изисквания,
определени с нормативен акт.
На основание посочените норми, компетентният административен
орган, в лицето на Директора на РИОСВ-Плевен е утвърдил посоченото по-горе
длъжностно разписание, в сила от
1.02.2021г.
В чл.2 ал.1 от
Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията
е дадено легално определение на понятието "длъжност в
администрацията", а именно това е нормативно определена позиция, която се
заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение,
възникнало на основание на изброените в същата норма специални закони, въз
основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност
на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и
изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика.
Като правно основание за издаване на оспорената
заповед административният орган е посочил разпоредбата на чл.106, ал.1,
т.2 ЗДСл – поради съкращаване на длъжността. За да възникне така посоченото законово
основание, следва да се установи, че длъжността, заемана от служителя като
нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по
смисъла на чл.2, ал.1 от
Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията,
не съществува или ако длъжността е запазена, е намален броят на служителите,
ангажирани с нейното изпълнение. В случая основание за прекратяването на
служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността, е новото длъжностно
разписание на РИОСВ-Плевен и новото поименно разписание на длъжностите на
РИОСВ-Плевен, одобрени от Министъра на околната среда и водите, въз основа на
изготвена докладна записка от Директора на РИОСВ-Плевен, и утвърдени от
последния.
При съпоставка между действащите към 4.01.2021 г. и
към 1.02.2021 г. длъжностни разписания и поименни длъжностни разписания на
длъжностите в РИОСВ-Плевен се установява, че към 4.01.2021 г. и към 31.01.2021 г.
С. е заемала длъжността „главен експерт“ в направление „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“ към отдел „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“ в РИОСВ-Плевен, за което направление са били предвидени
общо 6 щата за длъжността „главен експерт“, всичките по служебно
правоотношение. Съгласно новото щатно и поименно разписание, в сила от
1.02.2021 г., отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ се слива с
отдел „Контролна дейност“ в рамките на Дирекция „Контролна и превантивна
дейност“, като длъжността „началник отдел УООП“ се съкращава и бройката се
трансформира в длъжност „главен експерт“ в направление „ЕО и ОВОС“ на отдел
„Превантивна дейност“, а две щатни бройки от длъжността „главен експерт“ в
отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвата“ се съкращават и
трансформират в длъжност „старши експерт“ в отдел „Превантивна дейност“ в
направление „ЕО и ОВОС“. Т.е., считано от 1.02.2021 г., направление „УООП“ е
включено в новия отдел „Контрол на околната среда“ с численост от 4 щатни
длъжностни „главен експерт“, като е намален с три щатни длъжности /началник
отдел и двама главни експерти/, с които три щатни бройки е увеличена
числеността на направление „ЕО и ОВОС“ в отдел „Превантивна дейност“ и същите
са трансформирани в един главен експерт и двама старши експерти.
От приложените по делото длъжностни характеристики за
длъжността „главен експерт“ в съществуващото към 31.01.2021 г. направление
„УООП“ и за длъжността „старши експерт“ в направление „ЕО и ОВОС“, след
1.02.2021 г., се установява, че за последната на практика са идентични
изискванията като система от функции и задължения, утвърдени с длъжностна
характеристика. За да направи този извод, настоящият съд съобразява следното:
Видно от подадената от директора на РИОСВ Докладна
записка изх.№531/27.01.2021 г. до Министъра на околната среда и водите, е обосновано
предложеното ново длъжностно разписание, като два отдела в една дирекция на
РИОСВ Плевен се обединяват в един отдел, а три щатни бройки се прехвърлят в
друг отдел на същата дирекция. Изрично е посочено, че длъжността началник отдел
„Управление на отпадъците и опазване на почвите“ се съкращава, а бройката се
трансформира в главен експерт в направление „ЕО и ОВОС“ на отдел „Превантивна
дейност“, както и две от длъжностите „главен експерт“ в отдел „Управление на
отпадъците и опазване на почвите“ се
съкращават и трансформират в старши
експерт в отдел „Превантивна дейност“, направление „ЕО и ОВОС“.
Видно от така
направеното предложение, както и от приобщените длъжностни разписания е, че в
РИОСВ Плевен структурата на администрацията не отговаря на законовите
изисквания съгласно чл.4 от Закона за администрацията, както е посочено и в отменителното решение на ВАС. Съгласно тази разпоредба,
администрацията е организирана в дирекции, като към и дирекциите могат да се
създават отдели, а при необходимост към отделите могат да се създават сектори.
В случая неправомерно в щатното разписание са налице направления, каквито не са
посочени като възможни структури на администрацията в закона. С новото
длъжностно разписание един отдел е закрит, като длъжностите са разпределени в
другите два отдела на същата дирекция, и длъжностите като брой остават същите –
извършено е преобразуване на администрацията.
Следва да се посочи, че съгласно приетата по
настоящето дело СИЕ е налице идентичност на съкратената длъжност, заемана от
жалбоподателката, и новите длъжности по длъжностното разписание от 1.02.2021 г.
Съгласно заключението на СИЕ, което съдът кредитира като задълбочено, обективно
и отговарящо на поставените въпроси, а също и неоспорено от страните, е налице идентичност по вид функции на
длъжността Главен експерт, заемана от жалбоподателката преди съкращението в
направление „Управление на отпадъците и опазване на почвите“ (УО ОП) от отдел
УО ОП с функциите на Главен експерт и с функциите на Старши експерт в
направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка на въздействието върху околната
среда (ОВОС)“ в отдел „Превантивна дейност“ в същата администрация -
Специализирана администрация Дирекция „Контрол и превантивна дейност“. За да
направи този извод, ВЛ е изследвало и установило, че са налице еднакви изискванията
за заемане длъжностите, същите са с еднакъв код по НКПД 2422-6041 (2422 -
Специалисти по администриране на политики, 6041- Главен експерт); налице е
еднакво изискване за заемане на длъжността - образователна степен „бакалавър“,
еднаквото минимално изискуем професионален опит за заемане на длъжността (по
длъжностно разписание) и еднакво длъжностно ниво от КДА.
Освен това ВЛ сочи, че във висока
степен е запазена длъжността на жалбоподателката като система от функции,
задължения и изисквания, след извършената промяна в длъжностното разписание на
РИОСВ, в сила от 1.02.2021 год., в двете новоразкрити
длъжности от новото длъжностно разписание от 01.02.2021 год. - Главен експерт и
Старши експерт и поотделно, и заедно. Налице е изпълнение на функциите на
длъжността на жалбоподателката, след съкращаването й във висока степен от тези
две длъжности с новото длъжностно разписание. Сравнени са длъжностните
характеристики, като е установено, че над
84% от функциите/преки задължения в характеристиката инж.С.Д.С. съвпадат
с функциите/преки задължения в характеристиките на Главен експерт и Старши
експерт по новото длъжностно разписание от 1.02.2021 г. Освен това са налице
съвпадения /това е по останалите 16%/ и на задълженията на ГЕ и на СЕ, свързани
с „процедури и издаване на разрешения и регистрационни документи по ЗУО”, които
също могат да се отнесат и сравнят с функцията/задължението от характеристиката
на инж.С.С. относно „Подготовка на преписки по
издаване на разрешения и регистрационни документи по Закона за управление на
отпадъците (ЗУО)“. Освен това в работата
на експертите се изисква почти еднакво прилагане на нормативната уредба към и
на Закон за управление на отпадъците (ЗУО) и на нормативната уредба към и на
Закон за опазване на околната среда /ЗООС/. По критерий „Изисквания за заемане
на длъжността“ изискванията за Образователно-квалификационна степен,
Професионална област и Допълнителна квалификация/обучение за експертите са
еднакви. Разликата е, че изискването за Минимално изискуем професионален опит
на инж.С.С. е 2 (две) години, а в длъжностните
характеристики на ГЕ и на СЕ е 1(една) година, а по Длъжностно разписание за ГЕ
- 2 (две) години, т.е за новите длъжности се изисква дори по-нисък стаж,
отколкото за заеманата от С. преди съкращението.
Налице
е закриване на отдел с единствено направление „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“; същото направление преминава в отдел „Контрол на околната
среда“ (КОС) - преобразуване, което се извършва в рамките на една и съща
администрация в РИОСВ - Плевен - Специализираната администрация Дирекция
„Контролна и превантивна дейност“. Запазва се отдел „Превантивна дейност“ с
направление „Екологична оценка (ЕО) и оценка на въздействието върху околната
среда (ОВОС)“ в рамките на същата администрация.
Следва
да се отбележи, че изричното посочване в длъжностните характеристики на ЗБР,
който не е посочен в длъжностната характеристика на С., не води до друг извод,
доколкото до съкращението на длъжността е била длъжна да съобразява ЗООС, който
по отношение на извършването на екологична оценка и оценка на въздействието
върху околната среда е тясно свързан със ЗБР. Освен това съдът съобразява, че в
дирекция КПД и в отдел „Превантивна дейност“ продължава да съществува
Направление „Биологично разнообразие, защитени територии и зони“ с 6 бр.
служители на длъжност „главен експерт“, и това е по длъжностните разписания
както преди, така и след 1.02.2021 г., т.е. в дейността на тези служители ще
има много по-голяма приложимост на ЗБР.
Съдът споделя мнението на
експертизата, че е налице преобразуване на администрацията по смисъла на чл.87а
от ЗДСл. В същия смисъл са мотивите на директора в предложението до МОСВ, в
които се сочи, че с оглед оптимизиране на дейността на дирекцията се сливат
отдели.
Според съда, твърдението в тези
мотиви, че е налице неизпълнение качествено и в срок на поставените задачи в
закрития отдел, не е доказано. В случай, че държавен служител, не изпълнява
качествено и в срок поставените задачи, както се сочи в докладната записка, това
е основание да му се потърси съответната дисциплинарна отговорност. По
отношение работата на С. липсват дори такива твърдения, отправени персонално
към нея. В тази връзка според съда, неправилно са изготвени и връчени
съответните длъжностни характеристики на С., доколкото същите са за конкретен
служител – самата нея, в противоречие с разпоредбата на чл.2 от Наредбата за
длъжностните характеристики на държавните служители, както се сочи в отменителното решение на ВАС. Съгласно тази разпоредба, за
всяка длъжност от длъжностните разписания се разработва и утвърждава длъжностна
характеристика по установените с тази наредба ред и начин. В случая
длъжностната характеристика е за определено лице, а не за определена длъжност.
Но въпреки това, е налице съвпадение в огромната преобладаваща част на функциите
на С. по длъжностната характеристика, която е имала преди съкращението на
длъжността, и длъжностните характеристики на новите длъжности по новото
длъжностно разписание.
За пълнота следва да се отбележи,
че новият правилник за вътрешния ред в РИОСВ-Плевен е утвърден след
съкращаването на длъжността, поради което същият е неотносим
към предмета на делото. Но дори с оглед на същия, не се извършват значими
промени във функциите на трансформираните длъжности, както посочва и СИЕ по
настоящето дело. Не е относимо към предмета на делото
съкращаването на една длъжност, считано от 1.03.2021 г., доколкото това е
станало след издаването на процесната заповед.
От гореизложеното може да се направи извод, че като
система от функции и задължения изпълняваната от оспорващата длъжност „главен
експерт“ е запазена, намален е броят на служителите, на които е възложено
нейното изпълнение, а трансформираните щатни бройки „старши експерт“ и „главен
експерт“ в направление „ЕО и ОВОС“ са с почти идентични изисквания, според
длъжностната характеристика.
Преценката коя длъжност или бройка на длъжността да
бъде съкратена, е свързана с оперативната самостоятелност на управляващия
дейността и негово право е да я организира по най-ефикасен начин. В
правомощията на органа по назначаването е да извършва структурни промени в
рамките на нормативно определената структура и численост на инспекцията. В
случая обаче е налице преобразуване на администрацията, като е налице закриване
на отдел в дирекция, който се влива в друг отдел на същата дирекция, а част от
длъжностите се прехвърлят в друг отдел на дирекцията с почти идентични функции.
Броят длъжности остава същият, функциите на служителите остават на практика
същите, с оглед на което не е налице съкращаване на длъжности по смисъла на ЗДСл.
Налице е преобразуване на администрацията по смисъла на чл.87а от ЗДСл., поради
което процесната заповед е в противоречие с
материалния закон и по тази причина е незаконосъобразна.
РИОСВ Плевен съгласно чл.5, ал.1 от Правилника за
устройството и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите е
администрация, която подпомага директора на РИОСВ при провеждането на
държавната политика по опазване на околната среда на регионално равнище и
извършва дейности по административно обслужване на гражданите и юридическите
лица. Съгласно чл.2, ал.2 от същия Правилник е юридическо лице на бюджетна
издръжка към министъра на околната среда и водите и се ръководи от директора на
РИОСВ. Следователно същата попада в хипотезата на чл.36 от
Закона за администрацията, доколкото е административна структура,
създадена с нормативен акт – посочения правилник.
Заповедта не е съответна на целта на закона. В случай,
че са били извършени твърдените в докладната записка деяния, които
представляват дисциплинарни нарушения, е следвало към съответните държавни
служители да се предприемат съответните дисциплинарни мерки. В случая няма
доказателства такива да са били предприети, а вместо това е било променено
длъжностното разписание, при запазване на функциите и броя длъжности в
администрацията РИОСВ Плевен. Съкращението на длъжността в този смисъл не
съответства на целта на закона-освободен е от длъжност служител - настоящата жалбоподателка, а не с цел по-добро разпределение на
функциите в администрацията.
С оглед на изложеното заповедта е издадена от
компетентен орган, в предвидената от закона форма, съобразена е със
съществените административно производствени правила, но не е съобразена с
материалния закон и целта на закона и следва да се отмени.
Предвид изхода
на делото и искането за присъждане на разноски, следва да се присъдят на
жалбоподателката такива за адвокатското възнаграждение, включително за
предходното първоинстанционно и касационното разглеждане
на делото, както и внесените депозити за ВЛ, включително и за предходното първоинстанционно разглеждане на делото. Следва да се
присъди и внесената държавна такса за касационното производство, заплатена
съгласно разпореждане по вх.№10307 от 22.07.2021 г. /л.10 от дело 7788/2021 на
ВАС/, общо 70 лева /л.7,12 от това дело/. Следва да се присъдят уговорените и
заплатени суми за адвокатско възнаграждение - 400 лева по дело 140/2021
/пълномощно на л.15 от същото дело/, 500 лева по дело 7788/2021 на ВАС /пълномощно
на л.6 от това дело/, 400 лева по настоящето дело /пълномощно на л.50/, общо
разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 1300 лева. Внесените държавни
такси са 70 лева по дело 7788/2021 на ВАС. Внесени са депозити за ВЛ - 150 лева
по дело 140/2021 /л.88 от същото/, и 292 лева по настоящето дело – л.10 и л.55 от
същото. Общо разноски за ВЛ в размер на 442 лева. Общата сума на разноските за
адвокатски възнаграждения, ВЛ и държавна такса пред ВАС възлиза на 1812 лева,
които следва да бъдат възложени на юридическото лице РИОСВ Плевен.
Воден от горното и на основание чл.172, ал.2 от АПК, съдът
Р Е Ш И
:
ОТМЕНЯ, по жалба на С.Д.С. ***, ЕГН **********, чрез адв. М. ***, Заповед №РД 0077/1.02.2021 г. на Директора на Регионална дирекция по околната
среда и водите-Плевен, с която на
основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на С.
на длъжността „Главен експерт“, в направление: „Управление на отпадъците и
опазване на почвите“, отдел „Управление на отпадъците и опазване на почвите“,
дирекция: „Контрол и превантивна дейност“ в РИОСВ-Плевен, с присъден ранг:
втори младши, считано от 1.02.2021 г.
ОСЪЖДА Регионална дирекция по околната среда и
водите-Плевен да заплати на С.Д.С. ***, ЕГН **********, сумата 1812 /хиляда
осемстотин и дванадесет/ лева разноски по делото.
Решението може да се обжалва пред Върховния административен
съд в 14-дневен срок от съобщението за изготвянето му.
Преписи от решението да се изпратят на страните.
СЪДИЯ: /п/