Р Е Ш Е Н И Е
№ 390
гр. Велико Търново, 02.10.2019
г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд – Велико Търново, в публично заседание на двадесети септември две хиляди и деветнадесета
година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ МАРИЯ ДАНАИЛОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВЕЛИНА ЯНЕВА РОСЕН БУЮКЛИЕВ
При секретаря С.Ф.и
участието на прокурор от ВТОП Донка Мачева, разгледа докладваното от съдия
Данаилова АХД № 398/2019 г. и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185 и сл. от Раздел ІІІ на Глава Десета на Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по протест на прокурор в Районна
прокуратура Павликени с искане да се обявят за нищожни разпоредбите на чл. 13,
ал. 1 в частта относно думите „причиняващи шум“ и „и в близост до тях“; чл. 13,
ал. 2 в частта относно думите „стопански и“; изцяло разпоредбата на чл. 13, ал.
5 от Наредбата за опазване на обществения ред и чистотата на територията на
Община Сухиндол, приета с Решение № 312
по Протокол № 43 от 30.01.2019г. на Общински съвет Сухиндол поради липсата на
компетентност да приема правила за поведение, свързани с шума, предизвикан от
дейности извън предметния обхват на чл. 3, ал. 5 от Закона за защита от шума в
околната среда – домашни дейности и шум от съседи в жилищни сгради.
В протеста са изложени съображения относно
правомощието на Общински съвет Сухиндол да приеме правила за поведение,
свързани с шума, предизвикан от дейности и шум от съседи в съседни жилищни
сгради. Твърди се, че в този си вид, оспорената разпоредба излиза извън
предметния обхват на чл. 3, ал.5 от ЗЗШОС, поради което разпоредбата на чл. 13,
ал.1 в частта относно думите „причиняващ шум“, чл. 13, ал.2, в частта относно
думите „стопански и“ и „и в близост до тях“ /неправилно посочена в протеста, като
част от ал.1 на чл. 13 от Наредбата/ и изцяло разпоредбата на чл. 13, ал. 5 от
Наредбата за опазване на обществения ред и чистотата на територията на Община
Сухиндол са приети при липса на компетентност и се явяват нищожни.
По изложените съображения и на основание чл. 26, пр.2,
чл.186, ал. 2 и чл. 193, ал.1 от АПК предлага да се отменят протестираните
разпоредби.
В хода на съдебното производство, представляващият
Окръжна прокуратура – Велико Търново, поддържа така подадения протест и моли
същият да бъде уважен по изложените в него съображения. Моли за присъждане на
направените по делото разноски.
Ответната страна, Общински съвет Сухиндол, не изпраща представител и не изразява
становище.
Във връзка с императивните изисквания на АПК, раздел
ІІІ, гл.Х, съдът е съобщил оспорването по реда на чл.181, ал. 1 и 2 във вр.с
чл.188 от АПК чрез обявление в ДВ бр.57/19.07.2019 г., чрез поставяне на копие
от него на определеното място в Административен съд-Велико Търново, като същото
е публикувано и на интернет страницата на ВАС. Няма присъединили се лица към
оспорването, нито встъпили като страни при условията на чл. 189, ал. 2 от АПК.
Великотърновският административен съд, тричленен
състав, като съобрази събраните по делото доказателства и доводите на страните,
обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, и след цялостна служебна проверка на
оспорените текстове на наредбата приема за установено следното:
От представената и приета като доказателство преписка,
изпратена от Общински съвет – Сухиндол с писмо вх. № 3503/30.07.2019 година, е
видно че административното производството е започнало с предложение на кмета на
община Сухиндол от 25.01.2019 година за приемане на Наредбата за опазване на
обществения ред и чистотата на територията на Община Сухиндол /л.56 от делото/.
Оповестяване на проекта за нова наредба и за неговото предварително обсъждане е
публикувано на сайта на община Сухиндол /л.60 и сл. от делото/. Представеният
от кмета проект е разгледан на заседание на Постоянните комисии, видно от съдържащото
се в преписката становище /л.57 от делото/. С Решение № 312 по Протокол № 43 от 30.01.2019 г. на основание чл. 21,
ал. 1, т. 23 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/, при условията на чл. 75 до чл. 80 от АПК, чл. 26, ал.2
от ЗНА и предложение № 0500-7/25.01.2019 г. на кмета на общината с 9
гласа „за“, 1 „против“ и 1 „въздържали се“ е приета Наредба за опазване на обществения ред и
чистотата на територията на Община Сухиндол.
По протест с рег. № РД-01-10-86/03.07.2019 г., подаден от прокурор при Районна
прокуратура – Павликени чрез Общински
съвет - Сухиндол, е образувано
настоящото адм. дело № 398/2019г. по описа на Административен съд Велико
Търново против чл. 13, ал.1 в частта относно думите „причиняващ шум“; чл. 13,
ал.2, в частта относно думите „стопански и“ и „и в близост до тях“ /неправилно
посочена в протеста, като част от от ал.1 на чл. 13 от Наредбата/ и изцяло
разпоредбата на чл. 13, ал.5 от Наредбата за опазване на обществения ред и
чистотата на територията на Община Сухиндол, приета с Решение № 312 по Протокол № 43 от 30.01.2019 г., като нищожни.
Като писмени доказателства по настоящото делото са
приети - протокол от заседание на Общински съвет – Сухиндол № 43/30.01.2019г.;
Предложение на кмета на общината във връзка с горепосочената наредба; становище
на постоянните комисии; Решение № 312/30.01.2019г.; съобщение по чл. 26, ал. 2
от ЗНА; публикация на Наредбата на реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на сайта на Община Сухиндол; Наредба за опазване
на обществения ред и чистотата на територията на Община Сухиндол, постъпили от
Общински съвет – Павликени с писмо вх. № 3503/30.07.2019г. по опис.;
доказателства за обнародване на оспорването.
Въз основа на горната фактическа обстановка тричленният
състав на съда прави следните правни изводи:
Съгласно чл. 186, ал. 2, вр. с ал. 1 от АПК,
прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването
е извършено от лице с надлежна процесуална легитимация, пред компетентния да го
разгледа съд и от външна страна протестът отговаря на изискванията за редовност
по чл. 150 и чл. 151 от АПК, а съгласно
чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове не
е ограничено във времето. Горните обстоятелства обуславят процесуалната
допустимост за разглеждане по същество на протеста, подаден от прокурор в
Районна прокуратура – Павликени. Оспорването е разгласено надлежно по реда на
чл. 188 АПК, във вр. с чл. 181, ал. 1 и 2 АПК.
В раздела III на Глава десета от АПК не са посочени основанията
за оспорване на подзаконовите нормативни актове. Ето защо по силата на
препращащата разпоредба на чл.196 от АПК приложими са основанията за оспорване
на индивидуалните административни актове, по чл.146 от АПК, при отчитане на
спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им
характеристика. Предметът на съдебен контрол в производството по оспорване на
подзаконов административен акт, съгласно разпоредбите на чл.146, т. 1 – 5 от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма и
на административно-производствените правила при издаването на акт;
съответствието на материално-правните разпоредби с релевантните нормативни
разпоредби от по-висок ранг и с целта на закона.
С нормата на чл. 168, ал. 1, вр. с чл. 196 от АПК
съдът е задължен да обсъди не само основанията, посочени от оспорващия, а въз
основа на представените от страните доказателства да провери
законосъобразността на съответния оспорен текст от наредбата на всички
основания, предвидени по чл. 146 от АПК. Като съобрази посочената разпоредба от
кодекса, тричленният състав намира
следното:
Съобразно чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА Общинският съвет е
компетентен да издава в изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА наредби, с които да
урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с
местно значение. Нормата на чл. 80 от АПК предвижда субсидирано
приложение на Закона за нормативните актове, съобразно
чл. 8 от който Общинските съвети уреждат с издаваните наредби обществени
отношения от местно значение, които не са уредени от нормативни актове от
по-висока степен. В случая, решението на ответника, с което е приета Наредбата,
е издадено на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА,
регламентиращ правомощието на ОбС да решава и други въпроси от местно значение,
които не са от изключителната компетентност на други органи.
Съобразно чл. 75, ал. 2 от АПК и чл. 7, ал. 2 от ЗНА, приложим на основание чл. 80 от АПК, наредба се издава за
прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от
по-висока степен. Съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК нормативните актове се
издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, а
компетентността за това не може да се прехвърля. Следователно недопустимо е с
наредба на ОбС да се уреждат обществени отношения, регламентирани с актове от
по-висока степен и за които не е налице законова делегация.
За да издаде нормативен
административен акт съответният орган е необходимо да има изрична законова
делегация - чл. 2, ал. 1 от ЗНА и чл. 76, ал. 1 от АПК. Само Конституцията
и закона са тези, които създават правната възможност, компетентността на
съответния орган да издаде нормативен административен акт, с който да
регламентира определения в тази норма кръг обществени отношения. Законодателят
е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с нормативен
административен акт, т.е. преценява степента на правна абстракция на нормите,
той е този, който определя коя материя трябва да бъде регламентирана на
подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това. Съгласно изричните
разпоредби на чл. 2, ал. 2 от ЗНА и чл. 76, ал. 2 от АПК компетентността да се
издаде един нормативен административен акт освен, че трябва да е законово
определена, тя не може и да се прехвърля. Тези императивни изисквания за
законово определена компетентност и за нейната непрехвърляемост са пряка рефлексия
на общозадължителния характер на нормативния административен акт и на
възможността изпълнението му да бъде осигурено чрез прилагане на публична
санкция. Твърде значимо е въздействието, което нормативния административен акт
оказва върху съответния вид обществени отношения, върху правните субекти, за да
остави законодателя безконтролно възможността да се използва държавната принуда
чрез издаването на нормативни административни актове. Наред с това
нерегламентираното издаване на нормативни административни атове би поставило на
изпитание вътрешното единство на съществуващата в държавата йерархия на
нормативните актове, която предопределя юридическата сила на нормативните
актове и по този начин гарантира правната сигурност. Липсата на законово
определена компетентност за издаването на даден нормативен административен акт
прави същия нищожен.
В предметните предели на нормативния акт с по-висока
степен, в случая на ЗЗШОС, попада съгласно чл. 1, т. 1 от с.з. оценката,
управлението и контрола на шума в околната среда, причинен от автомобилния,
железопътния, въздушния и водния транспорт, както и от промишлените инсталации
и съоръжения, включително за категориите промишлени дейности по приложение № 4 към чл. 117, ал. 1 от Закона за
опазване на околната среда, и от локални източници на шум и т.5
компетенциите на държавните органи и органите на местното самоуправление,
правата и задълженията на юридическите лица и едноличните търговци, свързани с
оценката, управлението и контрола на шума в околната сред.
Съгласно чл. 3, ал. 1 от ЗЗШОС, този закон се
прилага за шума в околната среда, на който хората са изложени в урбанизираните
територии, в парковете и градините или в други тихи зони в урбанизираните
територии, в тихите зони извън урбанизираните територии или в районите в
близост до детски и лечебни заведения, училища и научноизследователски
организации. По силата на чл. 3, ал. 2 от ЗЗШОС, този закон не се
прилага за шума: предизвикан от лицето, подложено на неговото въздействие;
предизвикан от домашни дейности; предизвикан от съседи в жилищни сгради; на
работните места; в транспортните средства и в зони на военни действия. Съгласно
чл. 3, ал. 5 от ЗЗШОС, изискванията към
шума, предизвикан от домашни дейности и от съседи в жилищни сгради, се
определят с наредби на общинските съвети, приети по реда на Закона
за местното самоуправление и местната администрация.
При така съществуващата правна регламентация,
законодателят по ясен и категоричен начин е установил, че в правомощията на
органите на местното самоуправление е единствено регулирането на шума,
предизвикан от домашни дейности и от съседи в жилищни сгради.
Оспорената в настоящото производство разпоредба на чл.
13, ал. 1, 2 и 5 от Наредбата предвижда, че: забранява се извършването на
дейности, причиняващи шум, отделяне
на прах, вибрации, излъчвания, замърсявания и други, които надвишават
допустимите норми, съгласно действащото законодателство на Република България
или трайно смущават обществения ред и спокойствие (ал.1); забранява се
извършването на дейности от стопански и
битов характер в жилищните сгради и в
близост до тях, с които се нарушава спокойствието на живущите между 14,00
до 16,00 часа, и от 22,00 часа до 08,00 часа в делнични дни и между 14,00 до
16,00 часа, и от 21,00 часа до 09,00 в празничните и почивните дни (ал.2); забранява се поставянето на външни
озвучителни уредби извън туристическите обекти и заведенията за хранене и
развлечения (ал.5).
Нормата на чл. 13, ал. 1, 2 и ал.5 от Наредбата следва
да бъде тълкувана в съответствието с предметния и обхват като цяло. В този
смисъл и съгласно чл. 1 от Наредбата, същата има за цел да уреди обществените
отношения, свързани с обществения ред, опазване на собствеността, чистотата и
безопасността на движението на територията на Община Сухиндол. Съгласно чл. 2
от Наредбата, с нея се определят задълженията на територията на общината за
всички учреждения, организации, юридически и физически лица, които осъществяват
дейност, живеят или пребивават временно на територията на Община Сухиндол,
както и компетентните органи и правомощията им за констатиране и санкциониране
на нарушенията по тази наредба.
Съобразена по този начин, разпоредбите на чл. 13, ал.
1, 2 и 5 следва да се тълкуват като общи норми, целящи поддържането на
обществения ред на територията на общината, чийто адресати са всички лица,
посочени в чл. 2 от Наредбата. В този смисъл е очевидно, че протестираните
разпоредби забраняват предизвикването на шум от всяка човешка дейност по см. на
§ 1, т. 1 от ДР на ЗЗШОС, а въведената
забрана за извършване на дейности „причиняващи шум“ в ал.1, в частта „стопански и“ и в „близост до тях“ в
ал. 2 и цялата ал.5 на чл. 13 от Наредбата се явява всеобхващаща както спрямо
лицата, така и спрямо територията на общината и най-вече спрямо източниците на
шум, който може да наруши спокойствието на гражданите.
Ето защо, настоящия състав приема, че оспорените
разпоредби на чл. 13, ал.1 в частта относно думите „причиняващ шум“ и ал.2, в
частта относно думите „стопански и“ и „и в близост до тях“ /неправилно посочена
в протеста, като част от от ал.1 на чл. 13 от Наредбата, както и изцяло
разпоредбата на чл. 13, ал.5 от Наредбата за опазване на обществения ред и
чистотата на територията на Община Сухиндол, са издадени без да е налице
материална компетентност на органа, техен издател, поради което се явяват
нищожни.
При този
изход на спора в полза на Прокуратурата на Република България следва да бъдат
присъдени направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса
за обнародване на съобщение за оспорването в „Държавен вестник“.
Водим от горното и на основание чл.
193, ал. 1 от АПК, Административен
съд Велико Търново, тричленен състав
Р
Е Ш
И :
ОБЯВЯВА ЗА
НИЩОЖНИ разпоредбите
на чл. 13, ал.1 в частта относно думите „причиняващ шум“ и ал.2, в частта
относно думите „стопански и“ и „и в близост до тях“, както и изцяло
разпоредбата на чл. 13, ал.5 от Наредбата за опазване на обществения ред и
чистотата на територията на Община Сухиндол, приета с Решение № 312 по Протокол № 43 от 30.01.2019 г.,
ОСЪЖДА Общински съвет – Сухиндол да заплати на Окръжна
прокуратура – Велико Търново разноски по делото в размер на 20,00 /двадесет/
лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на
касационно оспорване пред Върховен административен съд на Република България, в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
След влизането му в сила решението, да се обяви по реда,
по който е била обнародвана Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество на община Горна Оряховица.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.