РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
Административен съд
Пловдив
Р
Е Ш Е
Н И Е
№ 1557
гр.Пловдив, 17 . 07 . 2019г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд-Пловдив, VI състав, в открито заседание на трети юли през две хиляди и
деветнадесета година, в състав :
Административен
съдия : Здравка Диева
С
участието на секретаря Д.К., като разгледа докладваното от съдията адм.д.№ 750/2019г., за да се произнесе , взе предвид
следното :
Производство по реда на чл.149 ал.5
от Административнопроцесуалния Кодекс /АПК/.
НАРОДНО ЧИТАЛИЩЕ ****, основано
1854г. - ***, представлявано от секретаря Л.К., с пълномощник адв. С. К., обжалва Решение на Комисия по чл. 23 от Закона
за народните читалища /ЗНЧ/ при ****.
Становища на страните :
- Жалбоподателят счита решението за
нищожен административен акт, поради липса на компетентност на издалия го орган,
а при евентуалност – незаконосъобразно, прието в противоречие с материалния
закон, при нарушение на административно-производствените правила и при липса на
мотиви. Посочено е, че на 30.01.2019г. е проведено заседание на Комисията по
разпределение на предвидените от държавния и общинския бюджет средства за
читалищна дейност, като приетото решение лишава оспорващото народно читалище от
субсидията за една и половина субсидирана бройка от предвидените и определени
такива. Заявено е, че решението не е връчено на представител на
читалището-жалбоподател. Към решението не са представени и мотиви. По отношение
тезата за нищожност : Комисията по чл.23 ал.1 ЗНЧ, приела обжалваното решение,
не е съставена съгласно изискванията на закона, което означава, че е заседавала
в нелегитимен състав. В нея са участвали лица, които нямат представителна власт
за това. Оспорена е и представителната власт на представителя на общината. „На
заседанието присъстваха лица, които не са членове на комисията, но въпреки това
участваха в заседанието, правиха изказвания и изнасяха информация, която макар
да не беше истина, повлия на останалите гласуващи, които се подведоха да
гласуват в нарушение на закона“. Относно незаконосъобразност на решението : Комисията
по чл.23 ал.1 ЗНЧ няма правомощие според действащата материалноправна
уредба да намалява броя на отпуснатите и одобрени от Министерството на
културата „субсидирани бройки“. Същите са с определен размер за всяка финансова
година, който се предвижда в държавния бюджет, като средствата се отпускат на
читалищата. Тези средства от държавния бюджет се разпределят чрез комисията по
чл.23 ал.1 ЗНЧ, като Министерството на културата издава указания за дейността
на комисиите, които ще извършат разпределението, по отношение на държавната
субсидия за читалищата. Тоест, комисията по чл.23 ал.1 ЗНЧ не притежава
правомощия да се разпорежда по отношение на сумите, предвидени в държавния
бюджет и отпуснати за субсидираните бройки. Това е така, защото броят на
субсидираните от държавния бюджет бройки, се одобрява от Министерството на
културата, а не от съответната община. Изтъкнато е, че на заседанието са
участвали лица без право на участие и те са направили предложение за гласуване
с таен вот само и единствено по отношение отпускане на средствата за
читалището-жалбоподател. Липсата на мотиви представлява самостоятелно основание
за отмяна на решението, тъй като нарушава правото на защита на жалбоподателя и
не позволява проверка от съда. Поискано е да се обяви нищожност на решението на
Комисията по чл. 23 от ЗНЧ или да се отмени същото и се върне преписката за ново
разглеждане и произнасяне въз основа на дадени задължителни указания към
комисията във връзка с твърдения в жалбата.
В ход по същество адв.К. поддържа, че комисията по чл.23 ЗНЧ разпределя държавната
субсидия и общинската субсидия и има компетентност да разпредели парите от
общинския бюджет, които се отпускат на всяко читалище по целесъобразност.
Парите от държавния бюджет се отпускат на база така наречени отпуснати субсидирани
бройки, от Министерството на културата /МК/. МК определя на база факти и обстоятелства
и документи, които изискват от всяко едно читалище на база дейността и нуждите
му, и на база тези документи се отпуска и финансирането. Преразпределение на
тези отпуснати бройки комисията не може да осъществява, поради което решението
е нищожно.
В писмено становище по същество е
изтъкнато, че според събраните по делото доказателства се установява липса на
вътрешни правила на Комисията по чл.23 ал.1 ЗНЧ, въз основа на които да се
проведе заседанието и се приемат решения по дневния ред. Поддържа се, че
местната власт не е компетентна относно квалифициране на общото събрание на
дадено ЮЛНЦ за незаконосъобразно проведено и към момента решението на общото
събрание на НЧ – жалбоподател е вписано и отразено в ТР и РЮЛНЦ. Не е ясно по
какъв начин е доказано твърдението за липса на извършвана от читалището
дейност. Оспореното решение е порочно и защото отнетата субсидия е предоставена
на други читалища, които са участвали във вота. Отнетите субсидирани бройки са
от Министерството на културата и не може да се преразпределят от комисията, а
следва да бъдат върнати към държавния бюджет. В случая комисията не е доказала
критериите, по които е приела оспореното решение, което е основание за
незаконосъобразност на акта. Не са претендирани
съдебни разноски.
- Ответникът Комисията по чл. 23 от
Закона за народните читалища при ****, се представлява от председателя на
комисията П.Н.Н., с пълномощник адв.
Щ. Ц. и оспорва жалбата. Поддържа, че решението на Комисията по чл. 23 ЗНЧ е
постановено от компетентен орган, в обхвата на неговите правомощия, при
спазване на Закона на народните читалища. Липсата на преки правила за
провеждане на събранието се счита за несъществена, тъй като според събраните
гласни и писмени доказателства е видно, че събранието е проведено по начин,
който не дискредитира приетото решение. Не са претендирани
съдебни разноски.
В писмено становище по същество адв.Ц. поддържа, че оспореното решение е индивидуален
административен акт, подлежащ на обжалване, като в случая жалбата не е
основателна. Счита, че решението на комисията е прието от орган с правомощия,
произтичащи от ЗНЧ /чл.23 ал.1/, поради което не е нищожен акт. Отричат се
твърденията за незаконосъобразност на решението – читалищните ръководства са
надлежно уведомени за дата на заседанието на комисията, видно от приложената с
преписката покана; имало е мотивирано предложение, по което е прието решение с
тайно гласуване, предложено от членовете на комисията. Заявено е, че няма
изготвени вътрешни правила за работата на комисията, но са съобразени
Указанията, утвърдени от зам.министъра на културата /приложени по делото/,
поради което не е налице съществено процесуално нарушение, опорочаващо
решението. Предложението за отнемане на субсидирана бройка е основано на данни
от проверка на читалището-жалбоподател. Констатирани са нередности, за които
читалището е уведомено. Извършеният одит е установил и други нарушения. Твърди
се, че субсидираните бройки се разпределят според дейността на читалищата и
резултатите от нея, като комисията в случая е заседавала в законен състав.
Разпределената отнета субсидия е за читалища, които са имали богата и
разностранна културна дейност.
- Заинтересованите страни : НЧ „Св.
Св. Кирил и Методий 1914г.“, гр. Баня, ****; НЧ „Светлина 2013г.“ с. Бегунци, ****;
НЧ „Просвета 1927“, с. Богдан, ****; НЧ „Развитие-2016г.“ с. Ведраре, ****; НЧ
„Васил Левски 1900г.“, с. Войнягово, ****; НЧ „Никола Йонков Вапцаров 1906г.“,
с. Васил Левски, ****; НЧ „Христо Ботев 1936г.“, с. Горни Домлян, ****; НЧ
„Самообразование 1923г.“, с. Домлян, ****; НЧ „Христо Ботев 1898г.“ с. Дъбене, ****;
НЧ „Светлина 1931 г.“ с. Иганово, ****; НЧ „Васил Левски 1928 г.“ с. Климент, ****;
НЧ „Васил Левски 1861г.“ гр. Карлово, ****; НЧ „Бачо Киро 1908г.“, с. Кърнаре, ****;
НЧ „Христо Ботев 1869г.“, гр. Калофер, ****; НЧ „Пробуда 1899г.”, с.
Каравелово, ****; НЧ „Пробуда 1933г.”, с. Куртово, ****; НЧ „Наука 1907г.”, с.
Пролом, ****; НЧ „Звездица 1898г.”, с. Розино, ****; НЧ „Васил Левски 1927г.”,
кв. Сушица, гр.Карлово, ****; НЧ „Христо Ботев 1928 г.”, с. Столетово, ****; НЧ
„Сеяч 1938г.”, с. Слатина, ****; НЧ „Просвета 1963 г.”, с. Соколица, ****; НЧ
„Пробуда 1927г.”, с. Христо Даново, **** – не изразяват становище по жалбата.
Окръжна прокуратура Пловдив не
участва в съдебното производство.
1. Данни от преписката :
Оспореното решение е обективирано в Протокол от 30.01.2019г. /л.65 и сл./ на
Комисията, назначена със Заповед № РД-138/30.01.2019г. на Кмета на **** в
състав : Председател – П.Н., Директор на Дирекция „Хуманитарни и социални
дейности“ и Членове – представители на всички читалища на територията на ****.
В протокола е документирано присъствие на 24 представители на читалищата в ****
и отсъствие на представител на читалището в с.Розино. Дневният ред на събранието
е предложен от Председателя и гласуван с одобрение за всяка точка поотделно. Представеният
протокол съдържа данни за първа и втора точка от дневния ред : Първа точка –
комисията се е запознала с получената от Министерството на културата информация
за общата субсидирана численост на читалищата на територията на общината за
2019г., и по-конкретно – 51 субсидирани бройки. Стандартът на една субсидирана
бройка през 2019г. е в размер на 9 490лв. Председателят съобщил
субсидираните бройки на всяко читалище до момента.; Втора точка – Председателят
на комисията предоставил думата на Г.Т. – гл.специалист в Дирекция „ХСД” при ****,
за запознаване на присъстващите с организационните проблеми на НЧ „20-ти април
1876-1854г.“, *** „и мотивирано предложение за отнемане на 1,5 субсидия“. Г-жа Т.
прочела протокол от извършена по сигнал проверка и уточнила факти и разговори,
свързани с проблемната пререгистрация на читалището в ***. В протокола на
комисията са отразени изказвания на : Л.К. – секретар на читалището в ***; А.М.
– зам.кмет на ****; Председателя на Комисията П.Н.; М.Г. – секретар на
читалището в гр.Баня; Г.А. – председател на читалището в кв.Сушица, А.П. –
председател на читалището в гр.Калофер. Изказванията били прекратени от
председателя на комисията и било предложено да се премине към гласуване. Председателят
предложил комисия от трима души да проведе избор и единодушно предложението
било прието, ведно с предложените : председател – Г.А., М.К.и А.П. /членове/.
Поради „разгорелия се спор“, г-н А. предложил таен
вот и Общото събрание избрало гласуването да е тайно. В протокола на комисията
е отразено, че г-жа Л.К. напуснала събранието. Комисията организирала гласуване
и обявила резултата – от имащите право на глас 24, „за“ гласували 16, „против“
– 8. „На НЧ „20-ти април 1876-1854г.“ *** се отнемат 1,5 субсидии”.
Председателят на Комисията се обърнал към общото събрание за предложение за разпределение
на субсидията и г-жа Д.Ш.– секретар на читалището в с.Каравелово предложила три
читалища, на които да бъде разпределена отнетата субсидия : НЧ Светлина,
с.Бегунци – 0,5; НЧ развитие 2016, с.Ведраре – 0,5 и НЧ Христо Ботев-1936г.,
с.Горни Домлян – 0,5. Разпределението на отнетата субсидия е гласувано с 24
гласа за всяко от читалищата. Съставът на комисията след обсъжданията подкрепил
с подписите си предложенията за разпределенията на средствата за 2019г.
Протоколът е подписан от Председателя и представител на всяко читалище –
поименно и с подпис, без отразена длъжност на подписалото се лица, с изключение
на читалището в с.Розино и оспорващото читалище, като за читалището в с.Горни
Домлян е положен подпис без име и длъжност на подписалото се лице.
1.1. Със Заповед № РД-38/30.01.2019г.
/л.60/, Кметът на **** назначил комисия, на основание чл.23 ал.1 от Закона за
народните читалища, в състав : Председател – П.Н. – Директор на дирекция
„Хуманитарни и социални дейности“ в **** и Членове – по един представител от
всяко читалище на територията на ****. Определени са ден, час и място на
заседанието /30.01.2019г. от 10.30ч./, както и задача на комисията – да
разпредели средствата от държавния и общинския бюджет за читалищна дейност и ги
предостави на читалищата за управление, съгл. чл.23 ал.1 ЗНЧ, като за дейността
си комисията състави протокол.
Преписката
съдържа Покана до читалищата в общината – по един представител от всяко
читалище /без уточнение председател или секретар/, законно представляващ
читалището и имащ право на глас. В поканата са отразени дата, място и час на
годишното заседание и дневен ред, съдържащ точка 1 – Предоставяне на информация
за субсидираните бройки, получени от МК за 2019г. и точка 2 – Обсъждане и
разпределение на субсидираните бройки между читалищата в **** и т.3 – други,
л.61. Няма данни за начин на връчване на поканата, при издадена заповед на
30.01.2019г. и насрочено заседание на комисията на 30.01.2019г.
В
Присъствен списък относно заседанието на комисията от 30.01.2019г. са отразени
25 читалища, представител – поименно и подпис /без длъжност – председател или
секретар/, като липсва име и подпис за НЧ Звездица-1898, с.Розино /л.62-64/.
1.2.
В Протокол на комисията по отнемане на една бройка и половина от НЧ 20 април –
1876г., *** /л.68/ е отразено, че са гласували 24 човека, като за отнемане – 16
човека, а против – 8 човека. Отразени са с + - гласовете „за“ и с – гласовете
„против“. Предложението след гласуването е – отнемане на една бройка и половина
от читалището – жалбоподател и в Протокол за разпределение на 1,5 бройки са
отразени трите НЧ, на които са разпределени по 0,5 бройка /субсидия/.
1.3.
В Становище от направени проверки в НЧ „20-ти април 1876-1854г.“, ***
/л.69,70/, подписано от Директор дирекция „ХСД” – П.Н., гл.експерт в същата
дирекция – И. Савчева С.и гл.специалист в дирекцията – Г.Т. са отразени
следните данни : Проверка е извършена на 10.12.2018г. във вр.
с изпълнение на чл.16 ал.1, чл.17 ал.1 и чл.18 ал.1 ЗНЧ и постъпили устни
сигнали за нелегитимно проведено отчетно-изборно събрание. Последната
регистрация на НЧ-жалбоподател била от 19 .04.2013г., а проведеното
отчетно-изборно събрание било нелегитимно поради неспазване на чл.8 ал.1 и
чл.15 ал.3 и ал.4 ЗНЧ. На 8 януари се провело ново отчетно събрание в
присъствие на представители на ****, при което било констатирано, че
действащите читалищни състави не били 4-ри, а един, а поради несъгласие с
дневния ред половината от присъстващите напуснали събранието. За констатираните
нередности, кмета на общината уведомил Министъра на културата. Поради
установените нередности и предвид незачитане препоръките на общинските
служители, „общинската администрация” предложила на читалището да се отнеме
част от субсидията от държавния бюджет, съгл. чл.23 ал.1 ЗНЧ, а именно 1,5
субсидирани бройки, които да се разпределят между работещи читалища, включващи
се активно в общинските културни изяви и на които не е отпусната субсидия. Тоест,
предложението е на общинската администрация, конкретно – на служителите,
подписали предложението, съдържащо се в становището, което е без дата.
1.4.
На 19.02.2019г. заместник-министъра на културата уведомил кмета на **** относно
негово искане за прилагане на принудителни мерки спрямо читалище „20 април
1876-1854”, *** за спазване на ЗНЧ /л.73/, че читалищната дейност е делегирана
от държавата дейност, за поддръжката и развитието на която ежегодно се отпуска
годишна държавна субсидия по община със Закона за държавния бюджет. „Субсидията
е част от общинския бюджет и в рамките на законово предоставените правомощия на
кмета, регламентирани в ЗМСМА и Закона за вътрешния одит в публичния сектор, е
да разпореди да бъде извършена съответната проверка и при констатирани от него
нарушения да ограничи или спре временно субсидията до тяхното отстраняване”.
Посочено е, че делегираните права на министъра на културата са изчерпателно
изброени в ЗНЧ /чл.4б, чл.6 и т.н./, и в по-голямата си част за оказване на методическа
помощ.
1.5.
Зам.министърът на културата е утвърдил Указания за дейността на комисиите,
извършващи разпределение на годишната държавна субсидия за читалищата по чл.23
ЗНЧ /л.71, 72/ : Указанията уреждат условията и редът за разпределение на годишната
държавна субсидия за народните читалища по общини. Комисията е със структура :
един представител на общината и по един представител на всяко читалище. ”Комисията работи по одобрени вътрешни
правила за своята работа, съобразени с настоящите указания, относно
организацията и методиката за прилагане на Критериите за разпределение на
субсидията за народните читалища на територията на общината. На първото
заседание на комисията всеки един от присъстващите председатели /представители/
на читалищата от общината следва да представи информация по изброени показатели
: отговаря ли читалището на изискванията на чл.9 ал.8 и чл.10 ЗНЧ; отговаря ли
читалищната библиотека /ако я има/ на изискванията на чл.8 от Закона за
обществените библиотеки; информация във вр. с изпълнение
на изискванията заложени в чл.26 ал.1 и ал.2, чл.26а ал.1 и ал.4 от ЗНЧ. Кметът на общината предоставя на
комисията анализ на изпълнението на годишната програма за развитие на
читалищната дейност в общината, за планираните в общинския бюджет средства,
предвидени за читалищна дейност. Комисията съставя протокол от своята работа,
подписан от всички нейни членове. Протоколът се предоставя за одобрение пред
кмета на общината. Кметът на общината сключва договор с всяко едно читалище, в
който се посочва размерът на субсидията, която му се отпуска от държавния и
общински бюджет за съответната финансова година. Критериите за разпределението на годишната държавна и общинска субсидия
за читалищна дейност /л.72/ са част от указанията – в сила от одобряването им
на 22.01.2015г. – А/ Актуално състояние на читалището като сдружение
и културен център с материално-технически възможности за предоставяне на услуги /брой регистрирани членове, събран
членски внос; брой посетители на предоставени от читалището услуги; проведени
събрания – общи и на настоятелството; извършена пререгистрация на читалището в
определения в ЗНЧ срок; субсидирана численост на читалището в предходната
година; общ бюджет на читалището за предходната година; материално-техническа
база на читалището; управленска инициатива при стопанисване на читалищната
собственост и др.; наложени санкции на читалището по чл.31, 32 и 33 от ЗНЧ/; Б / Дейност на читалището в предходна
година / осъществена библиотечно-информационно дейност – чл.37 от Закона за
обществените библиотеки; нематериално културно наследство – съхранение и
предаване на традиционна култура, участие в националната система „Живи човешки
съкровища-България”; езикови школи, клубове, кръжоци и др.; поддържане и
доказани изяви на художествените състави; организиране и участие в празници,
фестивали, събори, изложби, творчески вечери, граждански инициативи и др.; нови
дейности, заложени в програмата на читалището – работа по проекти, осъществено
сътрудничество с други културни институции; доброволческа дейност на
читалището, работа с различни възрастови групи и др./; В / Представяне и защита на предложената от всяко читалище
програма, в изпълнение по чл.26а ал.1 ЗНЧ, съобразно посочените в т.Б критерии,
вкл. разкриване и на нови дейности; Г / Допълнителни : комисията приема
посоченото поименно повишение на субсидираната численост на конкретни читалища,
чиито молби са одобрени от министъра на културата; при разпределението се
запазват субсидираните бройки, получени от национални програми; средствата се предоставят
на читалищата за самостоятелно управление, съгл. чл.23 ал.1 ЗНЧ.
В Справки за разпределение на
субсидията за 2019г., одобрени от кмета на общината са показани /л.74, 75/
субсидираната численост за 2019г. и субсидията за 2019г. за читалището-жалбоподател
и за всички читалища на територията на ****. Стандартът на една субсидирана
бройка е 9 490лв.
1.6. Представена е документация
относно НЧ „20 април 1876”, *** – за общото събрание, регистрацията и покана за
събранието /л.81 и сл./; Уведомление от Кмета на **** до настоятелството на
НЧ-жалбоподател, относно спазване на ЗНЧ и в частност – предупреждение за
спазване на закона и за предприемане на действия за пререгистрация – в срок до
20 дни /изх.номер от 14.11.2018г., л.87 и л.98/.
1.7. Пълномощникът на ответника
представи в допълнение заверено копие на Протокола от 30.01.2019г. /л.88-92/, в който са вписани членовете
на комисията – поименно и в какво качество участват законните представители
/председател или секретар/.
Допълнително са представени: Одитен доклад изх.номер от 02.05.2019г. /след дата на
провеждане на събранието на комисията/ от извършен извънреден одит на НЧ „20
април 18764, ***, за периода 01.01.2014г. –
31.12.2018г. /л.105 и сл./ -
2.
Няма данни оспореното решение да е съобщено на жалбоподателя – НЧ.
Представителят на НЧ е напуснал събранието, което обстоятелство е отразено в
решението и не е спорно. Протоколът не съдържа текст за обжалването му – пред
съответен орган и в указан срок. Жалбата е подадена пряко в АС-Пловдив на
14.03.2019г. Приложима е нормата на чл.140 ал.1 АПК / ”Когато в
административния акт или в съобщението за неговото издаване не е указано пред
кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, съответният срок за обжалване
по този дял се удължава на два месеца.”/, поради което жалбата е допустима за
разглеждане и по двете заявени основания – незаконосъобразност, нищожност.
НЧ-жалбоподател е пряко засегнато от решението на комисията в частта за
отнемане на 1,5 субсидирани бройки. Актът подлежи на оспорване – възприето в
съдебната практика на ВАС /независимо от изразено и особено мнение - Решение №
10756 от 4.09.2018г. на ВАС по адм. д. № 4392/2017г.,
III о.; Решение № 849 от 22.01.2018г. на ВАС по адм.
д. № 7951/2017г., III о.; др. /.
Съгласно чл. 2
ал.1 и ал.2 ЗНЧ : Народните читалища са традиционни самоуправляващи се
български културно-просветни сдружения в населените места, които изпълняват и
държавни културно-просветни задачи. В тяхната дейност могат да участват всички
физически лица без оглед на ограничения на възраст и пол, политически и
религиозни възгледи и етническо самосъзнание.; Читалищата са юридически лица с
нестопанска цел. Според л. 9 ал.1
ЗНЧ /изм. – ДВ, бр. 74 от
2016г., в сила от 1.01.2018г./ - Читалището придобива качеството на юридическо
лице с вписването му в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел.; ал.8
- Народните читалища могат да кандидатстват за държавна и/или общинска субсидия
след изтичането на едногодишен срок от вписването в регистъра по чл. 10 – който се води в Министерството на
културата. Читалищата набират средства от източници, сред които – субсидия от
държавния и общинските бюджети /чл.21 т.3 ЗНЧ/. Възприето е /Тълкувателно
решение № 3 от 27.06.2016г. на ВАС по т. д. № 5/2015г./, че органът е
административен, когато действа в това си качество, т. е. само при упражняване
на административни правомощия. Когато орган упражни административни правомощия,
които не са му възложени или разшири възложени правомощия, той действа в същото
качество при липса на компетентност. Според дефиницията на § 1, т.1 ДР АПК,
"Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на
изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, като с изм. - ДВ, бр. 77 от
2018г., в сила от 1.01.2019г. – „Административен орган" е органът, който
принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на
административни правомощия, овластен въз основа на
закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите,
предоставящи обществени услуги. Предвид текста на чл.3 ЗНЧ /цели и дейности/,
следва да бъде прието, че Комисията по чл. 23 ал. 1 ЗНЧ е орган в обхвата на
цитираната дефиниция и приетият от него акт е административен, респект. следва
извод за административноправен спор.
2.1. Комисията по чл.23 ал.1 ЗНЧ е назначена
от Кмета на Общината със заповед от 30.01.2019г. Заседанието на комисията е
определено на същата дата – 30.01.2019г. Преписката съдържа покана за участие в
заседанието с отразен дневен ред /л.61/ и липсата на информация за съобщаване
на поканата в конкретния случай не повлиява върху преценката за
законосъобразност на приетото решение. Посредством свидетелски показания бе
пояснен начинът на съобщаване на поканата, но се съобрази, че съобщаването е
техническо действие и присъствения списък за заседанието в пълнота отразява
представителите на всяко читалище, с изключение на НЧ Звездица – 1898г., с.Розино.
Тоест, осигурено е участие на представителите на читалищата, като според
заповедта на кмета – същите са членове в комисията и по-конкретно – по един
представител от всяко читалище. Няма съмнение, че представителят следва да е
законен такъв /чл.17 ал.2 т.2; чл.17а ал.1 т.4 ЗНЧ – председателят или
секретарят/. В присъственият списък не е отразена заеманата длъжност от представителите
на съответното читалище, каквито длъжности не съдържа и протоколът на
комисията. След като в заповедта на кмета не е определена конкретна длъжност,
осъществявана от законен представител на НЧ, в състава на комисията като
членове е можело да присъстват както председателите, така и секретарите на
читалищата. Съгл. чл.23 ал.1 ЗНЧ, в комисията участва представител на общината,
като в случая длъжността е определена със заповедта на кмета – директор
дирекция „Хуманитарни и социални дейности” в **** – П.Н.. Предвид понятието в
текста на цитираната норма – представител, законът не е поставил ограничение
относно участникът от общината, при което следва, че и зам.кмета или кмета би
могъл да е представител, респект. председател на комисията. Следва извод за
състав на комисията, определен в съответствие със закона.
Присъствието на други лица на
заседанието не е ограничено, поради липса на изискване по закон заседанието да
е при закрити врати, поради което то може да е публично – но ред и начин на
провеждане на заседанието са приоритет в правомощията на комисията. Същата
дължи не само изпращане на покани с дневен ред, но и приемане на правила за
работата си. В обхватът им следва да е разграничена възможността за присъствие
на външни лица /извън членовете на комисията/ и/или участие само на членовете
на комисията – в зависимост от дневния ред. В конкретния случай по т.1 –
Предоставяне на информация за субсидираните бройки, получени от МК за 2019г.,
не следва да има пречка информацията да може да бъде изслушана и от външни
лица, извън състава на комисията. По отношение на т.2 – Обсъждане и
разпределение на субсидираните бройки между читалищата в ****, предвид
необходимост от приемане на решение по тази точка, същата имплицитно съдържа в себе
си изискване за присъствие само на определения от кмета състав на комисията.
Съгласно чл. 23
ал.1 ЗНЧ : „Предвидените по държавния и общинския бюджет средства за
читалищна дейност се разпределят между читалищата от комисия с участието на
представител на съответната община, на всяко читалище от общината и се
предоставят на читалищата за самостоятелно управление.”, в съответствие с
което, кметът е посочил в заповедта за назначаване на комисията и нейната
задача – да разпредели средствата от държавния и общинския бюджет за читалищна
дейност и ги предостави на читалищата за управление, съгл. чл.23 ал.1 ЗНЧ, като
за дейността си комисията състави протокол. Възложената дейност изисква участие
в заседанието единствено на комисията, но същата би могла да приеме правила за
работа, в които да регламентира възможност за изказвания, излагане на мнения и
от външни лица, като приемането на решение за разпределение на средствата за
читалищна дейност изисква приети от комисията правила за работа – процедура и
критерии за разпределение.
2.2. Според съдържанието на протокола
на комисията от 30.01.2019г., същата не е приела предложени и гласувани правила
за работата си. Единственият регламент е предложението за вътрешна комисия за
провеждане на гласуване по т.2. Право на комисията, както и задължение е – да
въведе ред и организация на работата си, част от които е приетото в случая
тайно гласуване на предложението за отнемане на 1,5 бройки от субсидираните
такива за НЧ-жалбоподател. Така нар.”мотивирано предложение” не е част от
протокола, но предвид отразеното му прочитане и прилагане към преписката, няма
съмнение, че комисията е запозната със съдържанието му.
По отношение процедурата за провеждане
на заседанието се съобрази, че съдържащите в преписката Указания на зам.министъра
на културата не са обвързващи и задължителни за комисията – но в случая
комисията не е приела правила за работата си, извън тайното гласуване по
предложението за отнемане на 1,5 субсидирани бройки за НЧ-жалбоподател. Липсата
на правила за работата на комисията не е отречено и в писмени съображения по
същество се поддържа, че са възприети правилата от Указания на зам.министъра на
културата – от една страна заявеното обстоятелство не е поддържано в хода на
делото и не е допустимо в доводи по същество да се въвеждат фактически
основания, каквито липсват в оспорения административен акт, а от друга – нито в
протокола от заседанието на комисията, нито от съдържанието на представената
преписка произтича извод за приложени правила за работа от указанията или прилагане
на указанията в цялост. Потвърждение на извода е липсата на критерии за
разпределение на субсидията, както и липсата на изходна информация за дейността
на всяко от читалищата, за да е приемлива тезата по същество на ответника - субсидираните
бройки се разпределят според дейността на читалищата и резултатите от нея, вкл.
разпределената отнета субсидия е за читалища, които са имали богата и
разностранна културна дейност.
Преписката съдържа справка за
разпределение на субсидията за 2019г. по читалища /л.75/, одобрена от кмета на ****
с пояснение в забележка, че в колона 5 се посочва размера на субсидията,
разпределена от комисията за съответното читалище. В извадка от справката само
за жалбоподателя /л.74/ е посочено, че субсидията за 2019г. е 2 бр. в размер на
18 980лв., като е била увеличена субдидираната
численост спрямо 2018г. с – 1,5. Не е представена изходна информация за
разпределените субсидирани бройки за 2018г., съпоставени с тези за 2019г.
2.3. Съответно на установената в
закона възможност - комисията да разпределя предвидените по държавния и
общинския бюджет средства за читалищна дейност, следва извод за осъществена
дейност, предвидена в закон – в границите на правомощията на комисията.
Разпределянето на средствата се състои в определянето им за всяко читалище като
бройка субсидия и няма забрана за промяна на субсидирани бройки спрямо
предходна година. Ограничението в ЗНЧ е посочено в чл.
22 ал.3 : „Гласуваната от общинския съвет субсидия за народните
читалища, определена на основата на нормативи и по реда на ал. 2, не може да се
отклонява от общината за други цели.”. Преразпределението на отнетите бройки
към други НЧ не нарушава посочената забрана.
Според чл.22
ал.1, ал.2 ЗНЧ : „Предложенията
за годишната субсидия за читалищата по общини, нормативите и механизмът за
нейното разпределяне се разработват от Министерството на културата съгласувано
с областните администрации и общините.;
С решение на общинския съвет читалищата могат да се финансират
допълнително над определената по ал. 1 субсидия със средства от собствените
приходи на общината.”. Обективно следва да бъде съобразено, че критериите, по
които да бъде извършено разпределението на държавната субсидия, не са уредени в
приложимия Закон за народните читалища, вкл. липсва и подзаконова нормативна
уредба по въпроса, а указанията на министерство на културата имат насочващ
характер. При това положение, изцяло в правомощията на Комисията е да определи
приложими критерии, както и ако те са повече от един - да посочи необходимо ли
е читалищата да отговарят кумулативно на всички изисквания или е достатъчно
това да е налице само за някои от тях и на кои; съответно има ли приоритетни
критерии пред останалите и кои. При насрочване на делото към страните са
отправени указания по доказателствената тежест и
ответника бе задължен да представи конкретни данни за правилата за работа на
комисията, ведно с критерии за разпределение на средствата и информация за
дейността на всяко читалище в общината /л.11/ - каквито не бяха представени.
Определяне на критерии е дължимо от комисията, за да гарантира спазване
принципите на АПК и обезпечи законосъобразно разпределение на субсидиите. При
процедиране без изначално и ясно формулиране на приложимите критерии, на
практика липсва фактическо основание за приемане на решението. При липса на
критерии за разпределяне на субсидираните бройки общо за дадена община /за ****
– общо 51 субсидирани бройки/, тази дейност би била субективна и безконтролна,
независимо, че при разпределението участва по един законен представител от
всяко читалище. В тази вр., липсата на правила за
работата на комисията при **** по чл.23 ал.1 ЗНЧ, в частта по т.2 и ясни
критерии за разпределение на средствата от годишната субсидия, води до извод за
незаконосъобразност на решението. Както бе посочено, в съдържанието на
протокола от заседанието на комисията липсва позоваване на правилата от
указанията на зам.министъра на културата, както и липсват възприети от
комисията критерии – съдържащи се в указанията /цитирани по-горе/. Преписката
не съдържа документ, препращащ към указанията – като правила за работа и
критерии, по които комисията в случая е разпределила субсидираните бройки, вкл.
за запознаване състава на колективния орган с конкретни правила и критерии,
приети като собствени правила за работа на заседанието от 30.01.2019г.
Без съмнение, по отношение
жалбоподателя са констатирани пропуски в читалищната дейност – според
становището са налице нарушение на ЗНЧ при провеждане на отчетното събрание за
2018г., а липсата на пререгистрация не е оспорена. Тези фактически
установявания обаче не са въведени в обхвата на критерии, по които се преценява
разпределението на субсидираните бройки на всяко от читалищата в ****. В тази
насока – в Указанията на зам.министъра са изброени примерни позиции, въз основа
на които да се извърши преценка за разпределение на годишната субсидия по
бройки за всяко от читалищата. Действително, указанията не са задължителни за
комисията, но представят ориентир за критерии, по които да се прецени разпределението
на средствата за читалищна дейност - „ уреждат условията и редът за
разпределение на годишната държавна субсидия за народните читалища по общини”.
Указанията са утвърдени от зам.министъра на културата и нямат задължителен
характер спрямо Комисията, тъй като не представляват нормативен акт с арг. от чл.2 и чл.7 ЗНА и няма издадена наредба във връзка
с приложението на чл. 22 ЗНЧ.
В тази връзка именно, комисията е следвало да приеме и приложи правила
/критерии/ за разпределение на субсидиите, за да гарантира законосъобразност на
дейността си по т.2 от дневния ред – в този см. Решение № 849/2018г., ВАС :
„Предвид липсата в действащото законодателство на нормативен акт, който да
регламентира механизъм, по който да бъде разпределена годишната субсидия за
читалищата на територията на съответната община, Комисията има правото да
приема свои правила за работа и критерии. Обоснован е направеният извод, че
всяка надлежно конституирана комисия по чл. 23, ал. 1
ЗНЧ има право да изработи и приеме свои правила за работа и критерии
по които да бъде разпределена годишната субсидия за читалищата на територията
на съответната община и това е изпълнено от ответника по касационната жалба.
Внасянето от страна на председателя на Комисията на предварително изготвени
правила за работа на Комисията не е основание да се приеме, че обсъждането им,
респ. приемането им е опорочено. Съществен в случая е фактът, че внесените като
проект правила са надлежно и редовно разгледани от Комисията и впоследствие
приети... Цялата приложена преписка по издаването на процесното
решение по делото съдържа подробно отразени фактически и правни основания за приемането
му. Следва да бъде отбелязано, че константната съдебна практика неотклонно
споделя идеята, че когато мотивите за издаването на акта съществуват в
преписката по издаването му и след като той им съответства, това е достатъчно,
за да е налице връзка между тези мотиви и акта, като се счита, че органът ги
приема.”; Решение № 10756 от 4.09.2018г., ВАС : „На 7 април 2015г. комисията
провела първото си заседание, на което били приети вътрешни правила за нейната
работа, възпроизвеждащи указанията на Министерството на културата за дейността
на комисиите, извършващи разпределение на годишната държавна субсидия на
читалищата.”/.
В хипотеза на приети показатели
/критерии/, по които се разпределят средствата – идентифициращи се с посочените
в становището от проверката констатации, същите следва да бъдат отразени в
протокола на комисията или поне да бъде упоменато, че именно по отношение
редовност на провеждане на събрания и спазване на ЗНЧ - ще бъдат разпределяни
субсидираните бройки. Това под формата на показатели в минимум, не е посочено в
протокола на комисията. В реда на изложеното, предвид свидетелските показания,
следва да се има предвид, че видове дейности и обхват на читалищната дейност –
не са отразени в предложението за отнемане на част от субсидията от държавния
бюджет – 1,5 субсидирани бройки от жалбоподателя. Недопустимо е посредством
свидетелски показания в съдебна фаза да бъдат допълвани фактически основания за
издаване на административен акт /” Дейността на читалището играе голяма роля за
определянето на щатните бройки.” – св.Р.И.; „По-голямата част изразиха мнение
да се отнеме бройка и половина, тъй като дейността на читалището е малка, не е
пререгистрирано 4 години….”, св.Г.А./.
След като в протокола на комисията не
се съдържат правила за работата й в частта от дневен ред – разпределение на
субсидираните бройки, и след като комисията отнема субсидирани бройки и
преразпределя същите без показатели, на които да основава своето решение,
същото не може да бъде прието за законосъобразно. Дори да бъде приета
възможност за домотивиране на решението /каквато
съдебният състав не възприема/, липсва обхват на дейност, зададен от комисията,
за да бъде преценена степента на изпълнение на определен обхват от всяко
читалище и в частност – от жалбоподателя.
2.4. При описаните данни следва извод
за липса на възможност решението на комисията в частта по т.2 да бъде проверено
за законосъобразност – за съответствие с правила за работа на комисията и
критерии за разпределение на субсидиите, тъй като размерът на субсидията за
читалище може да е по-голям, по-малък или еднакъв с този от предходната година,
като това зависи от резултатите, които читалището би получило съобразно
възприетите от Комисията критерии, но не и от предходния размер / в тази насока
Решение № 10756 от 4.09.2018г., ВАС : „Според преценката на административния
съд, мотивите на комисията не съдържат анализ за дейността и състоянието на
всяко читалище поотделно. Не е било обоснован нито един от критериите за
разпределение на държавната субсидия, приети с Вътрешните правила за работа на
комисията в съответствие с указанията на Министерството на културата. Не било
отразено по кои критерии е осъществено разпределението на държавната субсидия…”/. Решението на комисията в случая не
попада в хипотезата на мотивиране посредством съдържащи се в преписката
документи и актове, на които административният орган се е позовал, приемайки ги
за мотиви – фактически и правни. Всеки административен акт подлежи на
съобразяване с принципите на АПК – истинност, публичност, прозрачност, предвидимост, несъобразени в случая.
Основанията за обявяване нищожност на
административния акт са: нарушаване изискванията за компетентност, липса на
форма, пълна липса на правно основание, невъзможен предмет и др. според
спецификата на случая. Според съдебната практика и правната теория, при липса
на законови критерии за нищожност, един административен акт е нищожен, когато е
издаден от некомпетентен по материя, място и време орган, при неспазване на
формата му, при особено съществени нарушения на процедурата по издаването му,
граничещи с липса на такава или пълно неспазване на процедурата, установена в
някои специални закони, т.е. толкова съществени нарушения на административно
производствените правила водещи на практика до липса на волеизявление, като
това са основанията за нищожност касаещи компетентността на органа и допуснати
процесуални нарушения. Преценено по тези критерии, оспореното решение в
конкретната си част не е нищожно. Необходимо е да бъде отбелязано, че липсата
на установено от комисията правило за гласуване в насока – председател или
секретар, не води до липса на волеизявление. Действително, в поддържаната
хипотеза на гласували тайно само председателите - според свидетелските
показания /„Не съм гласувала, тъй като не ми дадоха.”, св.Д.Ш., секретар на НЧ
в с.Каравелово; „Останаха председателите да гласуват.” – св. Г.Т./, това не би
бил действителен вот спрямо допълнения протокол с длъжности на представителите
на всяко от читалищата /л.90-92, само 10 председатели/. След като обаче в
протокола не е отразено решение за гласуване само от председателите на
читалища, каквото пояснение липсва и в протокола на комисията за таен вот –
вотът е бил действителен.
Приетото от комисията по чл. 23 ал. 1
ЗНЧ при **** решение – в частта му по т.2 не съдържа фактически основания, тъй
като в него не е отразено въз основа на какви критерии комисията е разпределила
между читалищата държавната субсидия за 2019 година и съответно - на основание
кои критерии е отнета 1,5 субсидирана бройка от НЧ – ***. Доказателствата по
делото водят до извод за незаконосъобразно решение с последица – отмяна на
административния акт, който се приема в служебно производство, поради което не
се налага връщане на преписката.
Мотивиран с изложеното , съдът
Р Е Ш И :
Отменя Решение от 30.01.2019г. на
Комисията по чл. 23 ал.1 от Закона за народните читалища при ****, обективирано в Протокол от 30.01.2019г. – в частта му по
т.2, с което е разпределена държавната субсидия за читалищата на територията на
**** за 2019 година.
Решението подлежи на обжалване пред
Върховния Административен Съд в 14-дневен срок от съобщението за
постановяването му.
Административен съдия :