Решение по дело №382/2022 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК и е образувано по жалба от „Добротич Уинд“ АД – Варна, ЕИК *********, представлявано от Изп. директор К.Й. чрез пълномощника й адв. П.Т. ***, срещу Решение №60 по Протокол №4 от 30.01.2012г на Общински съвет – Ветрино, с което на осн.чл.20 и чл.21 ал.1 т.13 от ЗМСМА се разрешава монтаж на единични ветрогенератори на разстояния по-големи от 1000м по права линия от регулацията на населеното място до имота.

Твърди се нищожност на оспореното решение като издадено от некомпетентен орган, понеже въпросът – предмет на решението на ОбС - Ветрино, е уреден от нормативен акт от по-висока степен – Закона за енергетиката и издадената въз основа на него Наредба №14/15.06.2005г за техническите правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обекти и съоръжения за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия (Наредба №14/2005г), т.е. че при приемането му ОбС – Ветрино е излязъл извън пределите на материалната си компетентност, което прави този акт нищожен. Претендира се отмяната му и присъждане на сторените в производството разноски. В съдебно заседание по същество адв.Т. и адв.З. поддържат изцяло така депозираната жалбаи настояват за уважаването й. С писмена защита развиват подробно мотивирани съображения за нищожност, а в евентуалност – и за незаконосъобразност на оспореното решение на всички основания по чл.146 от АПК, като се позовават и на съдебна практика, поддържайки искането си за присъждане на разноски по представения списък по чл.80 от ГПК.

Ответният ОбС – Ветрино, представляван от председателя Д.Н. чрез пълномощника й адв.Р.А. ***, настоява за отхвърляне на жалбата като неоснователна и недоказана. С писмена защита адв.А. мотивира становище за недопустимост на жалбата, за неоснователност на твърденията за некомпетентност на ОбС да приеме такова решение, както и на тези за допуснати съществени процесуални нарушения при приемането му с оглед факта, че изискванията на чл.26 – чл.28 от ЗНА са влезли в сила от 01.01.2008г, а оспореното им решение е взето преди този момент. Поради това настоява за отхвърляне на жалбата като неоснователна, и на свой ред претендира присъждане на разноски съгл. представения списък по чл.80 от ГПК.

Участващият в производството представител на Варненска Окръжна прокуратура изразява становище за неоснователност на жалбата.

След преценка на събраните в производството доказателства по отделно и в тяхната съвкупност, настоящият тричленен съдебен състав приема за установено от фактическа страна следното:

Началото на административното производство е поставено с Докладна записка вх.№ОбС 0800-3/12.01.2012г от кмета на Община Ветрино до председателя на Общинския съвет (стр.53-54 по преписката) относно разполагане на алтернативни източници на елергия – ВЕИ (ветрогенератори) в земеделски земи на територията на Община Ветрино. В същата се излага, че във връзка с опазване на компонентите на околната среда (въздух, почви, води, ландшафт, биологично разнообразие и др.) от замърсяващите и увреждащите фактори на околната среда (шум, вибрации, отпадъци и др.), кметът предлага на вниманието на местния парламент за обсъждане и приемане на граници за минимално разстояние на алтернативни източници на енергия (ветрогенератори) до най-близките населени места и категорията на земята, на която ще бъдат разположени. Посочени са граничните стойности на нивата на шума в различните територии и устройствени зони в урбанизираните територии и извън тях, предвидени с Наредба №6/26.06.2006г за показателите за шум в околната среда, отчитащи степента на дискомфорт през различните части на денонощието, граничните стойности на показателите за шум в околната среда, методите за оценка на стойностите на показателине за шум и на вредните ефекти от шума върху здравето на населението. Посочено е още, че отстоянията до населените места не са регламентирани в законовата уредба на РБ, както и че известен критерий е заложен в чл.141 ал.1 от Наредба №14/2005г за техническите правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обектите и съоръженията за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия, според който граничното разстояние на ветротурбините е минимум 500м от регулацията на населените места. В тази връзка на осн.чл.20 и чл.21 т.13 от ЗМСМА кметът е предложил ОбС да вземе решение да се разрешава монтаж на единични ветрогенератори на разстояния, по-големи от 1000м по права линия от регулацията на населеното място до имота.

С изх. №ОбС 0801-8/21.01.2012г (стр.47-49 по преписката) председателят е свикал Четвърто редовно заседание на ОбС – Ветрино на 30.01.2012г с обявен дневен ред, в чиято т.5.8. е включено разглеждане на горецитираната докладна записка на кмета на Общината. На същата дата са определени и водещите комисии по всяка докладна, като тази по т.5.8. от дневния ред е определена Постоянната комисия по „Териториално и селищно устройство, благоустройство и опазване на околната среда“ (стр.51 по преписката).

На проведеното на 26.01.2012г заседание на тази ПК присъствали всички нейни петима членове (стр.42 по преписката). Становището на комисията, обективирано в Протокол №2/26.01.2012г, е че вносителите били дали пълни и подробни разяснения относно внесения материал, и проекта за решение бил гласувал с четири гласа „за“ и един „въздържал се“.

На 30.01.2012г било проведено редовно заседание на Общински съвет – Ветрино, на което присъствали всички тринадесет общински съветници (стр.2 по административната преписка). По т.6.8. от дневния ред били докладвани докладната записка, горецитираното становище на ПК и проекта за решение, не били направени изказвания и нямало обсъждане, след което ОбС преминал към гласуване, и с 12 гласа „за“ и един „въздържал се“ приел оспореното си понастоящем Решение №60, с което на осн.чл.20 и чл.21 ал.1 т.13 от ЗМСМА разрешава монтаж на единични ветрогенератори на разстояния по-големи от 1000м по права линия от регулацията на населеното място до имота.

Съдебното оспорване на това решение е обявено по реда на чл.188 вр.чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК; по делото не са постъпили искания по реда на чл.182 ал.2 и ал.3 от АПК.

Горната фактическа обстановка, по същество безспорна между страните, съдът приема за установена въз основа на писмените доказателства по административната преписка, които са взаимно обвързани и безпротиворечиви, и анализирани в съвкупност не налагат различни изводи.

При така установената фактология съдът прави следните правни изводи:

Относно характера на оспореното Решение №60 по Протокол №4 от 30.01.2012г на ОбС – Ветрино:

Съгласно легалната дефиниция на чл.75 ал.1 от АПК нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Според ал.2 на текста нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен.

С оглед присъщите му правни характеристики и независимо от начина, по който е наречено – решение, оспореният понастоящем административен акт на ОбС – Ветрино притежава в кумулативност всички императивноизискуеми характеристики на подзаконов нормативен акт. Конкретно – решението представлява волеизявление за създаване на общо правило за поведение, регулиращо посредством властнически метод поведението на гражданите и техните организации в конкретна сфера на осъществяването на изпълнителната дейност, т.е. административноправна норма, която се отнася за неопределен и неограничен брой адресати – желаещите да поставят и експлоатират ветрогенератори на територията на Община Ветрино, т.е. с ограничен териториален обхват, и с многократно правно действие, неограничено във времето. По съществото си конкретната административноправна норма, представляваща подзаконов нормативен акт, е забраняваща такава – с нея се въвежда забрана за монтаж на единични ветрогенератори на разстояние по-малко от 1000м по права линия от регулацията на населеното място до имота.

В същия смисъл са и мотивите на определение №7091/13.07.2022г по адм.д. №5563/2022г на ВАС – София, ІІІ отд., с което касационната инстанция е приела, че оспореното Решение №60 по Протокол №4 от 30.01.2012г на ОбС – Ветрино представлява подзаконов нормативен акт, защитата срещу който се осъществява по реда на чл.186 и сл. от АПК.

Относно допустимостта на жалбата на „Добротич Уинд“ АД против това решение: Съгл.чл.187 ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, т.е. жалбата на дружеството, депозирана през 2022г против ПНА от 2012, не е просрочена. Въпросът за наличие на активна процесуална легитимация на „Добротич Уинд“ АД за оспорване на решението е разрешен положително с горецитираното определение №7091/13.07.2022г по адм.д. №5563/2022г на ВАС – София, ІІІ отд. Със същото е прието, че за дружеството е налице пряк и непосредствен личен интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт, с оглед предмета му на дейност (производство, търговия и пренос на електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници – л.72 по делото), фактът на заявено пред Община Ветрино инвестиционно намерение с маркирани параметри и производствен потенциал (чл.95 от ЗООС), сключеният в изпълнение на същото предварителен договор за придобиване на право върху имот на територията на Община Ветрино, и предприетите действия за изпълнение на процедурата по чл.92 от ЗААС, и подготвителни такива по чл.17а и чл.18 от ЗОЗЗ. Безспорно предприетото с оспореното решение увеличаване на разстоянието за поставяне на ветрогенераторите влияе отрицателно на инвестиционното им намерение, съответно – евентуалната му отмяна би довела до положителен ефект за дружеството, изразяващ се в постигане на по-благоприятно от създаденото с него положение.

Относно основателността на жалбата на „Добротич Уинд“ АД: Разгледана по същество, допустимата жалба се преценява и като основателна.

Главното възражение на жалбоподателите за отмяна на оспорения ИАА е твърдяната му нищожност като издадено от некомпетентен орган, и настоящият касационен състав го споделя като основателно.

Съобразно изричното позоваване в него, оспореният ПНА е издаден на осн.чл.20 и чл.21 ал.1 т.13 от ЗМСМА. Първият текст предвижда, че ОбС определя политиката за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяването на дейностите по чл.17, както и на други дейности, определени със закон. Съгл. чл.17 ал.1 т.8 от Закона местното самоуправление се изразява в правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси. Според втория текст ОбС определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура.

Иницииращата докладна записка на кмета е обоснована именно с необходимостта от опазване на компонентите на околната среда от замърсяващи и увреждащи фактори, и по конкретно – шум, вибрации и отпадъци, съпътстващи строежа и експлоатацията на ветрогенераторите. В тази връзка са цитирани допустимите норми на шум в различните територии и устройствени зони в урбанизираните територии и извън тях. От изложеното е видно, че по силата на ЗМСМА ОбС – Ветрино разполага с компетентност да определя изисквания за дейността на ФЛ и ЮЛ на територията на Общината, произтичащи от екологичните особености на населените места, и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура.

Тази компетентност обаче е ограничена в пределите на чл.75 ал.2 от АПК, лимитираща издаването на нормативните административни актове само по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Законът по смисъла на цитираната разпоредба в случая са Законът за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ) и субсидиарно приложимият Закон за енергетиката (ЗЕ), действащи както при приемане на оспореното решение през м.01.2012г, така и понастоящем. Според съдържащият се в Глава втора „Държавно управление в областта на енергията от възобновяеми източници“ чл.3 ал.1 т.1 и т.7 от ЗЕВИ Министерският съвет определя държавната политика за насърчаване производството и потреблението на електрическа енергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане от възобновяеми източници, и приема подзаконови нормативни актове в случаите, предвидени в този закон. Според чл.9 от ЗЕВИ общинските съвети приемат дългосрочни и краткосрочни програми за насърчаване използването на енергията от възобновяеми източници и биогорива.

В аналогичен смисъл са и чл.3 ал.1 и ал.3 от раздел І „Държавно управление в енергетиката“ на глава втора „Енергийна политика“ на ЗЕ, според който държавната политика в енергетиката се осъществява чрез Народното събрание и Министерския съвет, който ръководи енергетиката на страната в съответствие с приетата от Народното събрание стратегия. Съгл.чл.83 ал.3 от ЗЕ (Изм. – ДВ, бр. 18 от 2004 г., в сила при приемане на оспореното Решение №60), техническите правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обектите и съоръженията за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на икономиката, енергетиката и туризма. В същия смисъл е и актуалната редакция на текста (Изм. - ДВ, бр. 59 от 2013 г., в сила от 5.07.2013 г., бр. 66 от 2013 г., в сила от 26.07.2013 г., бр. 98 от 2014 г., в сила от 28.11.2014 г., бр. 14 от 2015 г.), според която техническите правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обектите и съоръженията за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на енергетиката. По силата на цитираната изрична законова делегация е издадена Наредба №14/15.06.2005г за техническите правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обекти и съоръжения за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на енергетиката и енергийните ресурси (Обн., ДВ бр.53 от 28.06.2005г, в сила от 29.09.2005г, изм. и доп., бр. 73 от 05.09.2006 г.), действаща към момента на постановяване на оспореното Решение на ОбС – Ветрино, и понастоящем. С нейния чл.141 ал.1 е предвидено, че вятърните генератори се разполагат на разстояние не по-малко от 500 м от територията на най-близкото населено място.

От анализа на цитираните норми явства, че компетентостта за създаване на енергийна стратегия, съответно – за създаване на законодателство в областта на енергетиката, вкл. и на използването на енергията от възобновяеми източници, е възложена ex lege на НС и на лимитативно изброени държавни органи (еднолични и колективни), а управлението й – на МС; за органите на местно самоуправление е предвидена възможност да приемат само ненормативни актове – програми, за реализиране целите и задачите на държавната политика в тази област.

Формулирано по различен начин – само министрите на регионалното развитие и благоустройството и на икономиката, енергетиката и туризма, а понастоящем – на енергетиката и енергийните ресурси, са изрично овластени ex lege по см.чл.76 ал.1 от АПК да издават ПНА – наредби по приложението на ЗЕ и ЗЕВИ за определяне на техническите правила и нормативи за проектиране, изграждане и ползване на обекти и съоръжения за производство, преобразуване, пренос и разпределение на електрическа енергия. По силата на изричната забрана на ал.2 на чл.76 от АПК компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля, което мотивира извода, че ОбС – Ветрино не е разполагал с компетентност да издава ПНА по приложението на ЗЕ, какъвто представлява оспореното му Решение №60 към релевантния момент на издаването му - 30.01.2012г, съгл.чл.192а от АПК.

Липсата на компетентност на издателя на всеки административен акт е най-тежкият порок, всякога повличащ нищожността му на самостоятелно основание, без необходимост да се изследват останалите предпоставки за законосъобразност по см.чл.146 от АПК. В случая обаче за пълнота на изложението следва да бъде посочено, че макар и равен по степен вторият ПНА (Решение №60), с който при липса на правно основание се преурежда въпрос, вече уреден с предходен действащ ПНА (Наредба №14/2005г), е нищожен и на това основание.

Според разбирането, наложено от константната съдебна практика, нищожността е положение на абсолютна недействителност на административния акт. Тя е състояние на пълна липса на правно действие на един акт, привидно издаден като административен – поради това нищожният акт не е породил и никога не може да породи очакваните правни последици. В тази връзка обявяването на нищожността на ПНА в случая няма конститутивно значение, тъй като нищо не изменя и не преустановява, а само констатира пълната незаконосъобразност на акта.

При този изход на делото претенцията на „Добротич Уинд“ АД за присъждане на разноски е основателна и доказана с наличните по делото доказателства за сумата от 1970лв, и следва да бъде уважена в този размер, при липса на своевременно възражение за прекомерност. Остатъкът до претендираната по списъка по чл.80 от ГПК (стр.87 по делото) сума от 1 997.20лв. представляват 20лв. ДТ за обявяване в ДВ на оспорването на решение №388/31.01.2022г, което не е предмет на настоящото производство, и 2лв. + 2лв. + 2лв. + 1.20лв. – представляващи преводни банкови такси, които не са предмет на това произнасяне.

Така мотивиран и на осн.чл.193 ал.1 от АПК тричленният съдебен състав

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА нищожността на Решение №60 по Протокол №4 от 30.01.2012г на Общински съвет – Ветрино, с което на осн.чл.20 и чл.21 ал.1 т.13 от ЗМСМА се разрешава монтаж на единични ветрогенератори на разстояния по-големи от 1000м по права линия от регулацията на населеното място до имота.

ОСЪЖДА Община Ветрино да заплати на „Добротич Уинд“ АД – Варна, ЕИК *********, представлявано от управителя К.Й., разноски в производството в размер на 1 970 (хиляда деветстотин и седемдесет) лева.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен съд - София.

Преписи от решението да се връчат на страните.

	Председател:
	Членове: