Р Е
Ш Е Н
И Е
№
гр.Русе, 21.10.2019 г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд-Русе, I-ви състав, в открито заседание на деветнадесети
септември през две хиляди и деветнадесета година, в състав:
СЪДИЯ: Ивайло Йосифов
при участието на
секретаря Цветелина Димитрова, като разгледа докладваното от съдията адм.д. № 324 по описа за 2019 г., за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл.145 и сл. от АПК вр. с чл.124
от ЗДСл.
Образувано е по жалба на М.П.Д. ***, чрез процесуалния й представител, против заповед №
0С0С-20/08.05.2019 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по
безопасност на храните (БАБХ), с която, поради съкращаване на длъжността, на
основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, чл.5, ал.1, т.2 и т.10 от Устройствения
правилник на агенцията, заповед № РД 11-814/25.04.2019 г. на изпълнителния директор
на БАБХ и утвърдено длъжностно разписание на ОДБХ – Русе от 07.05.2019 г.,
считано от 08.05.2019 г. е прекратено служебното й правоотношение за длъжността
„главен инспектор“ в отдел „Растителна защита“ в ОДБХ – Русе при БАБХ, ранг
І-ви младши. В жалбата, в направените в съдебно заседание от 18.07.2019 г.
пояснения и в писмената защита се развиват подробни оплаквания за
незаконосъобразност на оспорения акт поради съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и несъответствие
с неговата цел. Поддържа, че в оспорената заповед не е посочено фактическото
основание за прекратяване на служебното правоотношение. Заявява, че липсват
елементите от фактическия състав на основанието по чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл,
които следва кумулативно да бъдат налице – съкращаване на длъжността, като
съвкупност от права и задължения, и отпадане на служебната функция, поради което
не е налице и реално съкращаване на длъжността, като основание за прекратяване
на служебното й правоотношение. Сочи, че заповедта не съответства на целта на
закона като е издадена при превратно упражняване на власт, поради формираното
спрямо жалбоподателката лично неприязнено отношение във връзка с подадени от
нея протестна декларация, жалба и докладна записка, съдържащи критично
становище относно дейността на прекия й ръководител в ОДБХ – Русе и поради
неравноправното й третиране по признака „наличие на увреждане“. Иска да бъде
постановено решение, с което оспореният акт да бъде отменен. Претендира
присъждането на направените разноски за адвокатско възнаграждение, за които
представя списък.
Ответникът по
жалбата – изпълнителният директор на БАБХ, чрез процесуалния си представител,
оспорва жалбата. В депозираните отговор и писмена защита излага аргументирано
становище за нейната неоснователност. Моли съда да постанови решение, с което
да я отхвърли като присъди юрисконсултско възнаграждение.
Съдът, като
обсъди събраните по делото доказателства, съобрази доводите на страните и
извърши служебна проверка за законосъобразността на оспорения административен
акт съгласно чл.168, ал.1 от АПК, приема за установено следното:
Съдът намира, че обжалваната заповед за
прекратяване на служебно правоотношение е постановена от органа по
назначаването на държавния служител, в рамките на неговата материална компетентност,
определена с 106, ал.1 от ЗДСл и чл.5, ал.1, т.10 от Устройствения правилник на
БАБХ. Актът е издаден в писмена форма и отговаря на изискванията на чл.108, ал.
1, изр. първо от ЗДСл, като в него са посочени правното основание за
прекратяването на правоотношението, а също и фактическото такова (причините,
поради които то се прекратява – поради съкращаване на щата във връзка със заповед
№ РД 11-814/25.04.2019 г. на изпълнителния директор на БАБХ и утвърдено
длъжностно разписание на ОДБХ – Русе от 07.05.2019 г.), както и придобития ранг
на държавна служба.
Оспореният акт формално не противоречи на
материалния закон от гледна точка на това реално ли е извършеното съкращаване
на длъжността. В съдебната практика (вж. решение № 12799 от 25.10.2017 г. на
ВАС по адм. д. № 4075/2016 г., V о. и мн.др.) безпротиворечиво се приема, че понятието
„длъжност в администрацията“ по смисъла на чл.2, ал.1 от Наредбата за прилагане
на единния класификатор на длъжностите в администрацията включва два елемента:
нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания,
утвърдени с длъжностна характеристика. Когато органът по назначаването твърди,
че една длъжност е съкратена по смисъла на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, негова е
тежестта да докаже, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование
(нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на съответната
администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с
длъжностната характеристика, респ. да докаже, че макар длъжността да е
запазена, то е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение.
В случая ответникът по
жалбата твърди, че е налице именно последната хипотеза – длъжността „главен
инспектор“ е съкратена чрез извършено намаление на броя на заемащите я служители
в отдел „Растителна защита“ при ОДБХ – Русе. Неоснователно е възражението на
жалбоподателката, според което извършеното съкращение не било реално, тъй като
била налице вакантна длъжност в отдел „Контрол на храните“. Видно от
длъжностното и поименното разписание на длъжностите в ОДБХ – Русе от 20.03.2019
г., щатната численост на дирекцията възлиза на 57 души като позицията под № 22
в поименното разписание за длъжността „главен инспектор“ в отдел „Контрол на
храните“ действително е била вакантна. Същата е посочена като вакантна и в
поименното щатно разписание от 22.03.2019 г., в което под № 54, при запазване
на посочените щатни бройки, вече е включена и жалбоподателката. В длъжностното
и поименното разписания от 01.04.2019 г. обаче вакантната длъжност за
длъжността „главен инспектор“ в отдел „Контрол по храните“ вече не фигурира
като общата щатна численост на дирекцията е намалена на 56 души съгласно
заповед № РД 11-637/26.03.2019 г. на изпълнителния директор на БАБХ. Тази
численост е посочена и в приложената рекапитулация. Със заповед № РД-814/25.04.2019
г. на изпълнителния директор на БАБХ щатната численост на ОДБХ – Русе е
намалена с още една щатна бройка - от 56 тя става 55, колкото е посочено и в
представената рекапитулация. Въз основа на последната заповед е утвърдено и
длъжностното разписание, в сила от 07.05.2019 г., с което щатната численост за
длъжността „главен инспектор“ в отдел „Растителна защита“ е намалена от 5
бройки, колкото са били те според длъжностното разписание от 01.04.2019 г., на
4 бройки. На базата на посочената заповед № РД-814/25.04.2019 г. на
изпълнителния директор на БАБХ и щатно разписание, в сила от 07.05.2019 г., е
издадена и процесната заповед, по силата на която е прекратено служебното
правоотношение с жалбоподателката.
Макар и формално да не
противоречи на материалния закон, оспореният административен акт не съответства
на целта на закона, което го прави незаконосъобразен и съставлява основание за
отмяната му.
В ЗДСл действително
липсва нормативно установено задължение за органа по назначаването, подобно на
това по чл.329 от КТ, предвидено за работодателя, за извършване на подбор между
служителите при прекратяване на служебните правоотношения поради съкращаване на
длъжността. В съдебната практика липсата на такова задължение се интерпретира
като липсва на законодателна воля за това, а не като празнота в закона, която
да обосновава прилагането на режима по КТ по аналогия (решение № 8446 от
25.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 2353/2009 г., V о.). Няма спор, че
административният орган разполага с правото, при условията на оперативна
самостоятелност, да определя служителите, които следва да бъдат освободени при
наличието на реално съкращаване на дадена длъжност, на което обстоятелство
многократно акцентира и процесуалният представител на ответника. Именно поради
отсъствието на задължение за извършване на подбор, при упражняване на контрол
върху законосъобразността на прекратяване на служебното правоотношение съдът не
разполага с правомощието да извършва преценка по същество кой от уволнените
служители има по-висока квалификация и работи по-добре, каквато преценка се
извършва от гражданските съдилища при уволненията поради съкращаването на щата
(вж. Тълкувателно решение № 3 от 16.01.2012 г. на ВКС по т. д. № 3/2011 г.,
ОСГК). Липсата на задължение за извършване на подбор обаче не означава, че
органът по назначаването остава напълно безконтролен при упражняването на
своето право на избор кой конкретен служител да уволни. Както беше посочено
по-горе, това право се упражнява при оперативна самостоятелност, поради което постановеният акт се проверява по съдебен ред
за неговата законосъобразност, а тя включва в себе си и отговор на въпроса дали
органът не е упражнил превратно така предоставеното му право и съответства ли
взетото решение на целта на закона (вж. мотивите към Тълкувателно решение № 4
от 22.04.2004 г. по д. № ТР-4/2002 г. на ОС на ВАС). Това следва изрично и от чл.169 от АПК, който текст определя границите на съдебния контрол върху издадения при
оперативна самостоятелност административен акт - съдът проверява дали
административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е
изискването за законосъобразност на административните актове.
Императивно изискване за законосъобразното
упражняване на оперативната самостоятелност е съблюдаването на прогласения в
чл.13 от АПК принцип на последователност и предвидимост. Този текст задължава
административния орган своевременно да огласи публично критериите, вътрешните
си правила и установената практика при упражняване на своята оперативна
самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Именно въз
основа на тези предварително обявени критерии следва да бъде извършен и
съдебният контрол по чл.169 от АПК от гледна точка на това дали актът преследва
целта на закона - след съкращаването на работа да останат служителите с
по-висока квалификация и професионални умения, което ще позволи възложената
работа да се изпълнява с по-малко служители (вж. мотивите към Тълкувателно
решение № 2 от 25.06.2012 г. по т. д. № 2/2011 г. на ВАС) и третират ли се еднакво
сходните случаи съгласно чл.8, ал.2 от АПК. По множество дела, водени между уволнени
поради съкращение на щата служители и БАБХ (вж. решение № 5081 от 5.04.2019 г. на ВАС по
адм. д. № 8349/2017 г., V о., решение №
2852 от 9.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12973/2015 г., V о., решение № 2954 от
8.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7457/2017 г., V о., решение № 11016 от
20.09.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10570/2016 г., V о. и мн.др.) ВАС приема, че
неприлагането от органа по назначаването на собствените му указания с изх. №
2367-Ю/21.04.2015 г. относно процедурите по освобождаване на служителите в
БАБХ, които указания са утвърдени от изпълнителния директор на БАБХ, води до
нарушение на принципа на последователност и предвидимост и е основание за
отмяна на акта, с който е извършено прекратяването на служебното
правоотношение. По делото (на л.48) е представена заповед № РД
11-532/21.03.2017 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с която посочените
по-горе указания с изх. № 2367-Ю/21.04.2015 г. са отменени.
С отмяната на посочените
указания обаче не отпада произтичащото от самия закон (чл.13 от АПК) задължение,
чиито адресат е административния орган, за публичното и предварително
оповестяване на критериите, по които ще се избират служителите, чиито служебни
правоотношения ще бъдат прекратени поради съкращаване на заеманата от тях
длъжност. Посочената норма не е пожелателна, тя не съдържа само препоръка към
органа по назначаването, а урежда едно императивно негово задължение,
изпълнението на което е условие за законосъобразното упражняване на
оперативната самостоятелност. Отмяната на указанията с изх. № 2367-Ю/21.04.2015
г. не изважда актовете на този орган от обхвата на съдебния контрол по чл.169
от АПК, а напротив – задълбочава още повече породения от дотогавашното им
неспазване от органа проблем като занапред лишава съда от възможността да
извърши проверка дали същият упражнява дискреционното си право по предварително
определените критерии. Разбира се, съдът не следва да извършва проверка за
правилността на преценката кой служител работи по-добре и следва да остане на
работа, тъй като тя се извършва по целесъобразност, но същевременно ще може да
провери обявените критерии са приложени в процедурата по прекратяване на
служебното правоотношение. Следва да се отбележи, че щом органът е считал, че
дадените от него указания „…се явяват
неточни и необосновани“ съгласно мотивите на заповед № РД 11-532/21.03.2017
г. на изпълнителния директор на БАБХ, то е следвало указанията да бъдат
изменени и прецизирани или пък след отмяната им да бъдат приети нови такива като
по този начин органът отговори на изискването по чл.13 от АПК. Като е отменил
посочените указания без да ги замести с нови последният сам се е поставил в
положение при упражняване на оперативната си самостоятелност по повод
уволнението на жалбоподателката да действа в нарушение на целта на закона и на
основни негови принципи – чл.8, ал.2, чл.12 и чл.13 от АПК.
Щом органът упражнява
своето право при условията на оперативна самостоятелност, макар това да не е
предвидено изрично в чл.108, ал.1 от ЗДСл, актът за прекратяване на служебното
правоотношение трябва да съдържа и мотиви относно начина, по който именно
жалбоподателката е определена за съкращаване. Неизлагането на мотиви по въпроса
защо е избрано едно от няколкото възможни законосъобразни решения съставлява
съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е основание
за отмяната на акта (вж. цитираното по-горе Тълкувателно решение № 4 от
22.04.2004 г. по д. № ТР-4/2002 г. на ОС на ВАС). Само при наличието на такива
мотиви и на предварително и публично обявени критерии за начина, по който се
прави този избор, съдът ще може да извърши пълноценен контрол за законосъобразност
на оспорения акт. Поради това липсата на мотиви относно начина, по който служителят
е определен за съкращаване, е съществено нарушение на
административнопроизводствените правила и отменително основание по чл.146, т.3
от АПК (така изрично решение № 2954 от 8.03.2018 г. на ВАС по адм. д. №
7457/2017 г., V о.).
В обобщение следва да се
посочи, че оспореният акт е незаконосъобразен, тъй като при издаването му са
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила от
гледна точка на изискванията за мотивирането му, с оглед противоречието му с целта
на закона и нарушението на основни принципи на административния процес – чл.8,
ал.2, чл.12 и чл.13 от АПК, поради което следва да бъде отменен. Доколкото актът е засегнат от посочените
пороци, съдът намира, че не следва да развива подробни съображения и по въпроса
дали той е съответен на целта на закона и предвид наведените от
жалбоподателката доводи за неравноправното й третиране по признака „наличие на
увреждане“ – чл.7, ал.6 от ЗДСл и чл.21 от ЗЗДискр и поради твърдяното лично,
неприязнено отношение към нея вследствие на критичната й позиция към нейния
непосредствен ръководител в службата. За пълнота следва да се отбележи, че тези
твърдения са недоказани. В тежест на жалбоподателката, при условията на пълно и
главно доказване, беше да ангажира доказателства за наличието на лично
отношение към нея, като причина за уволнението, каквото доказване не беше
проведено. Липсват и доказателства, въз основа на които да може да се направи
поне предположение, че е налице дискриминация по посочения по-горе признак при
прилагане на доказателствения стандарт по чл.9 от ЗЗДискр.
С оглед изхода на делото и на основание чл.143,
ал.1 от АПК в полза на жалбоподателката следва да бъдат присъдени направените от
нея разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 510 лева. Доколкото
отговорността за разноските има облигационно естество, те следва да бъдат
възложени в тежест на ОДБХ – Русе, която дирекция е юридическо лице съгласно
чл.7 от ЗБАБХ и в този смисъл разполага с гражданска правосубектност.
Така мотивиран и на основание чл.172, ал.2 от АПК,
съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на М.П.Д., с ЕГН **********,***, заповед
№ 0С0С-20/08.05.2019 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по
безопасност на храните, с която, на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, считано от 08.05.2019 г., е прекратено служебното й правоотношение за
длъжността „главен инспектор“ в отдел „Растителна защита“ в ОДБХ – Русе при
БАБХ, ранг І-ви младши.
ОСЪЖДА Областна дирекция по безопасност на храните – Русе, представлявана от
директора д-р Георги Дяков, с адрес гр.Русе, ул.“Марица“ № 3, да заплати на М.П.Д.,
с ЕГН **********, сумата от 510 лева
– разноски за заплатено адвокатско възнаграждение.
Решението подлежи
на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: