Решение по дело №1165/2025 на Административен съд - Хасково

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН).

Образувано е по касационна жалба на М. К. В. от [населено място], срещу Решение № 61/05.03.2025 г., постановено по АНД № 1072/2024 г. по описа на Районен съд – Хасково.

В жалбата се твърди, че решението на съда е неправилно, поради допуснати съществени нарушения на процесуалния и материалния закон - касационни основания по чл. 348, ал. 1, т. 1 и 2 от НПК, във връзка с чл. 63в от ЗАНН. Съгласно сключения договор за възлагане на обществена поръчка било предвидено да бъдат изпълнени три отделни дейности, за които дейности се дължали три самостоятелни възнаграждения, тоест с цитирания договор било възложено изпълнението на три отделни предмета – изработване на инвестиционен проект във фаза технически проект, упражняване на авторски надзор и извършване на СМР. За изпълнението на тези дейности възложителят поел три самостоятелни задължения за заплащане на възнаграждения с предвидени различни срокове за изпълнение и различни условия за плащане. От легалното определение на понятието „поети ангажименти за разходи“ на § 1, т. 27 от ДР на ЗПФ, следвало, че с Договор № 345/03.10.2023 г. били поети три отделни ангажимента за разходи. С обжалваното наказателно постановление обаче било наложено едно административно наказание „глоба“, без да се уточнява за кой точно от тези ангажименти, невключени в бюджета, било наложено то. С оглед мотивите на ТР № 13/20.12.2021 г. на ВАС по тълк. д. № 1/2021 г., ОС, I и II колегия, нормата на чл. 18 от ЗАНН имала императивен характер, не допускала изключения и като процесуална административнонаказателна норма не подлежала на разширително или стеснително тълкуване. ЗАНН установявал забрана при наличие на отделни нарушения, извършени в условията на идеална или реална съвкупност, нарушителят да търпи едно общо наказание. С оглед дадената легална дефиниция за „поет ангажимент за разход“, следвало да се приеме, че административнонаказващият орган ангажирал отговорността на жалбоподателя за три административни нарушения. Всяко от тях следвало да бъде индивидуализирано от фактическа и правна страна, при спазване изискванията на чл. 57, ал. 1, т. 5 и т. 6 от ЗАНН, и за всяко едно от тях следвал да бъде наложено отделно наказание. Нарушението на изискването на чл. 18 от ЗАНН водело до неяснота за кое от тези три обвинения било наложено административното наказание, както и до невъзможност за адекватна защита. Това процесуално нарушение препятствало проверката относно тежестта на всяко от административните нарушения, както и преценката дали било наложено адекватно по вид и размер наказание, или дали била приложима хипотезата на чл. 28 от ЗАНН.

На следващо място, съдът не обсъдил изложените в жалбата възражения, че не било осъществено изпълнителното деяние на посочената за нарушена разпоредба. Отговорността на жалбоподателя била ангажирана за това, че поел ангажименти за разходи, които не били предвидени в годишния бюджет на общината за 2023 г. Съгласно § 1, т. 27 от ДР на ЗПФ, поетият ангажимент за разход обвързвал публичен бюджет с бъдещо плащане. А според чл. 5 от ЗПФ, бюджетът бил годишен финансов план. Сключеният на 03.10.2023 г. договор с предмет „Инженеринг (проектиране, СМР и авторски надзор) за обекти на образователната инфраструктура по обособени позиции“, предвиждал начало на изпълнение след писмено уведомление за осигурено финансиране. Общият срок за изпълнение бил 336 календарни дни, разпределен между проектиране – 24 дни, СМР – 312 дни, и авторски надзор – в зависимост от времетраенето на строителството. От изложеното се установявало, че изпълнението и евентуалното разплащане по договора щяло да обвърже бюджета за 2024 г., което противоречало на твърдението в административното обвинение, че поетите ангажименти били за 2023 г. Следователно, описаното в НП деяние се явявало несъставомерно. С Решение № 38/16.02.2024 г. на Общински съвет – Хасково, бил приет бюджетът за 2024 г., в чийто разчет за капиталови разходи бил включен и обектът, предмет на договора, с оглед на което били спазени напълно разпоредбите на чл. 128, ал. 1 от ЗПФ. Районният съд не обсъдил и възражението, че договорът бил сключен при условията на чл. 114 от ЗОП, като била предвидена клауза за прекратяването му без предизвестие при липса на финансиране. Административно наказващият орган се позовал на указание на МФ (ДДС № 7/01.10.2020 г.), което било неотносимо към момента на сключване на договора.

Районният съд приел, че не била приложима разпоредбата на чл. 28 от ЗАНН, мотивирайки се единствено със стойността на договора. Не били обсъдени останалите доводи на жалбоподателя, включително че нарушението било първо по рода си, че не бил ощетен бюджетът на общината, че договорът бил предпоставка за осигуряване на европейско финансиране, както и че приложението на чл. 28 ЗАНН би изпълнило целите на индивидуалната превенция.

С оглед на така изложеното, жалбоподателят моли съда да отмени Решение № 61/05.03.2025 г. на Районен съд – Хасково по АНД № 1072/2024 г. в частта, с която се потвърждава частично Наказателно постановление № 11-01-599/13.12.2024 г. на Директора на АДФИ. Алтернативно, при преценка за осъществено деяние и липса на процесуални нарушения, се моли да бъде постановено решение, с което да бъде отменено наказателното постановление и нарушителят да бъде предупреден, че при извършване на друго административно нарушение от същия вид в едногодишен срок от влизането в сила на съдебния акт, за това друго нарушение ще му бъде наложено административно наказание.

Ответникът по делото – Директор на Агенция за държавна финансова инспекция, редовно призован, не се явява и не изпраща процесуален представител в съдебно заседание. Изразява становище по основателността на касационната жалба в писмен отговор по същата. Депозира по делото и писмена молба, с която оспорва касационната жалба и изразява становище по съществото на спора. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. В случай, че насрещната страна претендира адвокатско възнаграждение – прави възражение за неговата прекомерност.

Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково намира обжалваното решение на Районен съд – Хасково за правилно и предлага същото да бъде оставено в сила.

Административен съд - Хасково намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежно легитимирана страна в законоустановения срок.

Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.

С обжалваното решение Районен съд – Хасково е изменил Наказателно постановление № 11-01-599/13.12.2024 г., издадено от Директора на Агенция за държавна финансова инспекция - гр.София, с което на М. К. В., [ЕГН], с адрес: [населено място], [улица], ***, е наложено административно наказание за това, че на 03.10.2023 г. в [населено място], в качеството на Кмет на Община Хасково, съгласно Заповед № РД-1048/25.09.2023 г., е сключила Договор № 345 с „ЕКО ТРАДЕКС ГРУП“ АД [населено място] за услуги, свързани с основно обновяване на сгради и околното пространство, както и за въвеждане на мерки за енергийна ефективност на сгради за Обект „Основно обновяване на сградите и околното пространство и въвеждане мерки ЕЕ на сградите на ДГ 16 “Славейче – Х.“, с който е поела ангажимент за разходи по смисъла на § 1, т. 27 от допълнителните разпоредби на ЗПФ в размер на 1 928 400,00 лв. с ДДC, без да е предвиден в годишния бюджет на Общината за финансовата 2023 г., с което деяние е нарушена разпоредбата на чл. 128, ал. 1 от Закона за публичните финанси, вр. § 2 от ДР на ЗПФ и на основание чл. 32, ал. 1, т. 1, вр. чл. 35, ал. 1 от Закона за държавната финансова инспекция й е наложено административно наказание „Глоба” в размер на 400 лева, като съдът е намалил размера на административното наказание „Глоба” на 200 лева.

Въз основа на събраните доказателства по делото районният съд е приел за установено от фактическа страна, че при финансова инспекция на Община Хасково във връзка с поетите ангажименти за разходи било установено, че на 03.10.2023 г. бил подписан Договор № 345 между Община Хасково, представлявана от М. К. В. - в качеството на кмет на Община Хасково, и „ЕКО ТРАДЕКС ГРУП“ АД, [населено място], за услуги, свързани с основно обновяване на сгради и околното пространство, както и за въвеждане на мерки за енергийна ефективност на сгради за Обект „Основно обновяване на сградите и околното пространство и въвеждане мерки ЕЕ на сградите на ДГ 16 „Славейче - Хасково“. Според договора, Община Хасково поела ангажимент да заплати извършените услуги в размер на 1 928 400,00 лв. с ДДC. Тази сума контролните органи възприели като разходи по смисъла на § 1, т. 27 от ДР на ЗПФ. Установили също, че с Решение № 1017 по Протокол № 42 от 08.09.2023 г. на Общински съвет - Хасково, бил приет бюджетът на общината за 2023 г., в това число и план за разпределение на капиталовите разходи по обекти и източници на финансиране за 2023 г. - Приложение № 7 от решението. В същото време установили, че в общата стойност на предвидените капиталови разходи през годината не бил включен обект: ,,Основно обновяване на сградите и околното пространство и въвеждане мерки ЕЕ на сградите на ДГ 16 “Славейче - Хасково". С оглед на така установено контролният орган преценил, че е налице нарушение чл. 128, ал. 1, вр. § 2 от ДР на Закона за публичните финанси.

От правна страна районният съд е приел, че към датата на сключване на договора, кметът на общината бил в отпуск, съгласно Заповед № РД-1048/25.09.2023 г., и че същият е бил заместван от жалбоподателката М. К. В. – заместник-кмет, която била оправомощена да изпълнява всички правомощия на кмета, включително подписване на договори. Съдът е приел, че с подписването на Договор № 345, жалбоподателката е поела ангажимент за разходи по смисъла на § 1, т. 27 от ДР на ЗПФ, без те да са предвидени в годишния бюджет на общината за 2023 г., което съставлявало нарушение на чл. 128, ал. 1 от ЗПФ, вр. § 2 от ДР на ЗПФ. Обстоятелството, че за следващата финансова година – 2024 г., било гласувано Решение № 38/16.02.2024 г. по Протокол № 4 от заседание на ОбС- Хасково, за финансирането на същия този обект, не обезличавало факта на подписването на договор на 03.10.2023 г. и поемане на задължение на Общината към изпълнителя по договора извън приетия бюджет. Това било така, доколкото процесният договор бил подписан на 03.10.2023 г. и влизал в сила от момента на подписването му, като съответно задължението било поето за тази година, без да фигурира в приетия бюджет на Общината и без да има гаранции от бъдещо събитие за това, че тепърва ще бъде включен и съответно приет в бюджета за следващата година. Съдът е намерил за неоснователни твърденията на жалбоподателя, че процесният договор бил финансиран със средства от Европейския съюз, поради което било невъзможно поетият с договора ангажимент да бъде предвиден в бюджета на Общината за 2023 г. Използването на средства от Европейския съюз по конкретни програми не покривало изцяло разходите по изпълнение на обектите, финансирани по тези програми, доколкото изрично бил употребен терминът съфинансиране - тоест следвало да са налице предвидени средства и от Община Хасково, а в случая за 2023 г. такива не били предвидени за изпълнението на процесния обект, независимо в какъв размер.

Съдът установил, че нарушението било извършено виновно, при пряк умисъл. Разпоредбата на чл. 28 от ЗАНН е счетена от съда за неприложима, предвид характера на нарушението и нарушаването на бюджетната дисциплина, а също и с оглед стойността на договора.

От друга страна, като е взел предвид факта, че са налице смекчаващи отговорността обстоятелства: нарушението било извършено за първи път, а също и че не било налице реално ощетяване на бюджета, доколкото обектът бил включен в бюджета за 2024 г., съдът е преценил, че следва да измени обжалваното наказателно постановление, като намали размера на наложената санкция до минималния предвиден в закона такъв.

При касационната проверка настоящата инстанция намира, че обжалваното решение е постановено при изяснена фактическа обстановка, като относимите факти са възприети въз основа на допустими доказателствени средства, събрани по изискуемия процесуален ред. Фактическите изводи са направени след съвкупна преценка и анализ на събраните по делото доказателства. Изводите на районния съд, че жалбоподателката е осъществила състава на вмененото й административно нарушение са правилни и обосновани, тези изводи са в унисон със събраните по делото доказателства и се споделят от настоящата инстанция.

Наведените в касационната жалба възражения са неоснователни.

На първо място, настоящият състав намира за неоснователни оплакванията, че не е налице допуснато нарушение, тъй като разходите в договора от 03.10.2023 г. били уговорени за разплащане през 2024 г., както и че самият договор можел да се прекрати при неплащане. Подобно разбиране противоречи на легалната дефиниция на понятието „поети ангажименти за разходи“ - моментът на поемане на ангажимента се свързва с датата на сключване на договора, а не с датата на падежа на плащанията. Административното нарушение по чл. 32, ал. 1, т. 1 от ЗДФИ се състои в самото действие по поемане на ангажимент без бюджетно покритие, независимо от времето на бъдещото изпълнение. По смисъла на легалната дефиниция на „поети ангажименти за разходи“ на § 1, т. 27 от ДР на ЗПФ, това са клаузи на договори, разпоредби на нормативни и административни актове, съдебни и арбитражни решения, които обвързват бюджетните организации с бъдещи плащания за разходи и/или нови задължения за разходи с определима стойност, с изключение на: разходите за персонал, пенсии и приравнени на тях плащания, лихви по дълга (включително по гарантирания от държавата и общините дълг), както и разходите за данъци и други публични държавни и общински вземания. От значение е и безспорният факт, че в журнала на счетоводни записвания е отразен счетоводно на 31.10.2023 г. поетия ангажимент за разход в размер на 1 928 400,00 лева по дебита на счетоводна сметка 9800 “Възникнали ангажименти за разходи“ и по кредита на счетоводна сметка 9200 „Поети ангажименти за разходи – наличности“, тоест към посочената дата наличният поет ангажимент за разход е посочен в пълния му размер и не е предвиден в годишния бюджет на общината за 2023 г. Дори при отложено плащане ангажиментът за разход възниква към датата на сключване на процесния договор, като именно поради това е отразен счетоводно на 31.10.2023 г., а в тази връзка са и дадените указания съгласно чл. 37.2 от ДДС № 7/01.10.2020г. на Министерство на финансите, които не са загубили действието си и през 2023 г. Сключвайки процесния договор, касаторът е поел ангажимент за разход в противоречие на изискването за финансова дисциплина извън одобрените и изпълняеми разходи. Изпълнителното деяние на нарушението касае единствено поемането на ангажимент за бъдещо плащане, а не извършването му, като не държи сметка за падежа и изискуемостта му. Приетият бюджет в частта на разходите задължава касатора да го изпълнява и да не поема ангажименти за разходи, надхвърлящи предвидените за това, като именно в тази връзка е и нормата на чл. 32 от ЗДФИ. Касаторът е следвало да се съобрази с предвидените разходи в бюджета и да не поема ангажимент за разход, който не е предвиден в Бюджет 2023 г., поради което е ангажирана отговорността му за нарушаване на финансовата дисциплина по чл. 32 от ЗДФИ.

Неотносими са и възраженията, свързани с възможността за прекратяване на договора при липса на финансиране, тъй като правната квалификация на административното нарушение не зависи от евентуалните последици от неизпълнение на договора, а от самия факт на поемане на ангажимент за разход без бюджетно покритие. Наличието на клауза за прекратяване не променя факта, че към момента на сключването му договорът е породил правен ангажимент, който е бил отразен в счетоводната отчетност на общината, като по този начин е нарушена финансовата дисциплина по смисъла на чл. 128, ал. 1 от ЗПФ.

Съгласно разпоредбата на чл. 44, ал. 1, т. 15 от ЗМСМА, кметът представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда. Видно от Заповед № РД-1048 от 25.09.2023 г. на кмета на Община Хасково С. Д., издадена на основание чл. 39, ал. 2 и чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 7 ал. 5 от Устройствения правилник на Община Хасково, заместник- кмета М. В. е била редовно оправомощена да сключва договори за периода от 26.09.2023 г. до 26.10.2023 г. В тази връзка съдът намира, че правилно е ангажирана именно нейната отговорност, доколкото към датата на сключване на договора е замествала кмета Д. и в нейна дискреция е било поставено решението за поемане на разходите чрез подписването на договори с юридически лица-търговци. Не създава неяснота посоченото в наказателното постановление, че Общината е представлявана от кмета, а договорът е подписан от М. В., която е замествала кмета на Община Хасково, нито остава неясно в какво качество е ангажирана административнонаказателната ѝ отговорност, а именно като оправомощено лице, което е поело задължение за Община Хасково.

Неоснователно е възражението на жалбоподателката, че е поела три отделни задължения, чието третиране като едно нарушение противоречи на императивното изискване на чл. 18 от ЗАНН. Макар че Договор № 345 съдържа няколко дейности – проектиране, авторски надзор и строително-монтажни работи, съдът установява, че те са ясно интегрирани в рамките на един договорен предмет и представляват единен финансов ангажимент, което е отразено и счетоводно като едно общо задължение за разход. Съгласно легалната дефиниция по § 1, т. 27 от ДР на Закона за публичните финанси (изм. и доп., ДВ, бр. 43 от 2016 г.), „поети ангажименти за разходи“ представляват клаузи на договори, разпоредби на нормативни и административни актове, съдебни и арбитражни решения, които обвързват бюджетните организации с бъдещи плащания за разходи и/или нови задължения за разходи с определима стойност. От значение за преценката за наличие на едно или повече административни нарушения е броят на изпълнителните деяния, съставляващи административно нарушение, а не броят на задълженията, обективирани в един и същи договор. Законодателят, при дефинирането на понятието „поети ангажименти за разходи“, има предвид именно цялостното обвързване на бюджетна организация с бъдещо плащане, а не възможността това плащане да бъде разделено на етапи или поддейности. Следователно наличието на множество отделни дейности в рамките на един общ договорен предмет не променя факта, че касаторът е извършил едно единствено нарушение, а именно – сключването на договор без осигурено бюджетно обезпечение за 2023 г. Отделните клаузи за плащания, срокове и етапи на договора са правно ирелевантни към административнонаказателния състав, който се изчерпва с еднократното действие по сключването на договора и поемането на задължението за разход извън одобрения бюджет.

Съгласно разпоредбите на чл. 44, ал. 1, т. 5 и 7 от ЗМСМА, Кметът на общината е органът, който има задължението да изпълнява решенията на Общинския съвет и да организира изпълнението на общинския бюджет, но при изпълнение на задълженията си не може да поема ангажименти за разходи, които са извън предвидените в бюджета, както гласи разпоредбата на чл. 128 от ЗПФ. Освен това следва да се отчете и че постановената забрана за поемане на задължения за разходи не е абсолютна, тъй като от нея са предвидени редица изключения. В посочената разпоредба на § 1, т. 27 от ДР на ЗПФ се предвижда възможност да се поемат задължения за следните плащания: разходи за персонал, пенсии и приравнени на тях плащания, лихви по дълга (включително по гарантирания от държавата и общините дълг), както и разходи за данъци и други публични държавни и общински вземания. Поетото обаче от касатора задължение за разход не представлява допустимо от закона изключение. В този смисъл въззивната инстанция в оспореното решение е приложила правилно материалния закон.

Касационната инстанция счита, че Районен съд - Хасково правилно е извършил преценка, че по отношение на настоящия случай не се установяват основания за прилагане на чл. 28 от ЗАНН. Районният съд обосновано е отхвърлил възражението за прилагане на чл. 28 от ЗАНН, като е взел предвид следните обстоятелства: първо, значителната стойност на договора (1 928 400,00 лв.), която надхвърля многократно средните размери на подобни ангажименти; второ, че нарушението засяга основополагащ принцип на бюджетната дисциплина - изискването за предварително осигуряване на бюджетно покритие преди поемане на разходни ангажименти; трето, че макар и да няма реално ощетяване на общинския бюджет, това се дължи на последващи действия, а не на първоначалното спазване на закона. Районният съд е изложил мотиви, с които е аргументирал неприложимостта на тази разпоредба, отчитайки вида на нарушението, стойността на ангажимента и неговото отражение върху обществените отношения, свързани с управлението на публични средства. Съдът обосновано е преценил, че обстоятелствата като първо извършване на нарушението и липсата на реално ощетяване представляват смекчаващи обстоятелства при определяне размера на наказанието (които са взети предвид чрез намаляването му до минималния размер), но не основания по чл. 28 от ЗАНН. Конкретното нарушение разкрива типична, а не по-ниска степен на обществена опасност за подобен вид нарушения, доколкото са засегнати важни обществени отношения, отнасящи се до изразходването на публични средства. Действително се установява, че не са настъпили вредни последици за Община Хасково, тъй като в бюджета за 2024 г. е осигурено финансиране, но вредните последици и взетите мерки за предотвратяване на тяхното настъпване не са съставомерен белег на нарушението, поради което тяхната липса не може да обуслови незначителност на обществената опасност.

С оглед изложеното, оспореното решение се явява законосъобразно и следва да бъде оставено в сила като валидно, допустимо и постановено в съответствие с материалния закон, като на ответната страна бъдат заплатени направените по делото разноски – юрисконсултско възнаграждение, чийто размер съдът определя на 80 лева.

Водим от горното и на основание чл. 63в от ЗАНН, във вр. с чл. 221, ал. 2 от АПК, Административен съд - Хасково

Р Е Ш И :

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 61/05.03.2025 г., постановено по АНД № 1072/2024 г. по описа на Районен съд – Хасково.

ОСЪЖДА М. К. В., [ЕГН], с адрес: [населено място], [улица], *** да заплати на Агенция за държавна финансова инспекция – София сумата в размер на 80 (осемдесет) лева – разноски по делото.

Решението е окончателно.