Решение по дело №294/2022 на Административен съд - Перник

Р Е Ш Е Н И Е

 

№  183

 

гр. Перник, 04.11.2022 г.

 

         АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЕРНИК, в открито заседание на шести октомври през две хиляди двадесет и втора година, в състав:

Съдия: Мария Христова

         при секретаря Наталия Симеонова, като разгледа докладваното от съдията-докладчик административно дело № 294/2022 година по описа на съда, за да се произнесе, взе предвид следното:

Производство по чл. 145 – чл. 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 28б, ал. 5 от Наредба № 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци (Наредба № 7).

Образувано е по жалба на Община Перник, ЕИК ****, със седалище и адрес на управление гр. Перник, пл. "Св. Иван Рилски" № 1, представлявана от С.В., в качеството му на Кмет на Община Перник, против Заповед № 165 от 23.06.2022 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда /ИАОС/, в частта по т. ІІ, т.7, в която Община Перник е определена за не изпълнила целите по чл. 31, ал. 1 т. 2 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/, за календарната 2019 година.

В жалбата се релевират доводи за нищожност на административният акт, а в уловията на евентуалност – незаконосъобразност на същия поради противоречие със закона.  Твърди се, че оспорената заповед е издадена и при съществени процесуални нарушения, както и в противоречие с материалния закон и несъответства на целта на закона.

Правят се оплаквания, че оспорената заповед е издадена на основание чл. 28б, ал. 3 от Наредба № 7 от 19.12.2013г., като е приложен реда разписан в Глава шеста „а“ от посочената наредба, съдържащ разпоредби, чието правно действие е в сила от 2021 г., а процесната заповед е издадена за 2019 г. Навеждат се доводи за липса на мотиви в издадената заповед, въз основа на които да се направи преценка за законосъобразност. Иска се прогласяването на нищожност на Заповед №165 от 23.06.2022 г. издадена от изпълнителния директор на ИАОС или отмяна на същата, като незаконосъобразна в частта, в която Община Перник е определена за не изпълнила целите по чл. 31, ал. 1 т. 2 от ЗУО, за календарната 2019 година. Претендират се направените по делото разноски.

В съдебно заседание проведено на 06.10.2022г. жалбоподателят, редовно призован се представлява от адвокат А.А., същата поддържа жалбата, в която са изложени подробни съображения, с които се оспорва издадената заповед като нищожен административен акт, постановен при липса на материално-правна компетентност от страна на изпълнителният директор на ИАОС. Отделно от това сочи, че процесната заповед е издадена на правно основание, което не е имало своето правно действие към 2019 година. Претендира присъждане на сторените по делото съдебни разноски, за което представя списък.

В проведеното на 06.10.2022 г. съдебно заседание ответникът -  изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по околната среда, редовно призован, не се явява, а се представлява от главен юрисконсулт Ц. И. и главен юрисконсулт С. Г.. Процесуалните представители оспорват жалбата, намират изложените в нея аргументи за неоснователни, необосновани и недоказани, като подробни съображения излагат в депозирания писмен отговор. Правят възражение за прекомерност по отношение на представения списък с разноски от страна на жалбоподателя и молят за присъждане на юрисконсултско възнаграждение съобразно приложен списък.

Настоящият съдебен състав след като обсъди изложените по жалбата доводи и събраните по делото доказателства, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Жалбата е допустима като подадена в законоустановения срок (видно от представени на л. 26 по делото данни за публикуване на заповедта на интернет страницата на ИОСВ, същата е публикувана на 24 юни 2022 г., а самата жалба е подадена на 08 юли 2022 г. по пощата – плик на л. 46 по делото, т. е. жалбата е подадена в 14-дневния срок съгласно чл. 28б, ал. 5 от Наредба № 7), от лице, притежаващо правен интерес от оспорването предвид неблагопроятните за Община Перник констатации в оспорената заповед, против подлежащ на оспорване административен акт.

Предвид направеното с жалбата искане заповедта в оспорената и част да бъде обявена от съда за нищожна, следва да се съобрази изричната норма на чл. 149, ал. 5 от АПК съобразно, която подаването на жалба с искане за обявяване на нищожността на индивидуалните административни актове не е скрепено със срок.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Предмет на процесното оспорване е заповед № 165 от 23.06.2022 г. на изпълнителния директор на ИАОС в частта касаеща Община Перник.

В изпълнение на задълженията си по чл. 168, ал. 1 във връзка с чл.146 от АПК, за служебна проверка на обстоятелствата, дали административният акт е издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът, съдът констатира, че оспорената заповед се явява нищожна, поради следните съображения.

За да е нищожен един публичноправен акт, каквото безспорно е процесната заповед, същият трябва да е засегнат от толкова тежък порок, който да прави невъзможно и недопустимо оставането му в правната действителност. Нищожният административен акт не поражда никакви правни последици за адресатите си и за да не създава правна привидност, когато съдът констатира такъв акт следва да го отстрани от правния мир. Правно средство за това е обявяване на неговата нищожност. Правомощие за това дават разпоредбите на чл. 168, ал. 2 и ал. 3 АПК, съгласно които съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това, като нищожността може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. В същия смисъл е и разпоредбата на чл. 149, ал. 5 АПК, според която административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето.

В административното право, за разлика от гражданското право липсва специален законов текст, който да регламентира в кои случаи съответният акт е нищожен и в кои случаи е унищожаем. Основното разграничение на порочните (недействителните) актове на администрацията е разделението им на нищожни и унищожаеми в зависимост от степента на същественост на порока (дефекта), от който е засегнат акта. Общоприето е становището в теорията и съдебната практика, че нищожни са тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки недостатъци, се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което изобщо не могат да породят правни последици. Във всеки отделен случай действителността на административния акт се преценява конкретно, с оглед тежестта на порока, от който е засегнат и дали той е годен да предизвика промяна в правната сфера на адресатите на акта.

С процесната заповед, на основание чл. 28б, ал. 3 от Наредба № 7, Община Перник е определена за не изпълнила целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 от ЗУО за календарната 2019 година.

Разпоредбата на чл. 28б, ал. 1 (нов – ДВ, бр. 77 от 2021 г.) от Наредба № 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци е действаща от 20.09.2021г. и задължава изпълнителният директор на ИАОС ежегодно в срок до 30 септември да обобщава и публикува информация за предходната календарна година по общини и региони за изпълнение на целите по чл. 31, ал. 1 от ЗУО. Алинея втора от чл. 28б на Наредба № 7 предоставя възможност на общините в 30-дневен срок от публикуването на информацията по ал. 1 да изразят становище и да направят предложения за изменение и/или допълнение на информацията. Едва след спазване на тези административнопроизводствени правила ежегодно в срок до 20 ноември въз основа на информацията по ал. 1 и становищата на общините по ал. 2, ако такива са представени, изпълнителният директор на ИАОС издава мотивирана заповед, с която определя общините, които са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 от ЗУО, и общините, които не са изпълнили тези цели за предходната календарна година.

В конкретният случай административният орган е издал процесната заповед на 23.06.2022 г., съобразно действащата към момента на издаване на заповедта правна норма, а именно чл. 28б, ал. 3 от Наредба № 7, но е приложил същата не за предходната година, съобразно посочения по – горе ред, а е определил община Перник като не изпълнила целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 от ЗУО за календарната 2019 г. – период към който, разпоредбата не е имала своето правно действие. Тук се установява наличието на съществен порок, тъй като за конкретната 2019 година административният орган е следвало да определи общините, които са изпълнили или не са изпълнили целите си по реда на чл. 31, ал. 1 от ЗУО, с мотивирана заповед издадена през 2020 г., по реда на чл. 12 от наредбата по чл. 43, ал. 5 от ЗУО, (а именно Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци) който ред и имал своето правно действие до 12.01.2021 г.

С § 8 от Постановление № 420 от 31 декември 2020 г. за изменение и допълнение на нормативните актове на Министерския съвет от 31.12.2020 г., обн. в ДВ брой 2 от 08.01.2021 г., в сила от 12.01.2021 г. е отменена Глава четвърта „Изчисляване изпълнението на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО“ с чл. 12 и чл. 13 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци, приета с Постановление № 20 на Министерския съвет от 2017 г. (обн., ДВ, бр. 11 от 2017 г.; изм. и доп., бр. 47 от 2018 г.). В следствие на това изменение е създаден нов ред касаещ самата процедура по изчисляване на изпълнението на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО въведена с Глава шеста „а“ и разписана в нормите на чл. 28б – чл. 28д (нов – ДВ, бр. 77 от 16.09.2021 г, в сила от 20.09.2021г.) в Наредба № 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци. По приложимостта на чл. 28б от Наредба № 7, следва да се приеме, че за същата няма придадено изрично обратно действие (ex tunc) по аргумент за по-силното основание от чл. 14, ал. 2 от ЗНА, съгласно който обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, при това с изрична разпоредба. Разпоредбата действа занапред (ex nunc), освен ако в закона (респ. Наредба № 7), не е изрично предвидено тя да се прилага ретроактивно, и да урежда правоотношения, настъпили преди приемането й.

В конкретния случай с § 11 от Преходни разпоредби към Наредба № 7 от 19.12.2013 г. за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци (ДВ, бр. 77 от 2021 г.) законодателят е предвидил едно изключение, предвиждащо довършване на производството по досега действащия ред:

§ 11. Издадените заповеди по отменения чл. 12 от наредбата по чл.43, ал. 5 ЗУО запазват своето действие и започналите процедури се довършват по досега действащия ред.

От посоченото изключение се налага извода, че само заповедите с правно основание чл. 12 от наредбата по чл. 43, ал. 5 ЗУО се довършват по досегашния ред, в което изключение не попада процесната заповед, тъй като същата е издадена на основание чл. 28б от Наредба № 7. Предвид изложеното неоснователно се явява твърдението на ответника изложено в депозираните в срок писмени бележки, че оспорената заповед следва да бъде разгледана в приложното поле на § 11 от ПР на Наредба № 7.

На следващо място  следва да се отбележи, че тогава, когато не е налице субект на власт, т.е. актът е издаден от правен субект, комуто държавата не е възложила властническо правомощие чрез едностранно волеизявление да предизвика промяна в правната сфера на други правни субекти, тогава издаденият акт също е нищожен. Съобразявайки нормата на чл. 142, ал. 1 от АПК, към момента на издаване на процесната заповед компетентността е била в правомощията на изпълнителният директор на ИАОС, съгласно разпоредбата на чл. 28б, ал. 3 от Наредба № 7, но предвид факта, че е касаела не изпълнението на целите за календарната 2019 година, период през, който е действала нормата на чл. 12, ал. 4 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци, съгласно, която кометентен да издава мотивирана заповед е бил министърът на околната среда и водите.  

Мотивиран от изложеното, съдът намира, че оспорената заповед се явява нищожен административен акт, тъй като правните основания на които е издадена процесната заповед не са били в правно действие към 2019 година. Отделно от това за 2019 година изпълнителният директор на ИАОС не е притежавал материално-правна компетентност при издаване на заповед за не изпълнени цели, предвид обстоятелството, че отчитането на тези цели е следвало да бъде извършено към 2020 година, а не както в настоящият случай през 2022г. След като констатира нищожността на обжалваната заповед, съдът не следва да проверява дали са изпълнени останалите предпоставки за законосъобразност, предвидени в чл. 146, т. 3 - 5 от АПК, тъй като нищожният административен акт не поражда правни последици.

Предвид посоченото, настоящият състав на Административен съд –Перник, счита, че жалбата се явява основателна, а процесната заповед, като издадена без наличието на материално-правна компетентност, както и на каквото и да било правно и фактическо основание, следва да бъде обявена за нищожна.

Относно разноските:

С оглед изхода на спора и своевременно направено от пълномощника на жалбоподателя искане за присъждане на разноски, съдът счита, че такива се дължат от ответника, поради което следва на основание чл. 143, ал. 1 от АПК да присъди сторените по делото разноски (съгласно приложен списък на л. 109 по делото) за адвокатско възнаграждение в размер на 720 лева (данъчна основа 600 лв. и 120 лв. ДДС) и представени Договор за правна защита и съдействие № 32469 от 08.07.2022г. и фактура № **********/08.07.2022 г. Ответникът е направил възражение за прекомерност на това адвокатско възнаграждение. Съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредбата за минималните размери на адвокатските възнаграждения, минималното възнаграждение е 500 лева – без ДДС, като в случая договореното и платено възнаграждение е 720 лева с ДДС. Действително съдебното производство по делото не се отличава с фактическа сложност, същото е приключило в едно съдебно заседание, но предвид правната защита по делото не може да се приеме, че същата съответства на минимум възнаграждение за такъв вид дела. Следва да се отбележи, че защитата на ответната страна претендира юрисконсултско възнаграждение в размер на 600 лв., идентично с това на адвоката, но предвид факта, че дружеството е регистрирано по ДДС е начислен и данък съгласно § 2а от същата наредба. При тези обстоятелства съдът намира, че претендираното като разноски по делото възнаграждението за адвоката, надвишаващо със сто лева минималното, не е прекомерно.

При този изход на спора не следва да се уважава искането за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство на ответника.

По изложените съображения и на основание чл. 172 ал. 2 от АПК, настоящият съдебен състав на Административен съд - Перник,

 

Р Е Ш И:

 

ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на Заповед № 165 от 23.06.2022 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околната среда в частта по т. ІІ, т. 7, в която Община Перник е определена за не изпълнила целите по чл. 31, ал. 1 т. 2 от Закона за управление на отпадъците за календарната 2019 година.

ОСЪЖДА Изпълнителна агенция по околната среда да заплати на Община Перник сторените по делото разноски в размер на 720 лева.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

 

                                                                       Съдия: /п/