РЕШЕНИЕ

№1370

град  Пловдив, 15.06.2018 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

ПЛОВДИВСКИ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, ХХVІІІ състав, в публичното заседание на седемнадесети април през две хиляди и осемнадесета година, в следния състав :

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВЛАДИМИР ВЪЛЧЕВ

     ЧЛЕНОВЕ: ДАРИНА М.А

ВЕЛИЗАР РУСИНОВ

при секретаря К.Р. и при участието на прокурор П.П., като разгледа доклад­ва­ното от съдия Вълчев административно дело № 3634 по описа на съда за 2017 годи­на прие за установено:

Производство пред първа инстанция по Раздел III на Глава 10 от АПК, вр. чл.226 от АПК.

Настоящото производство е образувано във връзка с Решение №15366/13.12.2017г., постановено по административно дело № 9595/16г. по описа на ВАС, с което касационната инстанция на осн. чл.222 ал.2 т.2 от АПК е отменил Решение № 1403/11.07.2016г., постановено по административно дело №782/2016г. по описа на Административен съд – гр. Пловдив и е върнал делото за ново разглеждане от друг състав на съда, със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Постъпил е протест от Прокурор в Р.П.– Пловдив, подаден сре­щу чл.8а, ал.1 от Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив поради противоречие с нормативни актове от по – висока степен, в частта й, в която се определя, че “...издадено разрешение за прокопаване /в протеста неточно е посочено разкопаване/ и влязъл в сила договор за възстановяване вследствие на разкопаването. Копия от разрешенията за прокопаване да бъдат изпращани в ПОИ в седемдневен срок от издаването им.” С протеста се навеждат доводи, че посочената норма противоречи на чл.72 от ЗУТ, който не изисква разрешение за разкопаване или прокопаване и не съществува законово основание за издаване на такова разрешение. По тези съображение се счита, че протестираната разпоредба да бъде отменена. В съдебно заседание, редовно призован,  не се явява прокурор при Р.П.–Пловдив и не се ангажират допълнителни доказателства в подкрепа на становището за противоречие с по- висок по степен нормативен акт.

Ответникът по жалбата – О.С при О.П.чрез процесуалния си представител адв.М., оспорва протеста като неоснователен и ангажира допълнителни доказателства, касаещи установяване на факти, за които събраните писмени доказателства не са достатъчни. По същество на спора поддържа искането си за отхвърляне на протеста на основанията, изложени при първоначалното разглеждане на делото. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Контролиращата страна чрез участвалия  по делото прокурор при Окръжна прокуратура - гр.Пловдив счита протеста за основателен и моли да бъде уважен като съобразен със закона, а издаденият подзаконов нормативен акт отменен на посочените в него основания.

Съдът, като изслуша становищата на страните и прецени събраните в хода на съдебното следствие доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, прие за установено следното:

Предмет на протестиране по настоящото дело е чл.8а, ал.1 от Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив, в частта й “...издадено разрешение за прокопаване /в протеста неточно е посочено разкопаване/ и влязъл в сила договор за възстановяване вследствие на разкопаването. Копия от разрешенията за прокопаване да бъдат изпращани в ПОИ в седемдневен срок от издаването им.”

Оспорването или протестирането на акта по съдебен ред, съгл.187, ал.1 от АПК не е обвързано с преклузивен срок, а съгласно чл.186, ал.2 от АПК по отношение на прокурора, подал протеста е налице активна процесуална легитимация. Предвид това протеста е процесуално допустим.

По делото е приложено Предложение до О.с.гр.Пловдив от З.З.– зам.кмет на община Пловдив (лист 29 и сл. от дело № 782/2016) относно отмяна на Наредба № 2за организацията и безопасността на движението на водачите на ППС и пешеходците на територията на Община Пловдив и приемане на Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив. Към предложението е приложен и проекта на Наредбата. Със свое Решение №113, взето с Протокол №7/27.04.2006г. на О.С при О.П.е отменена Наредба №2 за организацията и безопасността на движението на водачите на ППС и пешеходците на територията на Община Пловдив, приета с Решение № 37, взето с Протокол № 5 от 17.02.2000г., изменена и допълнена с Решение № 157, взето с Протокол № 17 от 18.05.2000г., решение № 415, взето с Протокол № 21 от 19.09.2002г.  и Решение № 184, взето с протокол № 9 от 15.05.2003г. и е приета нова Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив /съкратено Наредба №2/.         Приложени са в тази връзка и Решение № 140, взето с Протокол № 8 от 18.05.2006г. (лист 87 и сл. от дело № 782/2016), Решение № 314, взето с Протокол № 14 от 03.08.2006г. (лист 117 и сл. от дело № 782/2016), Решение № 31, взето с Протокол № 2 от 08.02.2007г. (лист 125 и сл. от дело № 782/2016), Решение № 197, взето с Протокол № 10 от 28.05.2009г. (лист 156 и сл. от дело № 782/2016), Решение № 505, взето с Протокол №33 от 16.12.2010г., Решение № 3, взето с Протокол № 2 от 20.01.2011г. (лист 179 и сл. от дело № 782/2016), с които е изменяна и допълвана Наредбата, ведно с предложенията. Приложено е също така Решение № 123, взето с Протокол №11 от 14.04.2011г. (лист 235 от дело № 782/2016), с което се отменя Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив и се приема НАРЕДБА за организация на движението на територията на Община Пловдив. Последният акт е бил върна­т по реда на чл.45 ал.4 ЗМСМА от Областен управител – Пловдив с негов пис­мен акт изх.№09-10-10#2 от 28.04.2011г., получен в ОбС – Пловдив на да­та 29.04.2011г. Върнатото решение №123 на съвета от 14.04. 2011г. е било включено и разгледано на сесия на съвета, проведена в законовия срок на 12.05.2011г., като органът на местно само­управление не е могъл да вземе решение по смисъла на чл.45 ал.9 ЗМСМА, тъй като не е било удовлетворено изискването на чл.45 ал.10 ЗМСМА – ре­ше­нието да се приеме с мнозинство повече от половината от общия брой об­щински съветници, т.е. за него да са гласували най–малко 26 бр. съветника. Приобщени са и Определение на Административен съд гр. Пловдив от 31.05.2011г., постановено по адм. дело №1327 по описа на съда за 2011г., с което е оставено без разглеждане оспорването на Областен управител – Плов­див, направено със Заповед №ЗД-06-5/20.05.2011г., с което е обжалва­но решение №123, взето с Протокол №11 от 14.04.2011г. на О.с.–Пловдив, с което е отменена Наредба №2 за организацията и безопасност­та на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на Община – Пловдив, като е приета Наредба за организацията и движението на територията на Община – Пловдив. В същото са изложени мотиви, че производството по контрол, осъ­ществен от страна на Областния управител – Пловдив на Решението на Общинския съвет е завършено и е постигнат правен ефект на окончателност на направеното връщане, което е абсолютна пречка на възможността същия да влезе в сила и да се прилага, тъй като актът е нор­мативен по смисъла на чл.75 ал.1 от АПК. В тази връзка е направено Предложение до О.с.гр.Пловдив от Председател на О.с.Пловдив (лист 314 и сл. от дело № 782/2016) относно приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредба за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на ППС и пешеходците на територията на Община Пловдив, като то касае създаването на нов чл. 8а. В тази връзка на 08.09.2011г. е проведено заседание на О.с.при Община Пловдив, при което е налице кворум от  35 общински съветника, определен на база общ брой на съветниците 51. На заседанието със свое Решение с №406 Общински съвет-Пловдив с 32 гласа “за” е приел Наредба за изменение и допълнение на Наредба за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на ППС и пешеходците на територията на Община Пловдив, с което е създаден нов чл. 8а ал.1 от нея. Приетата нова разпоредба въвежда правилото, че „работите свързани с разкопаване на улични и тротоарни настилки и вътрешно блокови пространства може да започне след влязло в сила разрешение за строеж, издадено разрешение за прокопаване /в протеста неточно е посочено разкопаване/ и влязъл в сила договор за възстановяване вследствие на разкопаването. Копия от разрешенията за прокопаване да бъдат изпращани в ПОИ в седемдневен срок от издаването им.”.   Като основание за приемане на решението са посочени чл.21, ал.1, т.13 и ал.2 от ЗМСМА, чл.8 във връзка с чл.17, ал.1 и ал.2, чл.11 ал.3, чл.26 и чл.28 от ЗНА, чл.75 ал.1 във връзка с чл.79 от АПК. Като мотиви към Решението е посочено, необходимостта да бъдат отстранени допуснатите пропуски в Наредбата, което ще доведе до подобряване на работата по прилагането й, както и до повишаване на контрола за съблюдаване на законовите и подзаконовите изисквания спрямо реда и условията за извършване на строителни работи свързани с прокопаване и възстановяване на улични  и тротоарни настилки, елементи на зелената система и вътрешно блокови пространства. В самото решение е посочено, че проектът заедно с мотивите е публикуван на официалната страница на Община Пловдив на 22.08.2011г..

         Относно задължителните указания на ВАС относно процедурата за издаване на нормативния акт настоящия съдебен състав, с разпореждане от 18.12.2017г. е указал на административния орган, че носи доказателствена тежест за установяване изпълнението на предвидените от закона изисквания за приемане на ПНА в оспорената част, в това число и спазването на изискванията на чл.26 ал.1 и 2 от ЗНА и изрично е задължил да представи доказателства за публикуване на проекта за нормативния акт от съставителя на проекта на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите. В тази връзка по делото е представено писмо на секретаря на Община Пловдив (лист 108 по настоящото дело) до Председателя на О.с. Пловдив, че в Общинска администрация Пловдив не са налични данни за публикуването на проекта на  Наредба №2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив, както и измененията и допълненията на същата преди 08.09.2011г..         Приложена е разпечатка от интернет страницата на Община Пловдив и копие на страницата на в-с „Новият глас“, бр. от 15.09.2011г., като и двете доказателства касаят Приемането на Наредбата  за изменение и допълнение на Наредба за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив.  Приобщени са и Решение № 30 на О.с.Пловдив, взето с Протокол № 1 от 19.01.2012г. (лист 346 от дело № 782/2016), Решение № 65 на О.с.Пловдив, взето с Протокол № 3 от 19.01.2012г. (лист 358 и сл. от дело № 782/2016) и Решение № 497 на О.с.Пловдив, взето с Протокол № 22 от 20.12.2012г., ведно с предложенията.

При така установеното съдът съобрази, че       на основание чл.226, вр. чл.196, вр. чл.168 ал.1 от АПК с оглед правилата на служебния и цялостен контрол върху законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата, следва да се  провери най-напред тяхната валидност. Така като основа на изводите съдът съобрази, че атакуваното разпоредба от посочената Наредба е част от подзаконов нормативен акт, съдържащ правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията на съответната община, като засяга неограничен брой адресати в който смисъл са нормите на чл.7 ал.2 от ЗНА и чл. 75 от АПК. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията или от закон, като в тази връзка са спазени изискванията на чл.2 от ЗНА и чл.76, ал.1 от АПК. С посочената норма следва да е дадена уредба на по-висока степен обществени отношения с местно значение – чл.8 от ЗНА. При приемането на Наредбата е спазена и изискуемата от закона специална форма. Спазени са изискванията на чл.75, ал.3 и 4 от АПК - посочен е видът на акта /Наредба/ и органът, който го е приел /ОС/. Като структура, форма и обозначение на съдържанието Наредбата отговаря на изискванията на закона за нормативните актове (ЗНА) и Указа за неговото прилагане.

Протестираната разпоредба на подзаконовия административен акт е приета от материално и териториално компетентен орган.    Решение №123, взето с Протокол №11 от 14.04.2011г. (лист 235 от дело № 782/2016), с което се отменя Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив и се приема Наредба за организация на движението на територията на Община Пловдив е било върна­то по реда на чл.45 ал.4 ЗМСМА от Областен управител – Пловдив с негов пис­мен акт, като върнатото решение №123 на съвета от 14.04. 2011г. е било включено и разгледано на сесия на съвета, проведена в законовия срок на 12.05.2011г.. На посочената сесия органът на местно само­управление не е могъл да вземе решение по смисъла на чл.45 ал.9 ЗМСМА, тъй като то не е прието с мнозинство повече от половината от общия брой об­щински съветници, в който смисъл са и мотивите на Определение от 31.05.2011г. по адм. дело № 1327/2011г. по опис на Административен съд-Пловдив, с което е оставено без разглеждане оспорването на Областен управител – Плов­див, направено със Заповед №ЗД-06-5/20.05.2011гг. С посоченото Определение е прието, че производството за осъ­ществен контрол от страна на Областния управител – Пловдив е завършено и е постигнат правен ефект на окончателност на направеното връщане, което е абсолютна пречка на възможността същия да влезе в сила и да се прилага. Следователно Наредба №2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив, не е отменяна.

При приемането на Наредбата обаче са допуснати от административният орган по нейното издаване съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които обосновават нейната незаконосъобразност в протестирана част. Те са се изразили в противоречие на реда за нейното приемане с правилата, установени от разпоредбата на чл.26, ал.1 ЗНА в приложимата и редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 г.). Съгласно посоченият текст изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В чл.26 ал.2 от ЗНА е предвидено, че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В настоящото съдебно производство от страна на ответника, съобразно разпределената доказателствена тежест, не се представиха доказателства, че изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА е спазено, а именно тази норма изрично поставя задължение на съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на дадената институция заедно с мотивите, като на заинтересуваните лица се предоставя не по-малко от 14 дни срок за предложения и становища по проекта. От приобщената справка изх.№18ОБС46/17.04.2018г. се установява, че липсват данни да е бил публикуван проекта на протестираната норма на чл.8а ал.1 от Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив. Съдът отчете обстоятелството, че протестирания текст на Наредбата е приета преди почти седем години, но никъде в административната преписка не се съдържат данни, че проектът или съобщение за него са били обявени. Макар да не е съществувал законоустановен срок, в който да се съхраняват такива доказателства, то извадката от интернет страницата на общината би следвало да е част от административната преписка по приемане на Наредбата, заедно с докладната и протокола, и с оглед безсрочността на оспорването на нормативните актове, би следвало да се съхранява у административния орган. За да се защити публичният интерес, процедурата, касаеща приемането на нормативния административен акт, е регламентирана императивно. В тежест на административния орган е да докаже, че при издаването на подзаконовия нормативен акт са спазени административнопроизводствените правила. В тази връзка от страна на административният орган не е спазена основната цел на разпоредбата на чл.26, ал.2 от ЗНА, а именно да се осигури възможност на заинтересуваните лица да упражнят своето право на участие в производството по подготовката на актовете, засягащи законните им интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на акта представляват начина, чрез който се проявява принципът за откритост и съгласуваност, съдържащ се в разпоредбата на чл.26, ал.1 ЗНА, като е вменено задължение за административният орган, притежаващ правомощието да приеме или не дадения проект, да следи за спазване на цитирания принцип. Дейността на органа следва да бъде съобразена също така с основните принципи на чл.4, 8 и 12 АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. В този смисъл допълваща се явява и нормата на чл. 77 от АПК, което правило задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с направените становища, предложения и възражения. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се отразяват на съдържанието на нормативния акт, който е приет, без да се предостави възможност за обсъждане. Посоченото е достатъчно основание за отмяна на протестираният текст на наредбата без да се обсъжда посоченото в протеста противоречие с нормативни актове от по – висока степен. По тези мотиви протестът се явява основателен, а оспореният текст следва да бъде отменен.

В предвид на изложеното и на основание чл.146, т.3, във вр. с чл.196 от АПК Съдът :

РЕШИ: 

ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Р.п.- гр. Пловдив разпоредбата на чл.8а, ал.1 от Наредба № 2 за организацията и безопасността на движението и дисциплината на водачите на пътни превозни средства и пешеходците на територията на Община Пловдив, в частта й, в която е определено, че “...издадено разрешение за прокопаване /в протеста неточно е посочено разкопаване/ и влязъл в сила договор за възстановяване вследствие на разкопаването. Копия от разрешенията за прокопаване да бъдат изпращани в ПОИ в седемдневен срок от издаването им.”

ПОСТАНОВЯВА на основание чл.194 от АПК настоящото съдебно решение, след влизането му в сила, да се обнародва от О.С при О.П.за него­ва смет­ка по съответният за това начин, по който е бил обнародван и оспорения акт.

         Решението подлежи на обжалване пред ВАС на РБ в 14 – дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.

 

                                               ПРЕДСЕДАТЕЛ :

 

                                                        ЧЛЕНОВЕ : 1.

 

                                                                                2.