Решение по дело №254/2021 на Административен съд - Видин

Производството е с правно основание чл.185 и следващите от АПК.

Делото е образувано по протест на окръжен прокурор в Окръжна прокуратура Видин, против разпоредбите на чл.8, ал.6, чл.9, т.2 и чл.25 от Правилник за организация и дейност на Общински съвет Брегово, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019-2023 г. (Правилник), приет с решение № 17, взето с протокол № 3/11.03.2020 г. на Общински съвет Брегово.

Твърди се от оспорващия, че Правилникът, нормативен административен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, не може да пренебрегне рамката на чл.76, ал.2 от АПК, съгласно който текст общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Посочва, че с оспорените разпоредби е въведена фигурата и са предвидени функции на т.нар. „Председателски съвет“. В специалния закон ЗМСМА такъв орган на управление на местния орган на власт не фигурира, като неправомерно председателският съвет се снабдява със собствена компетентност и му се делегират и предоставят права, нормативно предоставени от ЗМСМА на други органи. Твърди, че установеното представлява пряко противоречие с нормативно разрешение от по-висок ранг, като компетентността на органа винаги се определя в съответствие с материалния закон (чл.4, ал.1 от КРБ и чл.4, ал.1 от АПК) и единствено законодателят определя структурите на местното самоуправление и местната администрация.

Иска се от съда да постанови решение, с което да отмени Правилника за организация и дейност на Общински съвет Брегово, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019-2023 г., а алтернативно се иска да бъдат отменени оспорените разпоредби от Правилника. Претендира присъждане на направените по делото разноски за съобщаване на оспорването.

Ответникът по делото Общински съвет Брегово, редовно призован, не изпраща процесуален представител и не взема становище по оспорването.

Оспорващият Окръжна прокуратура Видин, действащ чрез прокурор В. Д. в съдебно заседание поддържа протеста и моли да бъде уважен.

Настоящият съдебен състав, като прецени събраните по делото доказателства и становищата на страните и след служебна проверка на протестирания акт, съгласно разпоредбата на чл.168 от АПК приема за установена следната фактическа обстановка: Правилникът за организация и дейност на Общински съвет Брегово, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019-2023 г. е приет по предложение на председателя на Общинския съвет вх.№ 24/29.11.2019 г., с решение № 1, взето с протокол № 1/30.01.2020 г. на Общински съвет Брегово. Решението е взето с 11 гласа „За“, „Против“ - 0 гласа и „Въздържали се“ - 0 от общо 11 общински съветници.

Впоследствие това решение е отменено и е приет нов Правилник за организация и дейност на Общински съвет Брегово, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019-2023 г., с решение № 17, взето с протокол № 17/11.03.2020 г. на ОбС-Брегово, с което е отменено решение № 1, взето с протокол № 1/30.01.2020 г. на ОбС-Брегово. Решението е взето отново с 11 гласа „За” от всички съветници в общинския съвет. Предложението е входено в общинската администрация под същия номер и дата като това, с което е приет първия Правилник.

В представената административна преписка се съдържа покана от 21.02.2020 г., с което Проектът за правилник и мотивите към него са предоставени за обществено обсъждане, като е посочено мястото и времето на провеждане на обсъждането. На 26.02.2020 г. същата покана е публикувана в сайта на община Брегово. По делото е приложен протокол от публично обсъждане на проекта от 06.03.2020 г., както и справка, установяваща, че в указания срок няма постъпили предложения по проекта за правилник на ОбС-Брегово.

По делото са представени и протоколи от проведени заседания на 11.03.2020 г. на комисията по икономическа политика, бюджет, финанси, данъци и такси, ред и законност, усвояване на европейски и вътрешни фондове чрез подготвени и защитени проекти и трансгранично сътрудничество, комисията по образование, здравеопазване, социални дейности, култура, младежки дейности, интеграция на ромите и вероизповедания, комисията по ТСУ, строителство, транспортна дейност, търговско обслужване и общинско имущество, комисията по екология, земеделие и гори, спорт, отдих и туризъм, природни бедствия, аварии и катастрофи, комисията по ПКОНПИ и етика, от които е видно че комисиите са приели така предложения дневен ред.

При така установената фактическа обстановка Съдът намира протеста за процесуално допустим, като подаден срещу административен акт, който подлежи на съдебен контрол.

Правилникът, предмет на оспорване, по дефиницията на чл.75, ал.1 от АПК, чл.7,ал.2 и чл.8 от ЗНА, както и чл.21, ал.2 от ЗМСМА съставлява подзаконов нормативен акт, издаден от орган на местно самоуправление, с вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на повтарящи се обществени отношения в границите на съответната община. Съобразно разпоредбите на чл.9, т.25, ал.1 и чл.9, т.27, ал.1 от АПК подзаконовият нормативен акт подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като с оглед текста на чл.9, т.26, ал.2 от АПК това важи и за прокурора, който може да подаде протест срещу акта. Оспорването е направено чрез протест на прокурор в Окръжна прокуратура-Видин, съобразно правомощията по чл.16, ал.1, т.3 във връзка с чл.9, т.26, ал.2 от АПК, в защита на обществения интерес.

При извършената проверка на основание чл.168, ал.1 от АПК, във връзка с чл.196 от АПК, Съдът приема от правна страна следното: редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл.75-80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове, по аргумент от чл.80 от АПК.

Според чл.168, ал.1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146 от АПК: липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административно производствени правила, противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона, въпреки липсата на доводи за допуснати съществени процесуални нарушения, които да са наведени в протеста.

Процесният правилник е приет от компетентен орган при спазване на изискванията за кворум за провеждане на заседание на общинския съвет и необходимо мнозинство за взимане на решения, в предвидената писмена форма.

При приемането му обаче са допуснати съществени нарушения на императивните изисквания, въведени с разпоредбите на чл.26, ал.4 и на чл.28 от ЗНА, тъй като проектът е публикуван на интернет страницата на Община Брегово на 26.02.2020 г., а решението за приемане на правилника е гласувано на 11.03.2020 г., когато не е изтекъл не само 30-дневния, но дори и краткия 14-дневен срок за обществено обсъждането на проекта (за което обаче липсва посочване в мотивите към проекта, каквито всъщност изобщо не са изложени).

Съгласно чл.26, ал.3 и ал.4 от ЗНА, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя 30-дневен или в изключителни случаи, изрично посочени в мотивите, най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Проектът на правилник е внесен в Общинския съвет с предложение, подписано от председателя на съвета, към което липсват доклад или мотиви, съдържащи реквизитите, регламентирани с ал.2 на чл.28 от ЗНА. Изложеното обуславя незаконосъобразност на атакувания акт в цялост и съответно неговата отмяна.

За пълнота следва да се отбележи, че е налице нарушение и на материалния закон по отношение конкретните разпоредби на правилника, с която се въвежда фигурата на т.нар. „Председателски съвет”, а именно в следните норми: чл.8, ал.6, чл.9, т.2 и чл.25 от Правилника, които противоречат на акт от по-висока степен – ЗМСМА.

Анализът на посочените разпоредби не може да обоснове извода, че създадения с правилника Председателски съвет е единствено помощен и консултативен орган.

ЗМСМА определя какви органи се предвиждат в съставите на общинските съвети, в това число и техните правомощия, като например в чл.21, ал.1 от ЗМСМА е прието, че Общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, а в чл.24, ал.1 и ал.2 се предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и заместник-председатели.

Видно от оспорените разпоредби е, че с формирането на Председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА – Общинския съвет и председателя на ОбС, без същият да е предвиден да изпълнява такива правомощия по ЗМСМА. На практика неправомерно с приетия Правилник се доразвива закона и се създават допълнителен орган с правомощия, каквито не са предвидени в закона.

С оспорените разпоредби се създават правомощия за Председателския съвет при липса на разписана процедура, които не са предвидени в закона.

Няма пречка Председателят на ОбС да се съветва със заместник-председателите и с представители на различни групи и да се запознава с техните мнения, както и да се подпомага в дейността си от помощен, консултативен орган, но от оспорените текстове на правилника е видно, че на създадения с правилника Председателски съвет са предоставени права и не е създаден като помощен и консултативен орган, който да подпомага работата на председателят на ОбС.

Предвид изложеното съдът не може да приеме, че създаденият Председателски съвет е създаден и в съответствие с разпоредбата на чл.6, ал.1 от Европейската харта за местно самоуправление (ЕХМС), съгласно която без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление. Следва да се отбележи, че както в посочената разпоредба, така и в други разпоредби на ЕХМС (чл.4 и други) се акцентира върху принципното положение, че дейността и правомощията на органите на местно самоуправление следва да е в съответствие с Конституцията и закона.

Предвид изложеното подаденият протест е основателен и следва да бъде уважен. Оспореният Правилник е незаконосъобразен, като приет в нарушение на съществени процесуални правила и противоречащ на материалноправни норми на нормативен акт от по-висока степен, което представлява отменително основание по смисъла на чл.146, т.3 и т.4 от АПК.

При този изход на делото е основателно своевременно заявеното искане на протестиращата страна за присъждане на деловодни разноски, поради което на основание чл.143, ал.1 от АПК Община Брегово следва да бъде осъдена да заплати в полза на Окръжна прокуратура Видин разноски в размер на 20,00 (двадесет) лева, представляващи внесена такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник.

Воден от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1, във връзка с чл.196, във връзка с чл.146, т.3 и т.4  от АПК, Съдът

 

Р Е Ш И:

 

ОТМЕНЯ Правилник за организация и дейност на Общински съвет Брегово, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019-2023 г., приет с решение № 17, взето с протокол № 3/11.03.2020 г. на Общински съвет Брегово, като незаконосъобразен.

ОСЪЖДА Община Брегово да заплати от бюджета си на Окръжна прокуратура Видин направените разноски в производството в размер на 20.00 (двадесет) лева.

Решението подлежи на обжалване пред Върховен административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщението на страните.

След влизане в сила на решението, същото следва да се обнародва по начина, по който е обнародван Правилника за организация и дейност на Общински съвет Брегово, неговите комисии и взаимодействие с общинската администрация за мандат 2019-2023 г.

 

 

Председател:                                              Членове: 1.

 

 

                                                                                     2.