Решение по дело №261/2024 на Административен съд - Ямбол

Производството е образувано по протест на А. Г. С. - Зам. административен ръководител - Зам.районен прокурор на Районна прокуратура - Ямбол против Решение по т.26 от дневния ред на проведеното на 28.03.2024 г. заседание на Общински съвет-Ямбол по Протокол №VI от 28.03.2024 г.

В протеста се твърди, че за общински съвет не съществува призната от закона компетентност да разреши извършването на правна сделка с културни ценности от обмения фонд на общински музей, както е сторил с процесното си решение и същото е постановеното извън материалната му компетентност и не е годно да породи каквито и да било правни последици и като такова се явява нищожно. Поради това се претендира да се обяви Решение по т.26 от дневния ред на проведеното на 28.03.2024 г. заседание на Общински съвет-Ямбол, обективирано в Протокол №VI/28.03.2024 г. на Общински съвет -Ямбол, за нищожно.

В съдебно заседание вносителя Районна прокуратура-Ямбол се представлява от прокурор К. С., която моля да се уважи депозирания от Районна прокуратура-Ямбол протест по изложените в него съображения и да се обяви решението на Общинския съвет за нищожно, както и да им се присъдят направените разноски.

В съдебно заседание за ответната страна Общински съвет-Ямбол се явява М. К., Началник отдел „Правни дейности“ в община Ямбол, която моли да се отхвърли изцяло като неоснователен протеста, депозиран от Районна прокуратура-Ямбол и да се потвърди решението по т.26 от дневния ред на проведеното на 28.03.2024 г. заседание на Общински съвет-Ямбол по Протокол № VІ/28.03.2024 г. като правилен и законосъобразен, издадено в съответствие с приложимите материалноправни разпоредби по съображения посочени в подробно писмено становище.

В съдебно заседание за заинтересованата страна Фондация „Български военен и технически музей“-София се явява адв.В. А. от *, който моли да се постанови решение, с което да се остави без уважение протеста на прокуратурата по съображения, подробно изложени в отговора на протеста, да се потвърди атакуваното решение като правилно и законосъобразно и на основание чл.143 АПК да се осъдите прокуратурата да заплати направените разноски, за които представя списък.

В съдебно заседание заинтересованата страна Музей на бойната слава-Ямбол се представлява в от директора на музея Ж. Ж., който моли да се отхвърли така депозирания протест, като няма претенции за разноски.

След цялостна преценка на събраните по делото доказателства в тяхното единство и поотделно, доводите на страните и приложимия закон съдът приема следното:

Предмет на оспорване пред Административен съд Ямбол е Решение по т.26 от дневния ред на проведеното на 28.03.2024 г. заседание на Общински съвет-Ямбол по Протокол №VI от 28.03.2024 г., с което общински съвет е решил:

Дава съгласие за осъществяване на замяна, с предмет взаимното прехвърляне на собствеността, при спазване на предвидените в чл.113 и чл.114 от Закона за културното наследство законови изисквания, на следните идентифицирани движими културни ценности, собственост на двата музея, а именно:

„Български военен и технически музей“, [населено място] към Фондация ..Български исторически военни и транспортни средства", да прехвърли на „Музей на бойната слава", [населено място], собствеността върху:

1)САУ-100. музеен експонат № 572665, със 100 мм оръдие Д10С № С1199;

2)Специален автомобил-влекач ЗИЛ 157. с шаси № 293001, заедно с транспортно зареждаща машина (ТЗМ) - полуремарке от комплекс „С-75 Двина" с № 2118455;

3)Товарен автомобил Рено AHS3, шаси № ****;

4)Танк Т-34-85, със сериен № *******, с купол с комплект с 85-мм танково оръдие ЗИС С-53,

с обща приблизителна стойност по експертни заключения - 500000 лв.

„Музей на бойната слава", [населено място], да прехвърли на „Български военен и технически музей“, [населено място], собствеността върху:

-Щурмово оръдие 75 ММ ТО КВК Т-3 с оръдейно тяло № 36 (нов инв. № 6/стар инв. № 36),

-Щурмово оръдие 75 ММ TOT КВК Т-3 без оръдейно тяло с купола „Майбах" № 55 (нов инв. №8 стар инв. № 55),

с обща приблизителна стойност по експертни заключения - 400000 лв.

Замяната да бъде осъществена при следните условия:

-„Музей на бойната слава", [населено място], няма да извършва доплащане на „Български военен и технически музей“, [населено място], за получените от последния експонати;

-„Български военен и технически музей“, [населено място], да декларира, че получените, в резултат на замяната, движими културни ценности, няма да бъдат предмет на каквато и да било друга последваща правна сделка, с българско или чуждестранно физическо и/или юридическо лице, с местонахождение на или извън територията на Република България. Единствено допустима би била последващата замяна на тези движими културни ценности, осъществена между „Български военен и технически музей“, [населено място], и друг музей на територията на Република България.

-Транспортът на движимите културни ценности, предмет на замяната, от [населено място] до [населено място] и обратно да бъде осъществен за сметка на „Български военен и технически музей“, [населено място].

Упълномощава Кмета на Община Ямбол да извърши всички последващи действия.

Протестът е процесуално допустим като подаден от прокурор при Районна прокуратура-[населено място] в рамките на правомощията му по чл.16, ал.1, т.1 АПК, но доколкото е подаден след преклузивния срок, то оспорването е единствено и само по отношение на нищожността на взетото решение, за което не е налице ограничение във времето.

Ето защо в настоящото производство е допустимо да се разглеждат само основанията водещи до нищожност на атакуваните актове, поради което и трябва същите да бъдат засегнати от толкова съществен порок, който да е пречка за пораждане на целените правни последици.

Необходимо е да са налице в тяхната съвкупност всички изисквания за валидност на административния акт, а именно: да е издаден от компетентен орган, в изискуемата форма, при спазване на административно-производствените правила, да не противоречи на материалноправните разпоредби и да съответства с целта на закона. Липсата на някоя от предпоставките води до незаконосъобразност на административния акт и е основание за отменянето му.

Административноправното законодателство не съдържа изрично указание за установяване на стабилен критерий за разграничаването на нищожните и унищожаемите административни актове. Такъв критерий се извежда от теорията-това е качествено различната степен на порочност на едните и другите актове, която обуславя и различната по вид недействителност. За да е законосъобразен един административен акт, той трябва да отговаря на всички посочени по-горе критерии.

Нарушаването на което и да е от тези изисквания води до недействителност на административния акт. Дали обаче актът ще е нищожен или унищожаем, зависи от степента на порочност. В административното право един и същи порок може да води до нищожност или до унищожаемост.

При преценката дали един административен акт е нищожен се преценява основно дали е издаден от компетентен орган. Изискването за компетентност на определен административен орган е нормативно признатата способност на този орган да издава определени актове или да решава определен кръг въпроси. Липсата на който и да е вид компетентност - материална, териториална или по степен, води до нищожност на издадения акт.

В действащото българско законодателство няма легално определение на понятието нищожен административен акт. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен. Доколкото в Административнопроцесуалния кодекс не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл.146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната действителност. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, следва да се отстранява от правния мир чрез прогласяване на неговата нищожност. Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии, кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост.

АПК не съдържа изрична квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните актове. Единствено разпоредбата на чл.173, ал.2 от АПК указва правомощията, но на съда, когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност.

В тази връзка, на първо място, следва да се прецени компетентността на органа, издал процесното решение, като нищожен е актът, който не е издаден от компетентен орган.

В настоящия случай Решение по т.26 от дневния ред на проведеното на 28.03.2024 г. заседание на Общински съвет-Ямбол по Протокол №VI от 28.03.2024 г. е постановено от Общински съвет-Ямбол, който притежава компетентност в трите й изискуеми аспекта - материална, териториална и по степен и доводите на прокуратурата в обратна насока са неоснователни по следните съображения.

Съгласно чл.18, ал.1 и чл.20 ЗМСМА общинският съвет е орган на местното самоуправление и определя политиката за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяването на дейностите по чл.17 ЗМСМА, т.е. местното самоуправление, което се изразява в правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата по т.3. на образованието, по т.5. на културата, по т.9. на поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници и по т.10. на развитието на спорта, отдиха и туризма.

По силата на чл.21, ал.1 ЗМСМА общинският съвет по т.8. приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства; по т.12. приема стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината, които отразяват и европейските политики за развитие на местните общности; по т.23. решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи, включително за обявяване на определен ден за празничен и неприсъствен на територията на общината, района, кметството или населеното място по предложение на кмета на общината след съгласуване с областния управител, като ал.2 предвижда, че в изпълнение на правомощията си по ал.1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Измежду изброените правомощия следва да се акцентира на това по чл.2, ал.1, т.23 ЗМСМА, което дава общата компетентност на общинския съвет да решава и други въпроси от местно значение, стига те да не са от изключителната компетентност на други органи.

В настоящия случай с какво имущество ще разполага общинският „Музей на бойната слава"- [населено място], безспорно е въпрос от местно значение, т.к. от това зависи експозицията, която ще бъде представяна и пряко се отразява на провежданата в града политика в сферите на образованието, на културата, на поддържането и опазването на културни и исторически паметници и на развитието на отдиха и туризма.

Ето защо от тази гледна точка общинският съвет разполага с материална компетентност да вземе атакуваното решение, като е спорен въпроса дали се засяга изключителната компетентност на други органи, за което трябва да се разгледа съдържанието на самия акт и вложения в него действителен смисъл.

В посочената насока следва да се има предвид, че с решението си общинският съвет само и единствено дава съгласие за осъществяване на замяна с предмет взаимното прехвърляне на собствеността между двата музея, като изрично е записано, че това ще стане при спазване на законови изисквания, предвидените в чл.113 и чл.114 от Закона за културното наследство.

По силата на чл.114, ал.1 ЗКН музеи могат да извършват сделки с културни ценности при условията и по реда на този закон, като ал.2 изисква националните, регионалните, общинските музеи и музеите със смесено участие да могат да извършват правни сделки с културни ценности само от обменния си фонд след разрешение на министъра на културата или от ръководителя на ведомството, към което са създадени, съответно от кмета на общината.

В същата насока са и разпоредбите на чл.23 и чл.25, т.3 от Наредба № 1/18.07.2018 г. за реда за издаване на разрешения за извършване на търговска дейност с движими културни ценности и за водене на регистъра по чл.116, ал.1 от Закона за културното наследство, че националните, регионалните, общинските музеи и музеите със смесено участие могат да извършват правни сделки с културни ценности само от обменния си фонд след разрешение на министъра на културата или от ръководителя на ведомството, към което са създадени, съответно от кмета на общината, като разрешенията за това се издават от кмета на общината – за регионални и общински музеи.

След като в процесното решение се ползва термина „съгласие“, то с него не се дава и не се замества изискуемото разрешение попадаща в изключителната компетентност на кмета на общината и каквото разрешение следва да бъде дадено за осъществяване на сделката.

Липсата на такова би опорочило замяната, но този бъдещ договор може да се разглежда след сключването му и не е предмет на настоящото производство.

Предвид посоченото, въпреки че не е елемент от смесения фактическия състав на договора за замяна визиран в ЗКН, то взетото от общинския съвет решение, с което се дава съгласие за сключване на сделката не е нищожно, т.к. е взето в рамките на неговата компетентност и не засяга, нито изземва изключителната компетентност на други органи.

Ето защо след като издателят на административния акт притежава необходимата компетентност, то не може да се приеме, че е налице нищожност, поради липса на тази предпоставка.

Друг критерий за разграничаване на нищожността и унищожаемостта на административните актове се очертава от степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаването на същия. Преценката за незаконосъобразност, в смисъл на нищожност, е конкретна, в зависимост от тежестта на констатирания порок, като изключва случаите, когато определени пороци по дефиниция (както при липсата на компетентност) водят до нищожност на акта. Следва да бъдат преценени всяко едно от останалите изисквания за законосъобразност на административния акт, както са регламентирани в нормата на чл.146 от АПК, и в случай че се констатира нарушение на някое от изискванията, то неговата интензивност и тежест следва да бъде от такава степен на същественост, която да е достатъчна да обоснове извод за нищожност.

Порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо тя да е предписана от закона. Формата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявна форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента на порока.

Процесното решение е прието от общинския съвет в установената от закона писмена форма и не е налице липсата й, която да води до нищожност на това основание.

Липсата на фактически основания е нарушение на чл.59, ал.1 от АПК относно изискването за мотивираност на административния акт. Неизлагането на мотиви е основание за незаконосъобразност на административния акт, тъй като мотивирането на административния акт е изискване за неговата законосъобразност. Липсата на мотиви, като фактически или правни основания за издаване на акта, във всички случаи води до унищожаемост на административния акт, а не до неговата нищожност, защото мотивите не са същинското волеизявление на административния орган, а обосновка по издаването на административния акт.

При наличието на волеизявление липсата на мотиви не е основание за нищожност на административния акт и ако същия е без мотиви, то той е унищожаем, а не нищожен.

Независимо от това следва да се отбележи, че в случая са налице мотиви за вземане на решението и същите се съдържат в изказванията на общинските съветници, взели участие при обсъждане на тази точка от дневния ред на заседанието.

Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност също само, ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление. Според правната теория нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта; когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до друго решение.

Понастоящем е спазена визираната в закона процедура, т.к. решението е взето по предложение на кмета общината, след приемането му от ресорните постоянни комисии при общинския съвет, при наличие на необходимия кворум и изискуемото мнозинство.

В подкрепа и за установяване на тези обстоятелства по преписката са приложени Предложение рег.№ 2801-06661/20.03.2024 г. от В. Р. - кмет на община Ямбол, Протокол № 5/25.03.2024 г. на ПК КЧДКТ при ОбС-Ямбол, Протокол № 5/25.03.2024 г. на ПК ОИКДОУСОС при ОбС-Ямбол, Протокол № 5/21.03.2024 г. на ПК ЗОРПК при ОбС-Ямбол, списък на общинските съветници мандат 2023 - 2027г. присъствали на VI заседание на ОбС Ямбол - 28.03.2024 г. и лист с резултатите от проведеното поименно гласуване.

Ето защо не са допуснати процесуални нарушения, които да водят до извода за нищожност на атакуваното решение, поради което не се установяват нарушения на административнопроизводствените правила, които да са основания за нищожност.

На свой ред нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание на нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материално правна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност, за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание. Следователно, нищожност на административния акт при наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Иначе казано - административният акт е нищожен поради противоречие с материалния закон тогава, когато разпоредените правни последици са противоположни или съществено различаващи се от предвидените в правната норма така, че се явяват нетърпими от гледна точка на правния ред. Само при описаните случаи порокът материална незаконосъобразност води до нищожност на административния акт, а във всички останали до неговата унищожаемост.

Настоящият случай не е от категорията, при която материалната незаконосъобразност да води до толкова тежък порок.

Посочени са както материалноправните предпоставки за издаване на акта, така и приложимите законови норми, поради което и при допуснати нарушения ще е налице незаконосъобразност, но не и нищожност на въпросното решение и в тази връзка липсват доводите, обосноваващи нищожност поради неправилното прилагане на материалноправните норми.

Посоченото налага извода, че не е налице противоречие с материалноправни разпоредби, което по тежестта си да е от степен водеща до нищожност на постановения и оспореното решение на общинския съвет.

Разгледано самостоятелно несъответствието с целта на закона или така нареченото превратно упражнение на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност като правило. Само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност. Тук нищожност ще е налице и когато целта на закона не би могла да бъде постигната с волеизявлението, отразено в административния акт.

Доколкото посочените предпоставки не са налице, то не може да се приеме, че акта е нищожен и на това основание.

Ето защо Решение по т.26 от дневния ред на проведеното на 28.03.2024 г. заседание на Общински съвет-Ямбол по Протокол №VI от 28.03.2024 г. е постановена от компетентен орган, в съответната форма и на основание действащите законови разпоредби и не е нищожно, поради което протеста е неоснователен и като такъв следва да се отхвърли.

При този изход на делото и съобразно заявените искания следва на основание чл.143, ал.3 АПК да бъде осъдена Районна прокуратура-Ямбол да заплати на ответната страна направените по делото разноски в размер на 100 (сто) лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение, като на основание чл.143, ал.4 АПК да заплати на заинтересованата страна Фондация „Български военен и технически музей“-София направените по делото разноски в размер на 1200 (хиляда и двеста) лева за адвокатско възнаграждение.

Водим от горното, Я А С, четвърти административен състав

 

РЕШИ:

 

ОТХВЪРЛЯ като неоснователен протест на А. Г. С. - Зам. административен ръководител - Зам.районен прокурор на Районна прокуратура - Ямбол с искане да бъде обявена нищожността на Решение по т.26 от дневния ред на проведеното на 28.03.2024 г. заседание на Общински съвет-Ямбол по Протокол №VI от 28.03.2024 г.

ОСЪЖДА Районна прокуратура - Ямбол да заплати на Общински съвет-Ямбол направените по делото разноски в размер на 100 (сто) лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение.

ОСЪЖДА Районна прокуратура - Ямбол да заплати на Фондация "Български военен и технически музей", ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: [населено място], п.к. 1202, район „Оборище“, [улица], представлявана от председателя на Управителния съвет Г. Ю. Ж. направените по делото разноски в размер на 1200 (хиляда и двеста) лева, представляващи адвокатско възнаграждение.

Решението подлежи на касационно обжалване и протестиране пред ВАС в 14 – дневен срок от получаване на съобщението, че е изготвено.