Р Е Ш
Е Н И Е
№ 1772 25.10.2019 година гр.Бургас
В И М Е Т О Н А Н
А Р О Д А
Бургаският
административен съд, XIX-ти административен състав,
на десети
октомври две
хиляди и деветнадесета година,
В публично
заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧАВДАР ДИМИТРОВ
ЧЛЕНОВЕ : 1. ХРИСТО ХРИСТОВ
2. ЯНА КОЛЕВА
при секретаря К. Л.
с участието на прокурора Андрей Червеняков
като разгледа докладваното от съдията Колева административно дело № 1883 по описа за 2019
година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 – чл.186 от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест от прокурор при Окръжна прокуратура Бургас с искане
да бъдат отменени разпоредбите на:
- чл.9 в частта относно „…събиране и транспортиране“;
- чл.27, ал.2, т.1, т.2, т.3, т.4 и т.5;
- чл.27, ал.3, ал.4, ал.5 и ал.6;
- чл.68,
всички от Наредба за управление на отпадъците на територията на община
Приморско, приета с Решение №217/24.01.2017г. на общински съвет – Приморско
(Наредбата).
При уважаване на протеста иска да му бъдат присъдени направените разноски. В съдебно заседание
поддържа искането. Не ангажира допълнителни доказателства.
Ответникът – общински
съвет – Приморско счита протеста за неоснователен. Представя
административната преписка.
В изпълнение на чл.188 вр. с чл.181, ал.1 и ал.2 от АПК съдът е съобщил
оспорването чрез обявление, обнародвано в ДВ бр.69 от 30.08.2019г. като копие
от това обявление е поставено и на определеното за това място в съда и е
публикувано на Интернет страницата на ВАС. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189,
ал.2 от АПК.
Протестът на прокурора е процесуално допустим и следва да се разгледа по
същество, тъй като е подаден от надлежна страна, имаща право и интерес от
оспорването. Съгласно чл.186, ал.2, вр. с чл.185 и чл.187, ал.1 от АПК прокурорът може да
оспори пред съда издадените от административни органи подзаконови нормативни
актове изцяло или в отделни техни разпоредби без ограничение във времето.
Съдът като взе предвид събраните по делото доказателства счита за
установено от правна и фактическа страна следното:
Оспорената наредба е издадена от материално и териториално компетентен
орган – общински съвет – Приморско, който съгласно чл.8 от ЗНА е овластен да издава
наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен
неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Наредбата за
управление на отпадъците на територията на община Приморско е приета по предложение
на кмета на общината, който с писмено (л.37) е сезирал общинския съвет с мотиви
(л.38) и проект на наредбата. Предложението и проектът са били разгледани и
приети на заседания на компетентните, постоянни общински комисии (л.125-142). Преди
да бъде приета наредбата, в изпълнение на императивната разпоредба на чл.22,
ал.3 от ЗУО, предложението на кмета, мотивите и проектът на подзаконовия
нормативен акт са били публикувани на сайта на общината (л.143-144). Наредбата
е приета с решение №217 на общински съвет – Приморско (л.111), взето на
заседание, проведено на 24.01.2017г., за което е изготвен протокол №19 от
същата дата (л.82-124). При вземане на решението е бил налице необходимият
кворум (присъствали 12 от 13 общински съветници) и решението е прието с гласовете
на всички присъствали общински съветници (12 – „за“).
По писмено предложение на кмета на общината (л.145) процесната наредба е
била изменяна с решение на общинския съвет (л.148). Преди да бъде прието,
предложеното изменение ведно с мотивите (л.147) е било разгледано на заседания
на компетентните, постоянни общински комисии (л.185-200).
Съгласно
чл.76, ал.3 от АПК, чл.8 и чл.15 от ЗНА, подзаконовият нормативен акт (в случая наредба) като цяло и
в отделни текстове, следва да съответства на Конституцията
и на другите нормативни актове от
по-висока степен и да урежда обществени отношения с местно значение, неуредени
от нормативните актове от по-висока
степен. Съдебният контрол за материална
законосъобразност се състои именно в проверка на съответствието на оспорените
текстове с тези изисквания.
Съдът намира че оспорването на посочените разпоредби от Наредбата е
основателно, поради противоречието им с материалния закон.
Съдържанието на оспорените разпоредби е както следва:
Съгласно чл.9 (в оспорената част) от Наредбата, дейности
по събиране, съхраняване, транспортиране,
оползотворяване и обезвреждане на битови отпадъци могат да извършват лица,
притежаващи съответното разрешение по чл. 35 от ЗУО.
С разпоредбата на
чл.27, ал.1 от Наредбата общинският съвет е указал, че възложителят на
строителни и монтажни работи по смисъла на §5, т.40 от ДР на ЗУТ, с изключение
на текущи ремонти, и възложителят на премахване на строежи изготвят план за
управление на строителни отпадъци в обхват и съдържание, определени с Наредбата
за управление на строителни отпадъци и за влагане на рециклирани строителни
материали. С оспорената ал.2 са посочени изключенията, за които изискването по
ал.1 не се прилага, а именно за: 1. премахване на сгради с разгъната застроена
площ /РЗП/, по-малка от 100 кв.м.; 2. реконструкция и основен ремонт на строежи
с РЗП, по-малка от 500 кв.м.; 3. промяна предназначението на строежи с РЗП,
по-малка от 500кв.м.; 4. строеж на сграда с РЗП, по-малка от 300 кв.м.; 5.
премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи,
когато е наредено по спешност от компетентен орган.
Според чл.27, ал.3 – планът по ал.1 се включва в обхвата на инвестиционните проекти по Глава Осма
от ЗУТ, а за обектите, за които не се изисква одобрен инвестиционен проект, се
изготвя като самостоятелен план.
Ал.4 от същата
разпоредба указва, че плановете за управление на строителни отпадъци се
одобряват: 1. за строежи, за които се изисква одобрен инвестиционен проект,
като част от процедурата за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти
по реда на Глава Осма, Раздел II от ЗУТ, отговорен за тяхното одобряване; 2. за обекти, за които не се
изисква одобрен инвестиционен проект - от кмета на общината или оправомощено от
него длъжностно лице, на чиято територия се реализира проектът.
Оспорената ал.5 от
чл.27 посочва, че компетентният орган по ал.4 може да изисква допълнителна
информация или отстраняване на нередовностите в случай на несъответствие с
изискванията на Наредбата за строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали, като изпрати мотивирано становище до заявителя не
по-късно от 15 дни от получаване на плана.
Според ал.6 от чл.27,
в случаите по ал.4, т.2 кметът на общината одобрява плана за управление на
строителни отпадъци или мотивирано отказва одобрението му в срок до един месец
от получаването на плана или от отстраняването на нередовностите и/или
предоставянето на допълнителна информация.
Оспореният чл.68
гласи, че за всяко друго нарушение, различно от посочените в чл. 59 - чл. 66,
физическите лица се наказват с глоба в размер от 300 лв. до 1000 лв., а
едноличните търговци и юридическите лица с имуществена санкция в размер от 2000
лв. до 4000 лв.
Относно законосъобразността на чл.9 (в оспорената
част) от Наредбата:
Със специалния Закон
за управление на отпадъците (ЗУО), законодателят е регламентирал мерките
и контрола за защита на околната среда и човешкото здраве чрез предотвратяване
или намаляване на вредното въздействие от образуването и управлението на
отпадъците, както и чрез намаляване на цялостното въздействие от използването
на ресурси и чрез повишаване ефективността на това използване.
С разпоредбата на
чл.35, ал.1 от ЗУО са установени видовете разрешителни, които се изискват за извършване
на дейностите по третиране на отпадъци, включително за дейности по рециклиране
на кораби по смисъла на Регламент
(ЕС) № 1257/2013. Със следващата ал.2 от
разпоредбата са посочени изключенията,
при които разрешение не се изисква. В т.2 е указано, че разрешение не се изисква за събиране
и транспортиране на отпадъци по смисъла на §1,
т.41 и 43 от ДР, според които „събиране“ е натрупването на отпадъци, включително
предварителното сортиране и предварителното съхраняване на отпадъци, с цел
транспортирането им до съоръжение за третиране на отпадъци, а „транспортиране“ е
превозът на отпадъци, включително съпътстващите го дейности по товарене,
претоварване и разтоварване, когато се извършва от оператора като самостоятелна
дейност.
Съобразно
чл.35,
ал.3 от ЗУО, за извършване на дейностите по ал.2, т.2-5 (сред които събиране и транспортиране) се
изисква регистрация и издаване на документ по реда на глава пета, раздел втори.
В чл.35, ал.5 от същия закон е постановено, че регистрационният документ за
дейности по ал.2, т.2 се издава самостоятелно от останалите разрешителни и
регистрационни документи.
Със Закона за ограничаване на
административното регулиране и административния контрол върху стопанската
дейност (ЗОАРАКСД) са уредени общите правила за ограничаване на
административното регулиране и административния контрол върху стопанската
дейност. Целта на този закон
е да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до
обществено оправдани граници административното регулиране и административния
контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното
самоуправление.
С разпоредбата на чл.4 е указано, че лицензионен и регистрационен режим за
извършване на стопанска дейност, както и изискване за издаване на разрешение и
удостоверение или за даване на уведомление за извършване на отделна сделка или
действие, се установяват само със закон. Всички
изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска
дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със
закон. С подзаконов нормативен акт, посочен в
закон, могат да се конкретизират изискванията по ал.2, като се осигури
спазването на чл.3, ал.3. Според тази разпоредба, при
административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност
административните органи и органите на местното самоуправление не могат да
налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на
закона.
В противоречие с императивно указаните изключения от ЗУО, общински съвет –
Приморско е установил с оспорената част на разпоредбата на чл.9 от Наредбата изискване за наличие на разрешение за дейности по събиране и транспортиране на битови отпадъци, като изрично е препратил към
цитираната законова разпоредба – чл.35. Видно е, че
специалният закон не изисква разрешение за извършване на посочените дейности.
На практика, с оспорената част на чл.9 от Наредбата, общинският съвет е добавил
изискване за наличие на разрешение за извършване на дейностите по събиране и транспортиране на битови отпадъци, което не
съответства на закона, тъй като тези дейности подлежат
само на регистрация, а не на разрешаване (чл.35,
ал.3 от ЗУО). Съдът
намира, че в
оспорената част нормата на чл.9 от Наредбата ограничава правата на субектите и противоречи на нормативен акт от
по-висока степен, което води до нейната незаконосъобразност.
Оспорената част на чл.9 от Наредбата противоречи и на цитираните правни
норми от ЗОАРАКСД, тъй като органът на местно самоуправление е заложил в
подзаконовия нормативен акт изисквания, които не само, че не са необходими за постигане целите
на закона, но и самият специален закон не изисква разрешение за
извършване на дейностите по събиране и транспортиране на отпадъци.
Противоречието на оспорената част на чл.9 от Наредбата с разпоредби от по-висок ранг води до
незаконосъобразност на същата в оспорената част,
поради което в тази част разпоредбата следва да бъде отменена.
Относно законосъобразността на чл.27, ал.2, т.1, т.2,
т.3, т.4 и т.5 от Наредбата:
Тази разпоредба е част от Наредба за управление на отпадъците на
територията на община Приморско още от нейното приемане с решение №217/24.01.2017
г. на Общински съвет – Приморско. Същата урежда случаите, в които не се
прилагат изискванията за изготвяне на план за управление на строителни
отпадъци. Тези изключения са били предмет на уредба с разпоредбата на чл.11,
ал.2 от ЗУО, която обаче е била отменена с ДВ, бр.105 от 30.12.2016 г. От тази дата изискванията за управление на строителни отпадъци и
за влагане на рециклирани строителни материали (вкл. посочените изключения) се определят с наредба на Министерския
съвет по чл.43, ал.4 от ЗУО (приета с ПМС № 267 от
5.12.2017 г., обн., ДВ, бр.98 от 8.12.2017 г.).
Изложеното мотивира съда да приеме, че оспорената с
протеста разпоредба чл.27, ал.2, т.1, т.2, т.3, т.4
и т.5 от Наредбата е приета в нарушение на чл.10, ал.1 от Закона за нормативните актове,
съгласно който обществени отношения от една и съща
област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен, както
и в нарушение на чл.10, ал.2 от ЗНА,
съгласно която обществени отношения, които спадат към област, за която има
издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с
отделен акт от същата степен. Нормите на чл.10, ал.1 и ал.2 от ЗНА са императивни.
Спазването на въведените с тях изисквания е гаранция срещу възможността едни и
същи обществени отношения да бъдат нормативно регулирани по различен начин,
каквато на практика е последицата от приемането на
протестираната разпоредба от Наредбата на общинския съвет. Този извод не
се променя от факта, че наредбата на МС е приета една година след
законодателното указание, че този вид обществени отношения ще бъдат уредени от
нея. Това е така, тъй като императивът на чл.43, ал.4 от ЗУО отнема
възможността на общинския съвет да урежда тези обществени отношения с нормативен акт от същата степен.
Предвид посоченото съдът приема,
че разпоредбата е незаконосъобразна и следва да се отмени.
Относно законосъобразността на чл.27, ал.3, ал.4, ал.5 и
ал.6:
Към момента на
приемане на Наредбата, общински съвет – Приморско е регламентирал с
разпоредбата на чл.27, ал.3, че планът по ал.1 (план за управление на строителни отпадъци – ПУСО) се включва
в обхвата на инвестиционните проекти по глава осма от ЗУТ, а за обектите, за
които не се изисква одобрен инвестиционен проект, се изготвя като самостоятелен
план. Към този момент е била в сила разпоредба с идентично съдържание в ЗУО – чл.11,
ал.3.
Законовата разпоредба е била отменена с ДВ, бр.13 от 07.02.2017
г. Със същия брой на ДВ е бил създаден нов чл.156б, ал.1, т.1 от ЗУТ, който указва, че преди откриването
на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане
или премахване на строеж възложителят внася за одобряване в общината ПУСО, когато се
изисква по ЗУО. От своя страна чл.11, ал.1 от ЗУО препраща към Наредбата на МС, която в
глава втора урежда управлението на строителните отпадъци при извършване на
строителни и монтажни работи и премахване на строежи, вкл. изготвянето и
одобряването на ПУСО.
В чл.27, ал.4, 5 и 6 от Наредбата, общински съвет – Приморско е оправомощил
органът, компетентен да одобрява ПУСО, като е уредил правомощията му в случай
на нередовности, както и случаите, в които органът постановява отказ да одобри
плана.
Изложената хронология на приемане и отмяна на правни норми, както и
анализът на оспорените, действащи норми от Наредбата, води до извод, че чл.27,
ал.3, ал.4, ал.5 и ал.6 уреждат отношения, които към момента са предмет на
уредба от наредба
на Министерския съвет по чл.43, ал.4 от ЗУО (приета
с ПМС № 267 от
5.12.2017 г., обн., ДВ, бр.98 от 8.12.2017 г.). Както беше посочено по-горе, преди да бъде приета наредбата на общинския
съвет, законодателят е определил, че обществените отношения по управление
на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали ще се уреждат именно от наредба на
Министерския съвет по чл.43, ал.4 от ЗУО. В този
смисъл следва да се приеме, че чл.27, ал.3, ал.4, ал.5 и ал.6 от Наредбата на
общинския съвет противоречат на чл.10, ал.1 от ЗНА, тъй като уреждат материя, уредена нормативен акт от същата степен, поради което съдът приема,
че разпоредбите са незаконосъобразни и следва да се отменят.
Относно законосъобразността на чл.68 от Наредбата:
Наредбата за управление на отпадъците на територията на община Приморско е
приета на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, вр. с чл.22 от ЗУО.
Съгласно чл.22, ал.1 от ЗУО, общинският съвет приема наредба, с която
определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното,
транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови
и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно
изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му,
както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци
и такси. Според ал.2, с наредбата се уреждат и
изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон,
пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и
условията за предаване на отпадъци на площадките по чл.19, ал.3, т.11 от ЗУО.
Съгласно
чл.76,
ал.1 и 2
от АПК, нормативните актове се издават от
изрично овластени от Конституцията
или закон органи, а компетентността за това не може да се прехвърля.
В
конкретния случай, общинският съвет, е приел в Наредбата административнонаказателната разпоредба на чл.68 с посочено по-горе съдържание. Съдът намира за недопустимо с наредбата си общинският
съвет да урежда обществени отношения, които са предмет на правно регулиране от актове
от по-висока степен. Разпоредбата на чл.22, ал.1
от ЗУО е изчерпателна и не делегира правомощия на общинския съвет да приема
административнонаказателни разпоредби. Това правомощие е в изключителната
компетентност на законодателя, който е уредил административнонаказателната
отговорност в областта на управление на отпадъците с нормативен акт
от по-висока степен – ЗУО. Липсата на законово определена
компетентност за издаването на даден административен акт (или отделни негови разпоредби) обуславя нищожност на същия. При
това положение, обжалваната разпоредба на
чл.68 от Наредбата е нищожна,
като приета без надлежно овластяване на общинския
съвет по силата на нормативен акт от по-висока степен, което обосновава липсата
на материална компетентност на издателя на акта.
(В
този смисъл – решение № 1628/04.10.2018 г. по адм.д. № 1060/2018 г.; решение № 562/22.03.2018 г. по адм.д. №
3112/2017 г.; решение № 2210/19.12.2017 г. по адм.д. № 2914/2017 г. всички на
Адм. съд – Бургас.)
С оглед изхода на спора на основание чл.143, ал.1 от АПК във
връзка с чл.228
от АПК разноските по делото следва да се възложат на общински
съвет – Приморско, който да заплати на Окръжна прокуратура – Бургас разноски в
размер на 20лв.
Мотивиран
от изложеното и на основание чл.193,
ал.1 от АПК, Административен съд – Бургас
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ чл.9 в частта
относно „…събиране и транспортиране“; чл.27, ал.2, т.1, т.2, т.3, т.4 ,т.5; чл.27,
ал.3, ал.4, ал.5 и ал.6, всички от Наредба за управление на отпадъците на
територията на община Приморско, приета с Решение №217/24.01.2017г. на общински
съвет – Приморско.
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА разпоредбата на чл.68 от Наредба за управление на отпадъците на
територията на община Приморско, приета с Решение №217/24.01.2017г. на общински
съвет – Приморско.
ОСЪЖДА общински съвет – Приморско
да заплати на Окръжна прокуратура – Бургас направените по делото разноски в
размер на 20лв.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред ВАС в 14-дневен срок
от съобщаване на страните.
Ако няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени
от касационния съд, да се извърши обнародване на решението по начина, по който
е била обнародвана Наредбата. В последния случай решението влиза в сила от
датата на обнародването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ
:
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.