Р Е Ш Е Н И Е
№451 /13.06.2023г., гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Хасково, в открито заседание на седемнадесети май две хиляди двадесет и трета година, в състав:
Председател: Василка Желева
Членове: Цветомира Д.
Павлина Господинова
при секретаря М. К.……………………………………………………………..…
и в присъствието на прокурор ……………………………………………………, като разгледа докладваното от съдия Д. адм. д. № 747 по описа на съда за 2022 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по ред на чл.145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл.63, ал.13 от Закона за здравето (ЗЗ).
Образувано е по жалба на Р.З.Ж. *** против Заповед № РД-01-160/20.07.2022г. на Директора на Регионална здравна инспекция – Хасково, с която са въведени временни противоепидемични на територията на област Хасково. Към настоящото делото е присъединено и адм. д. №771/2022г. по описа на АдмС – Хасково, образувано по жалба на Е.Д.С. – В. против посочената заповед.
В първата жалба се твърди, че заповедта е неправилна, незаконосъобразна и постановена при съществено нарушаване на материалните и процесуалните правила. Счита се, че издаването на заповедта не било съобразено с факта, че за определена част от обществото въведените мерки щели да бъдат противопоказни. Най-явните примери за това били хората с белодробни, гинекологични, кардиологични и хематологични заболявалия, при които набавянето на достатъчно кислород в кръвта било жизнено важно за организма. Фактът, че не били извършвани изследвания за степента на вредоносните резултати на отделните видове маски върху хората с различни видове заболявалия, не изключвал задължението на РЗИ – Хасково да предвиди облекчения и изключения за този тип хора. С издаване на заповедта административният орган нарушил основните права по чл.52, ал.3 от Конституцията на Р. България, както и основните принципи на Европейската харта за правата на човека, а така също и чл.2 от ЗЗ. Налагането на задължение, да се поставят прегради на устата, без на базата на научни изследвания да се знаело какви можело да са дългосрочните позитивни и негативни последици от това поставяне, върху организма на ползващите ги лица, можело да се идентифицира като експеримент, осъществяван върху гражданите на страната и попадало под защитата на чл.29 ал.2 от Конституцията, тъй като представлявало държавна принуда да се използва медицински или друг текстилен продукт, без да била изследвана в достатъчна степен безопасността му. По изложените съображения оспорената заповед се счита за противоконституционна.
На следващо място, със заповедта били вменени рестрикции и ограничения, без да били дадени насоки или инструкции по отношение на това, как средствата за осъществяването им – предоставянето на маски или средства за тяхното закупуване, щели да бъдат осигурявани на гражданите от общинския бюджет. Неизпълнението на това задължение по чл.63, ал.9 от ЗЗ поставяло гражданите на област Хасково в перманентно нарушение на изискванията по заповедта, тъй като съгласно закона ограничения трябвало да бъдат изпълнени със средствата предоставени от държавният/общинския бюджет, за да се гарантирала тяхната ефективност. Това от друга страна създавало предпоставки за административен произвол, включващ налагане на санкции за извършването на нещо, което изначално било бламирано от действията на административния орган. Освен това, чл.57, ал.3 от Конституция не допускал ограничаването на права да се извършва с акт от вида на процесния. Това правомощие следвало да бъде реализирано от законодател в отделен и извънреден акт на законотворчество, касаещ конкретна извънредна ситуация. Директорът на РЗИ – Хасково не можел по своя преценка, по своя инициатива и със свой административен акт, да извърши ограничаване на конституционно признати основни права. Също така, основанието за издаване на оспорената заповед не било ясно обективирано в нея. Така например, като основание за нейното издаване били посочени единствено чл.63, ал.11 и ал.14 от ЗЗ, които препращали към чл.63 ал.10 от 33. Това създавало процесуална непълнота, която по същността си била невъзстановим процесуален порок, което водило до нищожност, респ. унищожаемост.
По изложените съображения се иска цялостна отмяна на заповедта или в частта ѝ по т.1, т.2, т.4 и т.5, като се прогласи нищожност, респ. унищожаемост на същата. Претендират се разноски по делото.
В допълнително представена под делото молба жалбоподателката обосновава правен интерес от оспорване на заповедта, като изтъква, че такъв е налице поради самия факт, че живее в град Хасково, налага ѝ се да ползва обществен транспорт да се придвижи до работното си място, както и да посещава обществени места като аптеки и лечебни заведения, ползване на социалните придобивки като обектите с обществено значение, търговски и други обекти, предоставящи услуги, а така също и поради естеството на професионалната ѝ дейност – адвокат, изискваща среща с други хора.
Доводите за отмяна на Заповед № РД-01-160/20.07.2022г. на Директора на Регионална здравна инспекция – Хасково, изложени във втората жалба, тази на Е.Д.С. – В., са напълно идентични с жалбата на Р.З.Ж.. Петитумът на жалбата и молбата за обосноваване на правен интерес от оспорване, са за цялостна отмяна на заповедта или в частта ѝ по т.1, т.2, т.4 и т.5, като се прогласи нищожност, респ. унищожаемост на същата, и да се присъдят разноски по делото. Обосноваването на правния интерес от оспорване също е идентично с това по жалбата на Ж., с тази разлика че С. – В. твърди да Директор на филиал банка, за което обстоятелство представя доказателства.
В съдебно
заседание жалбите се поддържат от Р.З.Ж.- лично и в качеството си на
упълномощен представител(адвокат) на Е.Д.С. – В..
Ответникът, Директор на РЗИ – Хасково, чрез пълномощника си оспорва жалбите, като счита същите за неоснователни.
Административен
съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от
фактическа страна следното:
На 14.07.2022г. с Решение № 474, на основание чл.3, ал.3 от ЗЗ и § 10 от Заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на ЗЗ, Министерският съвет е приел: 1. Национален план на Република България за готовност при пандемия съгласно приложение №1; 2. Национален оперативен план за справяне с пандемията от COV1D-19 съгласно приложение №2. С т.3 и т.4 са отменени предходно приети Национален план на РБ за готовност пир пандемия и Национален оперативен план за справяне с пандемията от COV1D-19(л.14).
В Националния оперативен план на Република България за справяне с пандемията от COVID-19, представен по делото, е посочено, че етап I (л.21 от националния план) се отнася до нарастване на интензивността в разпространението на COVID-19, увеличаване на заетостта на болничните легла от пациенти с COVID-19. Записано е, че при този етап лечебните заведения за болнична помощ са в нормален режим на работа, с въведени ефективни мерки за скрининг на лица със съмнение за COVID-19 чрез използваните в лечебните заведения протоколи, анамнеза с епидемиологична насоченост за възможен контакт със заразен, епидемиологична анкета и евентуално извършване на изследване, а в случаите на доказана коронавирусна инфекция – триаж на пациенти с клинични прояви и определяне на потребностите от лечение. Описан е и подхода на лечебните заведения при лечението на болни от инфекцията и мястото на провеждането му в зависимост от клиничните прояви, състоянието на болния, като е заложено и поддържане на готовност за по-високо ниво на разпространение на заболяването чрез предприемане мерки за осигуряване на необходимите количества лични предпазни средства, дезинфектанти, специфични лекарствени продукти за лечение на COVID-19 и кислород, както и поддържане на готовност за преструктуриране на наличните болнични легла, разделяне на потоците пациенти и осигуряване на условия за изолация. В т.6 от раздел IV от Плана е описан контрол на разпространението на COVID-19 чрез прилагане на противоепидемични мерки. Обективираната основна цел на същите е максимално ограничение на възможностите за разпространяване на причинителя на SARS-CоV-2 в обществото, с което да се с.достигне забавяне на хода на пандемията и намаляване на нейната интензивност и свързаните с това брой заразени, заболели с тежко протичане, хоспитализация и леталитет. Посочено е, че по време на пандемията от COVID-19 противоепидемични мерки се въвеждат: по време на обявена извънредна епидемична обстановка; след отмяната на обявена извънредна епидемична обстановка и/или за предотвратяване на последващо епидемично разпространение на COVID-19. Записано е, че в съответствие на епидемичното разпространение на COVID-19 следвало да се приложат пропорционални и базирани на доказателства мерки за отговор. С приоритет били мерките за отговор, насочени към здравната система и медицинските специалисти с цел да се гарантира бързо откриване и диагностика на заболели и предпазване на медицински персонал, пациенти и други контактни от заразяване. В тази точка са изброени видовете общи противоепидемични мерки, а именно: физическа дистанция, носене на защитна маска за лице, хигиена на ръцете, проветряване и дезинфекция, мерки на работното място, временна забрана за влизането на територията на Република България. Посочени са и ограничителни мерки по отношение на различни образователни (в т.ч. училища и висши учебни заведения), спортни, научни и културни дейности и мероприятия, свързани със струпване на хора, обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите. Сред предвидените в плана противоепидемични мерки спрямо обществото, са включени носене на защитна маска за лице в лечебни и здравни заведения, обекти за предоставяне на социални услуги, градски транспорт и в други обекти, в които риска от заразяване е висок (напр. затвори); спазване на физическа дистанция; хигиена на ръцете и дезинфекция на повърхности, редовно проветряване; работа от разстояние (надомна), при възможност.
В Протокол №3/20.07.2022г. (л.36) от проведено присъствено заседание на Областен кризисен щаб за COVID-19, назначен със Заповед № РД-02-100/19.07.2022г. на Директора на РЗИ – Хасково, е обективирано Решение: „да се приемат разгледаните мерки за територията на област Хасково, предложени по Националния оперативен план за справяне с пандемията от COVID-19, които да бъдат изпратени за съгласуване с Главения държавен инспектор.“. В протокола е посочено, че на заседанието е била представена информация от д-р С.Т. – Директор на РЗИ Хасково, за преминаване на област Хасково в I-ви етап по Националния оперативен план за справяне с пандемията. На заседанието, Директорът на РЗИ – Хасково запознал членовете на Щаба с актуалната обстановка в областта, като посочил, че за последните 7 дни положителните случаи в област Хасково били 238 души, представляващо заболеваемост 108 души на 100 000 население. Потвърдените случаи за последните 14 дни били 372 души – заболеваемост 168.88 души на 100 хиляди. Ръстът на покачване на заболеваемостта за последната седмица бил 77%, Изнесени били данни за заболяемостта по общини, съответно: община Димитровград – 181 души на 100 хил, население, Ивайловград – 182, Любимец – 121, Маджарово – 49, Минерални бани – 46, Свиленград – 212, Симеоновград – 33, Стамболово – 81, Тополовград – 138, Харманли – 240, Хасково – 161 на 100 хил. население. Хоспитализираните в лечебни заведения пациенти в област Хасково били 39 души, а завършен курс на ваксинация имали 50 744 души, представляващи 25.8% от населението, като тези с поставена бустерна доза били 20 982 души, а лицата с втора бустерна доза били 435. В протокола са отразени данните за заетите легла и натовареността на лечебните заведения, изложени от Изпълнителен директор на МБАЛ – Хасково, представител на МБАЛ „Света Екатерина“ – Димитровград, МБАЛ – Харманли и МБАЛ – Свиленград, управителя на СБАЛПФЗ – Хасково и Директора на ЦСМП – Хасково, като от повечето е посочено, че обстановката е спокойна. Единствено изпълнителният директор на МБАЛ – Хасково е изнесъл данни за броя хоспитализирани пациенти в болницата с придружаващо заболяване - коронавирусна инфекция, като е посочил, че те са 21 лица, както и че се наблюдава по-голяма уязвимост сред по-възрастните пациенти.
Проект на заповед на Директора на РЗИ –Хасково, с придадени номер и дата, а именно № РД-01-160 от 20.07.2022г. е бил изпратен на 20.07.2022г. за съгласуване с Главния държавен здраве инспектор. В проекта е посочено, че на основание чл.63, ал.11 и 14 от ЗЗ, чл.73 от АПК и в съответствие с Националния оперативен план за справяне с пандемията от COVID-19, приет с Решение № 474 на Министерския съвет от 14.07.2022г. и съгласувано с главния държавен здравен инспектор, на територията на Област Хасково се въвеждат временни противоепидемични мерки за периода от 22.07.2022г. до 19.08.2022г. Противоепидемичните мерки са както следва: I.: 1. всички лица, когато се намират в лечебни заведения, аптеки, оптики, градския транспорт, специализираните институции за предоставяне на социални услуги и на социални услуги от резидентен тип за деца и възрастни са длъжни да имат поставена защитна маска за лице за еднократна или многократна употреба, която се използва съгласно препоръките в приложение № 1.; 2. Всички лица, които не са от едно семейство/домакинство, когато се намират на открити обществени места, на които има струпване на хора да спазват физическа дистанция от 1,5 м.; 3.Всички работодатели и органи по назначаване организират провеждането на противоепидемични мерки в работните помещения, както следва: а) редовно проветряване и дезинфекция съгласно алгоритъм, посочен в Приложение № 2, б) недопускане до работните помещения на лица с прояви на остри респираторни болести (повишена температура, главоболие, хрема, кашлица, затруднено дишане и други), в)инструктаж на персонала за правилна хигиена на ръцете, съгласно посоченото в Приложение № 3 и осигуряване на сапун и вода и дезинфектант; 4. При възможност и по преценка да се създаде възможност за работа в дистанционна форма (надомна работа/работа от разстояние) или да се установи работно време с променливи граници или работа на смени, с цел ограничаване на контакти на работните места; 5. Всички физически и юридически лица, които са собственици или управляват обекти с обществено предназначение, търговски или други обекти, които предоставят услуги на гражданите организират дейността си по начин, който осигурява спазването на дистанция най-малко от 1,5 м. между лицата, на които се предоставят съответните услуги. Осигуряват дезинфектант за ръце на входа на обекта; 6.Провеждане на засилен сутрешен филтър в детски заведения за недопускане на деца с клинични симптоми за COVID-19, както и за други остри заразни болести; 7.Провеждане на ежедневен филтър в специализираните институции за предоставяне на социални услуги и в социалните услуги от резидентен тип за деца и възрастни за наличие на потребители и персонал с клинични симптоми за COVID-19 и отстраняване на персонала от работа до установяване на диагнозата и клинично оздравяване.
Проектът на заповедта е съгласуван от Главния държавен здравен инспектор на основание чл.63, ал.11 и ал.14 от ЗЗ, който обективирал това в писмо №16-26-81/21.07.2022г. (л.40), с което предложил също и мерките да влязат в сила от 22.07.2022г.
След съгласуване с Главния държавен здравен инспектор, на 21.07.2022г. в заповедта са внесени предложените изменения в частта на периода на въвеждане на временните протвоепидемични мерки, и същата е подписана от Директора на РЗИ-Хасково.
По делото е представено и Писмо №16-00-66/15.07.2022г. на Министъра на здравеопазването, в която е посочено, че към този момент в етап I от разпространението на вирусната инфекция COVID-19 се намирал области София град, Бургас, Варна и Добрич(л.200).
Като част от административната преписка са представени и карти на К - индекс по области (интензивни, неинтензивни, заболели) за дати 19.07.2022г., 20.07.2022г. и 21.07.2021г.(л.43-л.48).
При така установената фактическа обстановка, съдът достигна до следните правни изводи:
Направените оспорвания съдът намира за частично недопустими, тъй като заповедта на Директора на РЗИ – Хасково се обжалва в цялост, и само алтернативно в частите ѝ по т.1, т.2, т.4 и т.5.
Предвиденото в т.3 на заповедта е адресирано до всички работодатели и органи по назначаване, каквито качества жалбоподателките не доказват да притежават. Съответно с това волеизявление на административния орган не се накърняват техни права, задължения или законни интереси. Правната им сфера не се засяга по какъвто и да е начин, съответно не е може да приеме, че оспорващите имат право на жалба срещу заповедта в тази ѝ част.
С т.4 от заповедта се нарежда при възможност и по преценка да се създаде възможност за работа в дистанционна форма (надомна работа/работа от разстояние) или да се установи работно време с променливи граници или работа на смени,с цел ограничаване на контакти на работните места. Видно е, че са употребени думите „възможност“ и „преценка“, т.е. изпълнението на властническо разпореждане е опосредствано от волята на адресатите му и няма задължителен характер. В случая в уточнението към жалбата си Р.З.Ж. изрично посочва, че е адвокат, респ. упражнява свободна професия. От това следва извода, че характерът на дейността ѝ позволява да извърши „преценка“, както е записано в т.4 от заповедта, дали ще ѝ бъде възможно да работи от разстояние или не.
За
оспорването на т.4 от заповедта от страна на жалбоподателката Е.Д.С. – В.,
изложеното по-горе също е относимо с оглед факта, че в обсъжданата т.4 се
посочва „да се създаде възможност за работа в дистанционна форма“. При този
текст е напълно ясно, че същият няма задължителен характер. При това положение,
работата на жалбоподателката като Директор на филиал на
„Общинска банка“ АД не се явява възпрепятствана от обсъждания текст на
заповедта. С последния не се ограничават нито трудови, нито какъвто и да е друг
вид нейни права.
В т.6 от заповедта е записано да се провежда засилен сутрешен филтър в детски заведения за недопускане на деца с клинични симптоми за COVID-19, както и за други остри заразни болести, а в т.7 – да се провежда ежедневен филтър в специализираните институции за предоставяне на социални услуги и в социалните услуги от резидентен тип за деца и възрастни за наличие на потребители и персонал с клинични симптоми за COVID-19 и отстраняване на персонала от работа до установяване на диагнозата и клинично оздравяване. Доколкото посочените мероприятия не са в обсега на дейност на жалбоподателките, съдът приема, че т.6 и т.7 също не засягат правната им сфера. Не са налице нито данни, нито доказателства, от които да се направи извод, че прилагането на посочените противоепидемични мерки би могло да доведе до накърняване на права или законни интереси на оспорващите.
Заповедта в частта й по раздел II, в която е отразено ,че временните противоепидемични мерки, определени със заповедта ще бъдат променени в зависимост от развитието на епидемичната ситуация на територията на област Хасково, също не засяга негативно правната сфера на оспорващите, тъй като по никакъв начин не създава задължения и не ограничава правата на оспорващите.
Раздел III от заповедта е насочен към Областен управител на Област Хасково, Директор на ОД на МВР, Началника на РУО-Хасково и кметовете на общини в Областта, поради което оспорващите не са адресати на издадения акт в тази му част и нямат правен интерес да го оспорят. Раздел IV от заповедта има уведомителен характер, доколкото разяснява срока и органа пред който заповедта подлежи на обжалване поради което не представлява в тази му част акт засягащ по какъвто и да е начин жалбоподателките.
По изложените съображения, настоящият съдебен състав приема, че жалбите на Р.З.Ж. и Е.Д.С. – В., са недопустими в частите им против Раздел I, т.3, т.4, т.6 и т.7, раздел II, раздел III и раздел IV от Заповед № РД-01-160-/20.07.2022г. на Директора на Регионална здравна инспекция – Хасково, поради което следва да се оставят без разглеждане и производството по делото да се прекрати в тази част на оспорването.
В останалата част, с която се оспорва заповедта в частта й по Раздел I, т.1, т.2 и т.5 жалбите са допустими като подадени в законоустановения срок, срещу годен за обжалване административен акт и от лица с правен интерес.
Разгледани по същество жалбите в допустимата им част са неоснователни.
Проверяваният административен акт изхожда от компетентен орган по смисъла на чл.63, ал.11 от ЗЗ и това не е спорно между страните по делото.
Възраженията, че е нарушена съществено административната процедура по издаване на заповедта, тъй като не са били изготвени и одобрени общи(вътрешни) правила за действия при смесена компетентност, каквито е необходимо да има съобразно чл.5а Закона за администрацията и чл.45 от Устройственият правилник на Министерство на здравеопазването са неоснователни. Нормата на чл.63, ал.11 от ЗЗ, а и ЗЗ като цяло не въвежда изискване съгласуването на заповедите на Директорите на РЗИ да се осъществява по специална, вътрешна, предварително утвърдена процедура/правила. Разпоредбата на чл.63, ал.11 от ЗЗ е специална по отношение чл.5а от ЗА и чл.45 от УПМЗ, при което последните не намират приложение в случая. Отделно от това съгласуване на административен акт, от орган различен от издателя му, не представлява административно обслужване по смисъла вложен от законодателя в § 1, т.1 от ДР на ЗА.
Съгласно чл.63, ал.11 от ЗЗ, временните противоепидемични мерки по ал.10 може да се въвеждат и със заповед на директора на съответната регионална здравна инспекция съгласувано с главния държавен здравен инспектор за територията на отделна област, община или населено място за определен период от време, в съответствие с мерките и сроковете, определени в националния план по ал.3а. Според чл.73 от АПК – когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите, може да не се спазят някои от разпоредбите на този раздел за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. Нормата на чл. 63, ал.14 от ЗЗ сочи,че заповедите по чл.63, ал.11 от с.н.а. са общи административни актове, които се издават по реда на чл.73 от АПК и подлежат на предварително изпълнение. Следователно в случая макар актът да е издаден при неспазване на чл.66 и чл. 68 от АПК, то съобразно цитираната разпоредба на чл. 63, ал.14 и чл. 73 от АПК това не представлява съществено нарушение на административно производствените правила.
Неоснователно се сочи, че по делото не са представени доказателства за компетентност на лицето удостоверило съгласуването с писмо № 16-26-81 от 21.07.2022г. По делото е представена и приета като доказателство Заповед № РД-15-530/18.07.2022г. на Министъра на здравеопазването(л.190), с която за периода 18.07.2022г. – 22.07.2022г. е било възложено на И.К.Т. да изпълнява длъжността главен държавен здравен инспектор. Именно това е лицето и издало съгласувателното писмо. Ето защо същият е разполагал с необходимата компетентност да стори това и възраженията на оспорващите са неоснователни.
Видно е от
разпоредбата чл.63, ал.11 от Закона за здравето, че за издаване на заповедта за въвеждане на
временни противоепидемични мерки е предвидена съгласувателна процедура, за
която приложение намира чл.53 от АПК, по
силата на чл.74 от АПК. В тази хипотеза индивидуалният административен акт се
издава след получаване на съгласието на друг орган, а волеизявлението на
органа, с когото се извършва съгласуването, е само подготвително и
несамостоятелно, тъй като то е насочено към издаване на последващия
властнически акт. В този смисъл Решение № 6232/23.06.2022г. постановено по
адм.дело № 3813/2022г. по описа на ВАС. Предвид това, съгласуването на заповед
издавана на основание чл. 63, ал.11 от Закона за здравето не означава, че
административният акт е издаден при условията на смесена компетентност. Съгласуването
по смисъла на цитираната разпоредба означава, че преди да бъде издаден един
административен акт от посочения вид, следва да бъде поискано и дадено съгласие
от друг административен орган, а именно Главния държавен здравен инспектор.
Казано по друг начин последният орган следва да даде съгласие за прилагане на
временните противоепидемични мерки на територията на съответна област, за вида
на въвежданите временни противоепидемични мерки на територията на областта, и
за тяхното времетраене, преди или най-късно по време на издаване на заповедта
по чл.63, ал.11 от ЗЗ от Директора на
РЗИ.
В случая тези изисквания са спазени. Видно е от приложената преписка, че след като на проекта на оспорената заповед са придадени номер РД-01-160 и датата - 20.07.2022г. същия е изпратен за съгласуване на Главния държавен здравен инспектор. Проекта на заповедта е съгласуван на 21.07.2022г., с условие предложените временни противоепидемични мерки да бъдат приложени от 22.07.2022г., а не от 21.07.2022г., както е предвиждал първоначално текстът на проекта на заповедта. След провеждането на съгласувателната процедура, в заповедта са нанесени изискваните от ГДЗИ промени и същата е подписана с електронен подпис на 21.07.2022г.(л.41) и именно на тази дата заповедта е произвела правното си действие, респ. е издадена като общ административен акт.
Неоснователно се твърди от оспорващите, че общите административни актове задължително следва да се издават в писмена форма и не е допустимо издаването им като електронен документ, подписан с електронен подпис. От една страна в АПК такава забрана не е въведена. От друга страна в чл.3, ал.2 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги изрично е предвидено, че писмената форма се смята за спазена, ако е съставен електронен документ, съдържащ електронно изявление. Неправилно оспорващите се позовават на нормата на ч.1, ал.2 от ЗЕДЕУУ, тъй като правно значение има не държането на административният акт или на екземпляр от него, а факта на неговото издаване. Не се оспорва от жалбоподателя, че електронния подпис, с който е подписана заповедта на 21.07.2022г. е именно на ответника, а и по делото е представен същия документ, но на хартиен носител и със саморъчен подпис на ответника, който също не се оспорва. Действително не съвсем прецизно е на заповедта за са придадени номер и дата преди издаването й като административен акт, но това в случая не е води на извода, че е нарушена съгласувателната процедура или че заповедта е издадена преди съгласуването й, тъй като видно е от текста на обжалваният акт е, че в него се съдържат предложените при съгласуването от 21.07.2022г. промени касателно срока на временните противоепидемични мерки, което няма как да е сторено ако заповедта е издадена преди провеждането на съгласувателната процедура.
В заповедта са посочени правните основания за издаването й, съдържа се и препращане към националния оперативен план за справяне с пандемията COVID-19.
Фактическите основания за издаване на акта са онова, което дава
основание на органа да упражни компетентността
си, като постанови съответния акт. Същите следва да са конкретни и да са
относими към приложимото материално право. В тях трябва да е ясно изразено становището
на административния орган. Спазването на изискването за мотивировка на акта е
гаранция за законосъобразност на същия, тъй като неизлагането на съображения
защо административният орган е издал съответния акт от една страна не дава
възможност на засегнатите от акта лица да разберат по каква причина срещу тях
са въведени неблагоприятните му последици и оттук да осъществят адекватно защитата си срещу
него, а от друга страна препятства възможността
съда да осъществи необходимия контрол за законосъобразност на решението.
Съгласно чл.63, ал.11, вр. с ал.10 от ЗЗ временните противоепидемични
мерки е допустимо да бъдат въвеждани само с цел преодоляване на
последиците след отмяната на обявена извънредна епидемична обстановка по ал. 1
и/или предотвратяване на последващо епидемично разпространение на заразна
болест по чл. 61, ал. 1,
както и за контрол на епидемичния риск. Съответно
за да се приеме, че е законосъобразно е мотивирана заповед от вида на
процесната е необходимо в същата, или друг подготвителен документ по издаването
й да се съдържа обосновка удостоверяваща наличието на някоя или всички
измежду посочените в чл.63, ал.10 от ЗЗ,
вр. с ал.11 от ЗЗ хипотези, които
органът счита че е налице.
В случая в текста на самата заповед липсва извършен анализ на епидемичната обстановка в областта, но ответникът се е позовал на Националният оперативен план за справяне с пандемията Covid-19. Наред с това ТР № 16 от 1975г. на ОСГК на ВС допуска мотивите да бъдат изложени освен в акт и в друг подготвителен документ по издаването му. В случая такива са изложени в протокол № 3 от 20.07.2022г. на Областния кризисен щаб за Covid-19, подписан от ответника, в който са изнесени данни касаещи епидемичната обстановка на територията на област Хасково, брой на заразени лица по общини, ръст на заболелите за последната седмица, брой на хоспитализирани пациенти, както и брой ваксинирани лица със завършен курс на ваксинация и брой на лица с поставени бустерни дози. Изрично в същия протокол е посочено и че област Хасково преминава в 1- ви етап от Националния оперативен план за справяне с пандемията, към който както се посочи се съдържа препращане в обжалваната заповед. От приложените по делото карти с к-индекс по области изпратени на ответната страна от Министерство на здравеопазването е видно, че действително считано от 20.07.2022г. Област Хасково е навлязла в етап 1 от разпространение на пандемията, като в имейла от 21.07.2022г. с която на ответната страна е изпратена картата за същия ден, са дадени и указания за предприемане на действия по въвеждане на временни противоепидемиологични мерки за областите навлизащи в Етап 1. Т.е. от изложеното в протокола на областния щаб и картите с К-индекси които са подготвителни документи по издаване на заповедта, както и от позоваването в заповедта на Националния оперативен план за справяне с пандемията COVID19, може да се направи извода, че оспорения административен акт е обоснован и с наличието и на трите предпоставки визирани в чл. 63, ал.11 от ЗЗ – безспорно е налице отменена извънредна епидемична обстановка, и от протокола на областния щаб е видно, че налице сериозно увеличаване на ръста на покачване на заблеваемостта, предвид преминаването на областта в етап 1 на разпространение на болестта целта на издаване на акта е предотвратяване на последващо епидемично разпространението й и контрол на съществуващия епидемичния риск от ново развитие на пандемия. Картите с К-индекси и удостовереното в тях за интензивността на разпространение на заболяването по области са оспорени от жалбоподателите, но въпреки указанията на съда че следва да ангажират съответни доказателства и доказателствени средства опровергаващи оспорените обстоятелства, такива не са ангажирани. Ето защо съдът като взе предвид че обективираното в процесните карти касателно област Хасково съответства на останалите събрани по делото доказателства, и в частност на протокола на Областния кризисен щаб за Covid - 19, както и на писмо изх. № 94-5373 от 11.01.2023г. на Главен секретар на Министерство на здравеопазването(л.192-л.193) от което е видно, че К индексът на областта към 20.07.2022г. е 5.11, което съобразно картите предполага наличие на Етап 1, намира че следва да кредитира отразеното в тях, а именно че към 19.07.2022г. област Хасково е била в етап 0 от заболяването, а на 20.07.2022г. е навлязла в етап 1 от разпространение на пандемията, като на 21.07.2022г. се е намирала в същия етап. Как точно Министерство на здравеопазването е изчислило математически, че област Хасково е достигнала нивата на заболеваемост към 20.07.2022г. поради което е навлязла в Етап 1 е иррелевантен за спора въпрос. Тези изчисления не се извършват от ответника, а от Министерство на здравеопазването, което е трето, неучастващо по делото лице и което е отговорното лице да извършва прогнозиране и оценка на епидемичната обстановка в случая, съобразно националния оперативен план за справяне с пандемия от COVID 19. Ако жалбоподателите са считали, че тези нива не са били достигнали, поради което неправилно област Хасково на 20.07.2022г. е включена в Етап 1, е следвало да ангажират искане за съдебна експертиза, която след извършване на съответни проверки да изчисли по математическият модел за предиктивен анализ посочен в националния оперативен план в кой етап от разпространение на пандемията е била област Хасково към датата на издаване на заповедта. Такива указания съдът даде неколкократно на оспорващите страни, но до приключване на съдебното производство доказателствени искания в тази насока не са ангажирани. Нещо повече, макар да оспорва съдържанието на картите с К-индекси, жалбоподателите на практика не оспорват данните изнесени в протокол № 3/20.07.2022г. на областния кризисен щаб, нито твърдят, че на 20.07.2022г. област Хасково не е навлязла в Етап 1 от разпространение на пандемията. В цитирания Национален оперативен план за справяне с пандемията Covid 19, който е посочен като основание за издаване на оспорената заповед и конкретно в т.6.2.1 на последния, изрично са посочени противоепидемичните мерки който задължително следва да се въведат спрямо обществото в случаите на влизане в етап 1, сред които са и: носене на защитна маска за лице в лечебни и здравни заведения, обекти за предоставяне на социални услуги, градски транспорт и в други обекти, в които риска от заразяване е висок /напр.затвори/, както и спазване на физическа дистанция от минимум 1.5м. и хигиена на ръцете. Това са и мерките посочени в оспорената заповед. Националният оперативен план за справяне с пандемията е приет с Решение 474 от 14.07.2022г. на Министерски съвет на основание чл. 3, ал.3 от Закона за здравето, заедно с Национален план за готовност при пандемия. Съгласно чл. 63, ал.3а от ЗЗ при обявена извънредна епидемична обстановка по ал. 1, както и в случаите по ал. 10, министърът на здравеопазването въвежда в изпълнение приет по реда на чл. 3, ал. 3 Национален план за готовност и действие при епидемия или пандемия, а ако няма приет такъв, Министерският съвет по предложение на министъра на здравеопазването приема Национален план за готовност и действие при епидемия или пандемия в срок до един месец от обявяването на извънредната епидемична обстановка по ал. 1. В ал.3б на същата разпоредба пък е посочено, че в националния план по ал. 3а задължително се определят действията и видовете мерки за ограничаване разпространението на заразна болест по чл. 61, ал. 1, включително и конкретни показатели, критерии и срокове за въвеждане на временни противоепидемични мерки по ал. 4 и 10 и за отмяна на въведени временни противоепидемични мерки по ал. 4 и 10 в съответствие със спецификата на разпространение на съответната заразна болест по чл. 61, ал. 1. В случая визираните в ал.3б на чл.63 от ЗЗ действия, видове мерки за ограничаване на разпространението на заразна болест(каквато по силата на чл.61, ал.1 от ЗЗ е и COVID 19) конкретни показатели, критерии и срокове за въвеждане на временни противоепидемични мерки по чл.63, ал.10 от ЗЗ са уредени именно в Националният оперативен план за справяне с пандемията, което не е нарушение на чл. 63, ал.3а ЗЗ. Ал.11 на същата разпоредба пък обвързва директора на РЗИ при издаване на заповедта си да съобразява същата по отношение времевия период на прилагане на ограниченията и въвежданите видове мерки с Националния план по чл. 63, ал.3а, който има съдържанието по чл. 63, ал.3б от ЗЗ. Следователно от гореизложеното е видно, че при наличие на хипотезите на чл.63, ал.11 от ЗЗ директорът на РЗИ при условията на оперативна самостоятелност взема решение дали да издаде заповед за прилагане на временни противоепидемични мерки, но в случай, че областта е навлязла в Етап 1 от разпространение на заразната болест, издателя на акта, при условията на обвързана компетентност и съблюдавайки изискванията на чл.63, ал.11 от ЗЗ е длъжен да въведе и включи като такива именно визираните в Националния оперативен план за справяне с пандемията COVID 19, измежду които и тези посочени в т. 6.2.1.1, , 6.2.1.2 и 6.2.1.3. С допустимата за оспорване част от заповедта са въведени именно такива мерки, поради което последната е и в съответствие с материалния закон.
Неоснователно се твърди от оспорващите и че административният акт е незаконосъобразен, тъй като в същия не били давани насоки или инструкции как точно средствата за осъществяване на въведените с него временни противоепидемични мерки ще бъдат осигурявани на гражданите от общинския бюджет - задължение следващо според тях от чл.63, ал.9 от ЗЗ. В действителност цитираната разпоредба е относима само към мерките по чл.63, ал.4 и ал.7 от ЗЗ. Това са временните противоепидемични мерки въвеждани от Министъра на здравеопазването, респ. Директора на РЗИ, по време на обявена извънредна епидемична обстановка. Такива мерки с обжалваната заповед не са въведени, тъй като същата е издадена след отмяната на 01.04. 2022г. на извънредната епидемична обстановка в Република България - обстоятелство, което е общоизвестно и не подлежи на доказване.
Доводите за противоконституционност на заповедта са неотносими в настоящото производство и не следва да се обсъждат. Възможността да се издаде заповед, с която се въвеждат временни противоепидемични мерки след отмяна на обявена извънредна епидемична обстановка е предвидено в закон, а именно Закона за здравето. С правомощия да обяви нормативен акт за противоконституционен разполага само Конституционният съд на Република България, не и административните съдилища. Налице е и произнасяне на Конституционния съд на Република България, който в мотивите на Решение № 10 от 23.07.2020 г. (обн., ДВ, бр. 70 от 07.08.2020 г. ), с което е отхвърлено искане за установяване на противоконституционност на чл. 63, ал. 2-7 от Закона за здравето (обн., ДВ, бр. 70/10.08.2004 г.; посл. изм. и доп., бр. 44/13.05.2020 г.) е посочил, че при заразни болести от групата на т. нар. особено опасни инфекции (високо контагиозни и тревожно смъртоносни заразни заболявания) или непозната зараза, при която разпространението е под формата на взрив (внезапно заболяване на голяма група от хора на ограничена територия), обосновано с оглед степента на риска от заразяване на голям брой хора ще е вземането на строги и спешни мерки против тяхното разпространение.В допълнение, по повод изложените в жалбата доводи за липса на научни изследвания за това какъв би бил ефекта върху организма при поставяне на различни маски, като преграда на устата, както и че до представяне на официално медицинско изследване за този ефект, то заповедта е незаконосъобразна и противоконституционна, като противоречаща на чл. 29, ал. 2 от Конституцията на Република България е необходимо да се посочи и следното:
Носенето на лични предпазни средства, респ. защитни маски не представлява медицински или друг опит/експеримент по смисъла на посочената разпоредба на който се подлагат жителите на областта. Маските за лице за еднократна и многократна употреба, осигуряващи защита срещу опасностите от прахови частици са лични предпазни средства(ЛПС) и попадат в приложното поле на Регламент 2016/425. Хирургичните маски попадат в обхвата на Регламент 2017/745 и в Препоръка (ЕС) 2020/403 на Комисията от 13.03.2020г.(л.116-118) в контекста на заплахата за COVID-19 същите са от първостепенно значение за здравните работници, за лицата оказващи първа помощ, и за други лица участващи в работата по овладяване и предотвратяване на по-нататъшното разпространение на вируса.
Съгласно указанията на Европейският център за превенция и контрол на заболяванията, Ковид 19 се разпространява главно чрез дихателни капчици, вкл. аерозоли, и могат да се отлагат в носа, устата или в очите (л.110), като използването на маски за уста като нефармацевтични интервенции срещу заболяването е сред дадените от същия център препоръки(л.111-112) с цел да предотврати или контролира заболяването, когато физическото дистанциране не може да бъде гарантирано. Съгласно временните насоки на Световната здравна организация от 25.01.2020г. (л.122) използването на лични предпазни средства, каквито са маските за еднократна и многократна употреба е сред стандартните предпазни мерки, които съобразно временните насоки на световната здравна организация следва да се използват за превенция и контрол на инфекцията. Следователно използването на маски като лични предпазни средства се препоръчва от водещите специализирани световни, респ. европейски органи координиращи международното/европейското сътрудничество в областта на здравеопазването. Наред с това изрично в Националния оперативен план за справяне с пандемията Covid-19 приет от Министерски съвет е посочено, че носенето на защитна маска на лице е ефективна противоепидемична мярка за опазване на здравето на населението чрез намаляване възможността за предаване на инфекцията и свързаното с това възникване на нови случаи. В плана носенето на защитна маска се препоръчва като бариерна мярка, която да предпази движението на респираторни капчици във въздуха от един човек на друг и изрично е отразено, че същата може да послужи като основно средство за контрол на източника на инфекция. Посочено е също, че са налице нарастващ брой клинични и лабораторни проучвания сочещи че маските намаляват разпространението на капчиците само когато покриват носа и устата, като се натрупват данни че носенето на защитни маски не само предпазва от предаване на Covid-19, но и е свързано с по-лекото протичане на заболяването при заразените, поради намаляване на поетия инфекциозен товар.Д оказателства удостоверяващи факта, че носенето на маски за защита би имало негативен ефект върху носещия не са ангажирани от оспорващите страни. В този смисъл настоящия съдебен състав намира доводите на оспорващите касателно противоконституционността на заповедта поради противоречието й с чл. 29, ал.2 от Конституцията на Република България, поради липса на официално медицинско изследване за ефектите от носенето на ЛПС за неоснователно.
Актът съответства и на целта на закона. Нормите на чл. 2, т. 1 и т. 3 - т. 5 от ЗЗ, сочат, че опазването на здравето на гражданите като състояние на пълно физическо, психическо и социално благополучие е национален приоритет и се гарантира от държавата чрез прилагане на принципите на равнопоставеност при ползване на здравни услуги, приоритет на грижата за здраве и интегрираната профилактика на болестите, предотвратяване и намаляване на риска за здравето на гражданите от неблагоприятното въздействие на факторите на жизнената среда, особена здравна закрила на деца и социално-уязвимите групи. Целта на акта е предотвратяване на последващо епидемично разпространение на Covid 19, както и за контрол на епидемичния риск, след отмяната на извънредната епидемична обстановка в страната, по който начин би се стигнало и до опазване на живота и здравето на гражданите като неотложен приоритет и съответства на законовата цел..
Ето защо актът в оспорената му част е издаден от компетентен орган, в изискуемата форма, при спазване съществените административнопроизводствени правила, в съответствие с материалния закон и неговата цел. Жалбите на Р.З.Ж. и Е.Д.С. – В. в допустимата им за разглеждане част са неоснователни и като такива следва да бъдат отхвърлени.
Въпреки този изход на спора на ответника не се следват разноски, тъй като до приключване на последното по делото о.с.з. такава претенция не е заявена.
РЕШИ:
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ оспорването на Р.З.Ж. и Е.Д.С. – В., против Заповед № РД-01-160/20.07.2022г. на Директора на Регионална здравна инспекция – Хасково, в частта й по раздел I, т.3, т.4, т.6 , т.7, раздел II, III и раздел IV от заповедта, и прекратява производството по делото в тази му част.
ОТХВЪРЛЯ оспорването на Р.З.Ж. и Е.Д.С. – В. против Заповед № РД-01-160/20.07.2022г. на Директора на Регионална здравна инспекция – Хасково, в частта й по раздел I, т.1, т.2 и т.5 от заповедта.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 - дневен срок от съобщаването му на страните.
Председател:
Членове: 1.
2.