РЕШЕНИЕ
№343
08.05.2019 г., гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на седемнадесети април две хиляди и деветнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА
ПАВЛИНА ГОСПОДИНОВА
при секретаря Мария Койнова….......…...……….........................… в присъствието на
прокурора Цвета Пазаитова............……................………………………... като разгледа докладваното от съдия Димитрова административно дело № 219 по описа на съда за 2019 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково срещу Н. №16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д..
В протеста се сочи, че била извършена проверка на изисканата от Община Д. Н. №16, на административната преписка по издаването ѝ, включително на решението на общинския съвет, с което тя е била приета. Отбелязва се, че в чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове Н.та била дефинирана като нормативен акт, издаден за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет можел да издавал наредби, с които да уреждал, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписвала, че нормативният акт трябвало да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Посочва се, че на 11.03.2008г. кметът на Община Д. бил внесъл в местния общински съвет докладна записка за приемане на Н. за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д.. Към докладната записка бил приложен проекта на Н.та. На основание чл.20, чл.21, ал.1, т.13, чл.22, ал.1 ЗМСМА и чл.62, ал.10 ЗУТ Общински съвет – Д., с Решение №150 от 20.03.2008г., бил приел Н. за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д.. В последствие общинският съвет с Решение №569 от 23.04.2009г., на основание чл.21, ал.2 ЗМСМА, изменил наименованието на Н.та в Н. №16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д.. Визира се нормата на чл.48, ал.3 от Н. № 16, която гласяла, че въз основа на акта за установяване на административно нарушение кметът на общината или упълномощено от него лице издавал наказателно постановление.
В протеста се цитират разпоредбите на чл.26 и чл.28 от ЗНА, в редакциите им от 2007г., бр. 46 на ДВ, като се сочи, че нормата на чл.26, ал.2 от ЗНА била императивна и с нея се целяло спазване на принципите, посочени в чл.26, ал.1 от ЗНА. Целта на законодателя била да се осигури възможност за излагане становищата на заинтересованите лица и обсъждането им преди приемането на нормативния административен акт с всички произтичащи правни последици. В същата степен това важало и за императивния характер на нормата на чл.28 от ЗНА. Твърди се, че в получените от Община Д. документи, съдържащи се административната преписка, не били отрити доказателства, удостоверяващи че проекта за Н.та, ведно с мотивите, са били публикувани на интернет страницата на Община Д., или че на заинтересованите страни била дадена възможност да изразят предложения и становища по проекта. Посочва се, че административният орган не представил извлечения от интернет страницата на Община Д. за публикуване на същата на проекта на протестираната Н.. При извършена на 06.02.2019г. лична проверка на интернет страницата на Община Д. не бил открит публикуван проект на Н. за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д.. От предоставения от Община Д. Протокол №6/20.03.2008г. от заседанието на общинския съвет било видно, че при обсъжданията на докладна записка на кмета на общината за приемане на Н. за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д., се коментирало само и единствено, че докладната била разгледана в съответните постоянни комисии, като ПК „Европейски програми“ била дала становище за допълнение към чл.49, ал.2, т.2 което и е било прието и добавено в текста на Н.та. Изтъква се липса на доказателства за това, че проектът на процесната Н., включително оспорената ѝ част, бил публикуван на интернет страницата на общината, заедно с мотивите по приемането ѝ, най-малко в четиринадесет дневен срок преди приемането ѝ. Освен това представения от административния орган доклад към проекта на Н.та не отговарял на всички изисквания, посочени в чл.28. Обобщено се твърди, че от Общински съвет - Д. било допуснато нарушение на административнопроизводствените правила на чл.77 АПК и чл.26, ал.2 ЗНА - редакция от ДВ бр.46/2007г., което представлявало самостоятелно основание за отмяна на Н. № 16.
На следващо място в протеста се сочи разпоредбата на чл.48, ал.3 от Н. №16, която гласяла, че въз основа на акта за установяване на административно нарушение кметът на общината или упълномощено от него лице издавал наказателно постановление. Твърди се, че така формулиран, текстът предоставял възможност административните наказания по Н.та да били налагани от широк кръг лица, което било в противоречие с изискванията на чл.22, ал.5 ЗМСМА, според която наказателните постановления за нарушенията, предвидени в съответните наредби, се издавали от кмета на общината или от негов заместник. Това тълкуване било в съответствие и с регламентацията, възприета в чл.47 от Закона за административните нарушения и наказания, като според ал.1, б „а“ кметовете на общини били сред субектите, оправомощени да налагат административни наказания за нарушения на актовете и същите можели да възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица. Разпоредбата на чл.232г от ЗУТ, която допускала глоби да се налагат от упълномощени от кмета длъжностни лица, не намирала приложение в обсъжданата хипотеза, тъй като се отнасяла за налагане на административни наказания за конкретни нарушения по закона. Смята се, че приеманите от общинския съвет наредби следвало да бъдат съобразени с нормативните актове от по-висока степен, което в случая не било сторено от местния законодател при приемане на нормата на чл.48, ал.3 в частта „или упълномощено от него лице“ от Н. № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д..
По изложените в протеста съображения се иска отмяна изцяло на Н. № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д., алтернативно – отмяна на чл.48, ал.3 от Н.та, в частта „или упълномощено от него лице“. Претендират се разноски по делото.
Ответникът, Общински съвет – Д., в писмо, с което се изпраща цялата административна преписка по издаването на Н.та, излага становище за неоснователно и недоказаност на протеста. Претендира отхвърляне на същия.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание поддържа протеста и дава заключение за отмяна на Н.та, алтернативно иска отменя на чл.48, ал.3 от същата.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
На 11.03.2008г. кметът на Община Д. внесъл в Общински съвет - Д. докладна записка за приемане на Н. за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д.. Към докладната записка приложил и проект на Н.та (Н.та). В докладната записка липсват мотиви, обосноваващи приемане на Н.та.
Постоянните комисии по „Икономическа политика и бюджет“, „Законност и обществен ред“ и „Европейски програми и опазване на околната среда и водите“ дали общо становище за допълнение към чл.49, ал.2, т.2 от Н.та.
На основание чл.20, чл.21, ал.1, т.13, чл.22, ал.1 от ЗМСМА и чл.62, ал.10 ЗУТ, с Решение №150 от 20.03.2008г. по Протокол № 6 от 2008 г. от свое заседание, Общински съвет – Д. приел Н. за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д.. Решението е прието с 29 гласа „за“, 0 – „против“ и 0 – „въздържал се“ от участвалите в гласуването общо 29 общински съветника.
В последствие, с Решение №569 от 23.04.2009г., на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, Общински съвет – Д. изменил наименованието на Н.та в Н. № 16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д., по докладна записка на Председателя на Общинския съвет.
Текстът на Н.та, в действащата му редакция, е представен по делото.
При така установената фактическа обстановка, съдът достигна до следните правни изводи:
Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Д.. На основание чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Алтернативно се оспорва конкретна разпоредба от подзаконовия нормативен акт, което е допустимо, съгласно чл.185, ал.2, във вр. с ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Нормата на чл.21, ал.2 от Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) предвижда принципна компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. С оглед горното, Н.та, като цяло и от която се протестират разпоредби, следва да се приеме за издадена от компетентен орган – Общински съвет – Д., съобразно чл.21, ал.2 от ЗМСМА.
Не е спорно по делото, а и се установява от приетите писмени доказателства, че Н.та е приета с решение, взето на редовно проведено заседание на общинския съвет, при наличие на кворум, с мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници и при явно гласуване, т.е. при спазване на изискванията по чл.27, ал.2, ал.3 от ЗМСМА (в съответните редакции).
Съдът намира за основателни изложените в протеста съображения, касаещи приемането на оспорената Н. в нарушение на административнопроизводствените правила.
Доказателствената тежест за установяване съществуването на фактическите основания, посочени в административния акт, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му лежи върху административният орган, съответно ответникът в административното производство (чл.196, вр.с чл.170, ал.1 от АПК). В тази връзка с определение в р.з.з. от 26.02.2019г., съдът е задължил административния орган да допълни административната преписка, като ангажира включително доказателства за спазване изискванията на чл.26, ал.2 и чл.28 от ЗНА (в приложимите им към приемане на оспорената Н. редакции). Това указание е дадено с оглед служебното начало в административния процес и разпределение на доказателствената тежест по реда на чл.170, ал.1 от АПК. Въпреки даденото от съда указание(цитираното определение на съда от 26.02.2019г. е надлежно получено от ответника на 07.03.2019г.,) и възможност, административният орган не е ангажирал в хода на съдебното производство доказателства в тази насока.
Следователно от събраните по делото доказателства не се установява ответникът да е доказал, че преди внасянето на проекта за приемане на Н. за изграждане и опазване на зелената система на територията на Община Д., е публикувал същия на интернет страницата на Общински съвет - Д., заедно с мотивите (каквито съдът не откри), съответно доклада, най-малко 14 дни преди приемането на Решение №150/20.03.2018г. на ОбС - Д.. Недоказаният факт е неосъществил се факт, поради което не могат да възникнат неговите правни последици. Ето защо, предвид изложеното се налага изводът, че е допуснато нарушение на чл.26 , ал.2 от ЗНА (ред.ДВ бр.46 от 2007г.). Нарушението е съществено, тъй като по този начин на заинтересованите лица не е дадена възможност да изразят становища и направят предложения по проекта за изменение на Н.та. Допуснатото нарушение е самостоятелно основание за отмяна на протестираната Н.. В този смисъл е и константната практика на Върховният административен съд, изразена в Решение №1247 от 26.01.2011г. по адм. дело №2580/2010г., Решение №3768 от 19.03.2013г. на ВАС по адм. дело №1828/2012г., потвърдено с Решение №10775 от 16.07.2013г. по адм. дело №5574/2013г. на ВАС и мн. др.
Следва да се добави, че при всяко едно приемане на подзаконов нормативен акт е необходимо органът да съблюдават правилата и на чл.28 от ЗНА, служещи като гаранция за законосъобразното му приемане. Съгласно чл.28, ал.1 от ЗНА, (обн. в ДВ бр.46/2007г.), проектът на нормативен акт, заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Според ал.2, мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Алинея 3 на чл.28 от ЗНА гласи, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2, не се обсъжда от компетентния орган.
В случая, по делото не се представят доказателства за изпълнение на изискването на чл.28, ал.2 от ЗНА. Докладната записка на вносителя на проект за Н. - Кмет на Община Д. реално не съдържа никакви мотиви (не само по така визираните пет пункта, а въобще), с което се препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и изложат становища преди приемането на Н.та. Ето защо и колективният административен орган – Общински съвет - Д., на основание чл.28, ал.3 от ЗНА (в съответната редакция на разпоредбата), не е следвало да обсъжда този проект.
Въз основа на гореизложеното, настоящият съдебен състав намира, че подаденият протест против процесната разпоредба се явява основателен, поради което следва да бъде уважен.
По делото протестиращата страна прави своевременно искане за присъждане на разноските по делото в нейна полза, поради което следва да се осъди Общински съвет -Д. да заплати на Окръжна прокуратура - Хасково такива в размер на 20 лева.
Водим от гореизложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ, по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, изцяло Н. №16 за изграждане и опазване на зелената система на територията на община Д..
ОСЪЖДА Общински съвет – Д. да заплати на Окръжна прокуратура - Хасково направените по делото разноски в размер на 20.00 (двадесет) лв.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се оповести по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.