РЕШЕНИЕ
№10
гр. Велико Търново, 27.01.2020г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново – Втори състав, в съдебно заседание
на седемнадесети януари две хиляди и двадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ
ЧЕМШИРОВ
ЧЛЕНОВЕ: ДИАНКА ДАБКОВА
КОНСТАНТИН КАЛЧЕВ
при участието на секретаря М.Д.и прокурора от ВТОП Д.М.,
изслуша докладваното от СЪДИЯ ЧЕМШИРОВ Адм.
д. №333 по описа за 2019 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и сл. от АПК, вр. с чл. 191, ал. 2 от АПК.
Образувано е по протест на прокурор при Районна
прокуратура – Елена с искане за отмяна на текстовете на разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т.
1, т. 4 и т. 5, чл. 76, ал. 1 и чл. 77, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и ал.
6/в частта им относно общинското/общинските предприятия/ от Наредбата за управление
на горските територии – собственост на Община Златарица, по нататък в текста „Наредбата“. Оспорващият твърди, че посочените текстове
от Наредбата са нищожни, тъй като са приети в противоречие с действащите
разпоредби на Закона за горите/ЗГ/. Допълнително излага съображения за
незаконосъобразност на оспорените разпоредби. Претендира за обявяване на
нищожност, респ. за отмяна на посочените текстове от Наредбата поради
незаконосъобразност, както и за присъждане на разноски по производството.
Ответникът по
жалбата – Общински съвет Златарица, чрез председателя на общинския съвет в
съдебно заседание не е взел становище по основателността на протеста.
Участващият в
производството прокурор от ВТОП дава заключение за основателност на подадения
протест.
Съдът, като взе предвид съдържанието на оспорените разпоредби на
нормативния акт, становищата на страните и представените по делото
доказателства, приема за установено следното:
Административен съд Велико Търново е
сезиран с оспорване на разпоредба от подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.
75, ал. 1 от АПК и чл.
7, ал. 2 във вр. с чл. 8 от
Закона за нормативните актове, поради което на основание чл.
132, ал. 1 и ал.
2, т. 1, предл. второ във връзка с чл. 191, ал. 2 и чл.
133, ал. 1, предл. първо от АПК, делото е родово и местно подсъдно на
настоящия съд. Съгласно предвиденото в чл.
186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, а съгласно чл.
186, ал.2 от АПК съответния прокурор има право на протест. След като
прокурорът е от кръга на визираните в нормата на чл. 186 лица, то неговото
оспорване е допустимо и неограничено със срок съгласно разпоредбата на чл.
187, ал. 1 от АПК.
В раздела III на Глава десета от АПК не са посочени основанията за оспорване на
подзаконовите нормативни актове. Поради това по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от АПК приложими са основанията за оспорване на
индивидуалните административни актове по чл. 146 от АПК, при отчитане на
спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им
характеристика. Предмета на съдебен контрол в производството по оспорване на
подзаконов административен акт, съгласно разпоредбите на чл. 146, т., т. 1 – 5
от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма
и на административнопроизводствените правила при издаването на акт;
съответствието на материалноправните разпоредби с релевантните нормативни
разпоредби от по-висок ранг и с целта на закона.
Наредбата, текстове от която се оспорват, е приета с Решение №801 по
Протокол №50/29.03.2019г. на Общинския съвет Златарица. В чл. 1, ал. 2 и ал. 3
на Наредбата е визирано, че с нея се определя реда за
управление на горските територии – общинска собственост с цел гарантирането на
многофункционално и устойчиво управление на горските екосистеми на територията
на общината и се уреждат обществените отношения, свързани с придобиването,
управлението, разпореждането и опазването на общинските горски територии в
Община Златарица, както и условията и редът за възлагане изпълнението на
дейности в горските територии – общинска собственост, и ползването на дървесина
и недървесни горски продукти.
Съобразно чл.
76, ал. 3 от АПК и чл.
21, ал. 2 от ЗМСМА Общинският съвет е компетентен да издава в изпълнение на
правомощията си по чл.
21, ал. 1 от ЗМСМА наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове
от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Нормата на чл. 80 от АПК предвижда субсидирано приложение на Закона за нормативните
актове/ЗНА/, съобразно чл. 8 от който общинските съвети уреждат с
издаваните наредби обществени отношения от местно значение, които не са уредени
от нормативни актове от по-висока степен. В случая, решението на ответника, с
което е приета Наредбата, е издадено на основание чл. 181, ал. 6 от ЗГ и чл. 8,
ал. 2 от Закона за общинската собственост/ЗОбС/.
Съобразно чл.
75, ал. 2 от АПК и чл. 7,
ал. 2 от ЗНА, приложим на основание чл. 80 от АПК, наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други
подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
При извършена служебна проверка за валидността на
подзаконовия нормативен акт в оспорените му части съдът намира, че решението за
приемането му е взето от компетентен орган, в кръга на неговите материални и
териториални компетенции. Общинският съвет, като орган на местното
самоуправление на общината, е компетентен да регулира с подзаконов нормативен
акт съответните обществени отношения, тъй като тези правомощия са му делегирани
с разпоредбите на чл. 181, ал. 6 от ЗГ и чл.
21, ал. 2 от ЗМСМА.
Решението е прието при
необходимия кворум съгласно чл.
27, ал. 4 от ЗМСМА.
Проверка за наличие на
отменително основание по чл.
146, т. 2 от АПК – спазване на законоустановената форма по чл.
59, ал.2 от АПК, във връзка с изискванията на чл. 28 от ЗНА установява, че
такива са налице. Предложението за
приемане на оспорения нормативен акт е предложено с мотиви на
вносителя/председателя на общинския съвет/. Налице са мотиви/стр. 46 от делото/,
съдържащи се в доказателствата към административната преписка, които макар и с
кратък обем, предполагат възможност за съдебен контрол за материална
законосъобразност.
Представените по делото предложение за
приемане на наредбата, както и протоколи от заседания на две от постоянните
комисии на Общински съвет Златарица за обсъждане на предложения проект за приемане
на Наредбата/стр. 49 – 58 от делото/ имат ролята на мотиви към нормативния акт,
като са налични и доказателства за публикуване на проекта и мотиви за
приемането му на Интернет страницата на Община Златарица/стр. 47 – 48 от
делото/.
По този начин съдът приема за формално
изпълнени нормативно визираните в чл. 26 и чл. 28 от ЗНА изисквания относно
процедурата за приемане, респ. изменение на нормативен акт.
В разпоредбите на чл. 22 от Наредбата са
визирани случаи, при които се учредява право на строеж върху поземлени имоти в
горски територии без промяна на предназначението на тези имоти. Оспорените
текстове на чл. 22, ал. 1, т., т. 1, 4 и
5 касаят случаи, отнасящи се до въздушни електропроводи, нефтопроводи,
топлопроводи, газопроводи, нефтопродуктопроводи, надземни и подземни проводи за
хидротехнически съоръжения за производство на електрическа енергия и надземни и
подземни проводи за хидротехнически съоръжения за производство на електрическа
енергия. Тези текстове са възпроизвеждали буквално текстовете на чл. 54, ал. 1,
т. 1/отм. ДВ бр. 83/2018г./, т. 4/отм. ДВ бр. 83/2018г./ и т. 5/отм. ДВ бр.
1/2019г./ от Закона за горите, които не са били част от действащото
законодателство към момента на приемане на Наредбата.
Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от
ЗНА наредбата е подзаконов акт, който се издава по приложение на отделна
законова разпоредба или подразделение от нормативен акт от по-висока степен. След
като бъдат отменени съответните текстове от закона, за чието прилагане е бил
издаден подзаконовият нормативен акт/в случая Наредбата/, то съответните
текстове от подзаконовият нормативен акт са лишени от основание. Тяхното
действие в правния мир би довело до съществуване на първична регламентация с
подзаконов акт на обществени отношения, чието правно регулиране следва да се
извърши със закон, което състояние нарушава правната йерархия и реда на правно
регулиране на обществения ред. От дадената дефиниция в ЗНА се обосновава
извода, че е недопустимо за първи път с наредба, т.е. с подзаконов акт да се
уреждат отношения, които не са уредени от закон. В противен случай ще се стигне
до първично правно регулиране с подзаконов акт от орган, който по Конституция
не притежава такова правомощие.
Оспорените нормативни разпоредби
противоречат на чл.
76, ал. 3 от АПК, съгласно който общинските съвети издават нормативни
актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен
обществени отношения с местно значение. По смисъла на чл.
76, ал.3 от АПК издаваните от общинските съвети нормативни актове имат
вторичен и производен характер спрямо законите, като са с по-висока степен на
конкретизация и ограничено териториално значение.
По изложените съображения оспорените
разпоредби от Наредбата се явяват незаконосъобразни и подлежат на отмяна.
По отношение на направеното оспорване на текстовете
на чл. 76, ал. 1 и чл. 77, във всичките му алинеи от Наредбата, в частта, в
която е употребен израза „общинското/общинските предприятия“, с възражение за
противоречие с разпоредбата на чл. 181, ал. 1, т. 1 от ЗГ, настоящият състав
намира оспорването за неоснователно.
Цитираните разпоредби от Наредбата се намират
в раздел „Управление на общинските горски територии“ и визират предмета на
дейността, придобиване и разпореждане с имущество на създадената в Община
Златарица общинска горска структура по чл. 181, ал.1 от ЗГ „Златаришка гора“
ЕООД. Според оспорващия след като избраната структура по чл. 181, ал. 1, т. 1,
б. „б“ от ЗГ е търговско дружество, то неправилно в текстовете на Наредбата по отношение
на него е употребен израза „общинско предприятие“, което води до извод за
смесване на различни форми на управление на общинско имущество и до въведен ред
за управление на горски територии – общинска собственост по начин, различен от
посочения в закона.
Съгласно разпоредбата на чл. 181, ал. 1, т. 1
от ЗГ управлението на горските територии – общинска собственост, се осъществява
от общинска горска структура, организирана в една от посочените в т., т. 1 – 3
форми, а именно – структурно звено в администрацията на общината; търговско
дружество, в което общината е едноличен собственик на капитала и общинско
предприятие по смисъла на Закона за общинската
собственост. По делото няма спор, а и видно от съдържанието на чл. 74, ал.
2 от Наредбата Общински съвет Златарица е определил „Златаришка гора“ ЕООД за
общинска горска структура по чл. 181, ал. 1, т. 1 от ЗГ/отделен е въпросът дали
посочване на конкретно юридическо лице в нормативен акт е прецизна
нормотворческа техника/. Следователно ответникът, в изпълнение на правомощията
си по чл. 181, ал. 6 от ЗГ и чл. 51 ал. 2 от ЗОбС е определил за общинска
горска структура създадено с общинско имущество търговско дружество. На него
към момента са възложени функциите по опазване и управление на общинското
имущество от горския фонд съгласно чл. 76 от Наредбата, като за целта му се
представя имущество, което да се управлява по начин, посочен в чл. 77 от
Наредбата. В текстовете на чл. 76 и чл. 77 от Наредбата обаче се говори за „общинско
предприятие“, каквото по арг. от разпоредбите на чл. 52 от ЗОбС посоченото
юридическо лице не е. Това обаче само по себе си не води до извода, направен от
оспорващия, за незаконосъобразност, още повече за нищожност на оспорените
разпоредби в частта досежно споменаването на „общинско предприятие“. Буквалният
прочит на разпоредбите на чл. 76 и чл. 77 от Наредбата водят до извода, че се
касае за различен субект от този, посочен в чл. 74. Това обаче е последица от
непрецизната юридическа техника, използвана от ответника, при която се
използват с еднакво значение понятия, дефинирани различно в закон – търговско
дружество с общинско имущество по чл. 51 и общинско предприятие по чл. 52 от
ЗОбС. В случая обаче, разпоредбите на чл. 76 и чл. 77, тълкувани свързано с
разпоредбата на чл. 74 от Наредбата, водят до извод, че правомощията в
оспорените разпоредби са предоставени на субекта, посочен в чл. 74, а именно
споменатото търговско дружество. Касае се не за нищожна или незаконосъобразна
разпоредба, противоречаща на нормативен акт по по-висш порядък, а за неясни
разпоредби, пораждащи противоречиви тълкувания. Неясните разпоредби по начало
не са нищожни/незаконосъобразни, а се нуждаят от поправително тълкуване и
редакционни корекции. В случая обаче неяснота относно субекта, комуто са
предоставени правомощията по управление на общинските горски територии,
пораждат не толкова оспорените разпоредби. След отмяната на оспорените части от
разпоредбите, няма да се внесе допълнителна яснота. Проблем поражда начина на
формулиране и конкретиката, дадена с разпоредбите на чл. 74, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата,
които обаче не са оспорени и тяхната законосъобразност не се обсъжда изрично.
Поради това липсват основания за обявяване на
нищожност, респ. за отмяна поради незаконосъобразност на оспорените в тази част
от протеста разпоредби.
По
изложените съображения разпоредбите на чл. 22, ал. 1, т. 1, т. 4 и т. 5 от
Наредбата се явяват незаконосъобразни и подлежат на отмяна. Оспорените разпоредби на
чл. 76 и
чл. 77 от Наредбата са приети при законово предоставена
компетентност на органа на местно самоуправление, в съответствие с разпоредбите
на ЗГ, поради което оспорената Наредба не е незаконосъобразна в тази част.
При този изход на делото – частична
неоснователност на оспорването, настоящият състав приема, че в полза на РП – В.
Търново/включваща ТО Елена/ следва да се присъдят разноски в размер на 10 лв.,
представляващи част от внесената такса за обнародване на оспорването в ДВ.
Водим от
горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административният съд – В.
Търново, тричленен състав
Р Е Ш
И :
ОТМЕНЯ
разпоредбите на чл.
22, ал. 1, т. 1, т. 4 и т. 5 от Наредбата за управление на горските територии –
собственост на Община Златарица
ОТХВЪРЛЯ
подаденият протест от прокурор в Районна прокуратура Елена с искане за отмяна
на разпоредбите на чл. 76, ал.
1 и чл. 77, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и ал. 6/в частта им относно „общинското/общинските
предприятия“/ от Наредбата за управление на горските територии – собственост на
Община Златарица.
ОСЪЖДА Общински
съвет Златарица да заплати на Районна прокуратура Велико Търново разноски по
делото в размер на 10/десет/ лв.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на обжалване пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО, след влизането му в сила, да се
обяви по реда, по който е обявена Наредбата за управление на горските територии –
собственост на Община Златарица.
ПРЕДСЕДАТЕЛ
:
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.