Решение по дело №727/2024 на Административен съд - Пловдив

Производството е по реда на глава XII от АПК.

Делото е образувано по касационна жалба на Е. С. К. с [ЕГН], срещу Решение № 30 от 03.03.2024 г. по АНД № 622 от 2023 г. на Районен съд Карлово, с което е потвърдено Наказателно постановление № 11-01-468 от 09.10.2023 г. на Директора на АДФИ, с което на основание чл. 32 ал. 1 т. 1 от Закона за държавната финансова инспекция, на Е. С. К. в качеството му на кмет на Община Карлово е наложено административно наказание глоба в размер на 200 лв. за нарушение на чл. 13 ал. 3 т. 3 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор.

С жалбата се иска отмяна на решението и отмяна на НП.

В съдебното заседаниe – Е. С. К. не се явява, не се представлява. Постъпило е Становище от адв. Т. Д., като пълномощник на касатора, с което се поддържа жалбата.

В съдебното заседаниe – Директора на АДФИ се представлява от юрк.М., която оспорва касационната жалба с искане за потвърждаване на решението, претендира се юрисконсултско възнаграждение.

Прокурор от Окръжна прокуратура Пловдив, в свое заключение, намира жалбата за неоснователна.

Административен съд Пловдив, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 348 от НПК и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218 ал. 2 от АПК, приема касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 от АПК, а по същество за неоснователна.

В хода на процесната проверка довела до издаване на НП е установено, че в Община Карлово е изградената система за финансово управление и контрол /СФУК/ включваща 10 отделни подсистеми, като една от тези подсистеми е 02 - Система за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разходи. Към тази система са разработени основни процедури „Поемане на задължение“ - ОП 02-01 и „Извършване на разход“ - ОП 02-02, както и работни инструкции „Поемане на задължение“ - РИ 02-01 и „Извършване на разход“ - РИ 02-02, като съгласно Основна процедура „Поемане на задължение” - ОП 02-01, поемането на задължение е действие, означаващо поемане на финансов ангажимент от ръководството, от което се пораждат плащания за общината. Предварителният контрол за законосъобразност се извършва постоянно и се отнася за цялата дейност на общината, като се осъществява по определени вътрешни контроли, включващи задължителни процедури за предварително одобряване на очаквания разход. Процесът на предварителен контрол при поемане на задължение е разписан в Работна инструкция „Поемане на задължение“ - РИ 02-01. Предвидено е, че тя се прилага за всички задължения в общината и самостоятелните кметства над 100 лева, като процесът на поемане на задължение предшества всяко извършване на разход, а изключение правят разходите за електроенергия, телефон, „В и К“ и отпускане на еднократна финансова помощ по решение на Общинския съвет. В инструкцията „Поемане на задължение“ - РИ 02-01 е разписан процеса и разпределението на задълженията, който включва: 1. Установяване на потребността от средства - оценка на целесъобразност на поемането на задължението и изготвяне на обобщена заявка за поемане на задължение; 2. Заявяване на потребността от средства - предаване на заявката за поемане на задължение на финансовия контрольор или на друго упълномощено лице, проверка на заявката за окомплектованост и пълнота и регистриране на заявката в дневник на заявките; 3. Предварителен контрол при поемане на задължение, който се осъществява по определени вътрешни контроли - финансовият контрольор или друго упълномощено лице извършва проверка за компетентност на лицето поискало поемането на задължението и проверка за аритметична вярност, упълномощен служител от отдел „Бюджет и финанси“ извършва проверка за съответствие на задължението с бюджетните параграфи и проверка за наличие на бюджетен кредит, юрисконсултът или друго упълномощено лице извършва проверка за необходимостта от процедура по ЗОП и проверка за съответствие на задължението с нормативните изисквания, като подробно са уредени дейностите, които следва да се извършват, длъжностните лица, които отговарят за извършването им и какви документи се съставят при извършването на предварителен контрол при поемане на задължение - „Заявка за поемане на задължение” /ДОК 02-01-01/; 4. Валидиране на задължението - след извършване на всички контроли, заявката заедно с придружаващите я документи се предава на финансовия контрольор, който изразява писменото си становище по заявката за поемане на задължение и при положително становище заявката се представя на секретар за валидиране, а при отрицателно становище заявката се представя на секретар за становище, като при положително становище от страна на секретар, независимо от становището на финансовия контрольор, заявката се счита за потвърдена (валидирана); 5. Обработка на заявките – при отрицателно становище заявката се архивира в досие "Архив невалидни заявки", а при положително становище - заявката се предава на компетентните лица за задействане на съответната процедура.

Във връзка с извършването на проверка относно прилагането на контролни дейности, включващи процедури и политики за предварителен контрол за законосъобразност при поемането на финансови задължения от Община Карлово относно разходването на предоставените от Централния Бюджет за 2020 г. средства за субсидии и за компенсации по реда на Наредбата, приета с ПМС №163/29.06.2015 г., се установило, че след проведена обществена поръчка по реда на открита процедура по чл. 18. ал. 1, т. 1 от ЗОП на 15.06.2020 г. между Община Карлово - възложител и „Хеброс Бус“АД - изпълнител е сключен Договор за обществена поръчка за услуга №86/15.06.2020 г. с предмет „Обществен автобусен превоз на пътници по утвърдени маршрутни разписания от областна и общинска транспортни схеми по обособени позиции“ за Обособена позиция №1 – за автобусни линии: подробно посочени, за срок от 60 месеца с обща цена за услугата за целия срок на договора не по-висока от 123 343,03 лв., без ДДС (148 011,64 лева с ДДС). Административнонаказващият орган е установил, че със сключването на договора е поет финансов ангажимент от ръководството на общината, от което се пораждат плащания за Община Карлово, без да е извършен процесът на предварителен контрол при поемане на задължение, разписан в Работна инструкция „Поемане на задължение“ – РИ 02-01 чрез иницииране на ДОК. 02-01-01 „Заявка за поемане на задължение“.

За да наложи процесната санкция, административнонаказващият орган е приел, че на основание чл. 3, ал. 1 от ЗФУКПС, Кметът на общината, в качеството си на ръководител на организация от публичния сектор по чл. 2 от ЗФУКПС отговаря за осъществяване на финансовото управление и контрол във всички ръководени от него структури, програми, дейности и процеси, като съгласно чл. 13. ал. 3 от ЗФУКПС е задължен да създава и прилага контролни дейности, включващи и предварителен контрол за законосъобразност по т. 3 от разпоредбата. Правилото по чл. 3, ал. 1 от ЗФУКПС възлага отговорност на Кмета на общината за съблюдаване на финансовата дисциплина при разходването на публични средства от общината. Независимо от наличието на делегиране на правомощия по реда на чл. 7, ал. 1 от ЗОП, ръководителят на организацията е отговорен да осигури прилагане на контролните дейности и процедури в ръководената от него организация по аргумент от чл. 9 от ЗФУКПС.

Въз основа на горепосоченото в АУАН било прието, че Е. К. - кмет, в качеството си на ръководител на организация от публичния сектор към 15.06.2020 г. е бил длъжен, но не е приложил въведените в общината контролни дейности, включващи предварителен контрол за законосъобразност при поемането на финансово задължение от страна на общината при сключването на Договор за обществена поръчка за услуга №86 от 15.06.2020 г. на стойност до 123 343,03 лв. без ДДС (148 011,64 лв. с ДДС) чрез одобряването на ДОК. 02-01- 01 „Заявка за поемане на задължение“, съгласно разписаното в Работна инструкция „Поемане на задължение“ – РИ 02-01 на системата за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разходи от утвърдения Наръчник „Интегрирана система за управление и контрол“ в Община К., като с деянието е нарушена разпоредбата на чл.13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС (обн. ДВ, бр. 21/10.03.2006 г.,изм. и доп. ДВ. бр. 13/12.02.2019 година). Административнонаказващият орган е приел, че Община Карлово попада в обхвата на държавната финансова инспекция като бюджетна организация по чл. 4, т. 1 от Закона за държавната финансова инспекция, а в чл. 2, ал. 2, т. 1 от ЗФУКПС (изм. ДВ, бр. 15 от 2013 г., в сила от 01.01.2014 г„ доп. ДВ, бр. 13 от 2019 г.) е разписано, че по смисъла на този закон организации от публичния сектор са бюджетните организации по смисъла на Закона за публичните финанси (ЗПФ), както и общинските предприятия по смисъла на Закона за общинската собственост. Легална дефиниция на понятието „бюджетни организации“ се съдържа в §1, т. 5 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗПФ - това са всички юридически лица, чиито бюджети се включват в държавния бюджет, в бюджетите на общините, в бюджетите на социалноосигурителните фондове, както и всички останали юридически лица,чиито средства, постъпления и плащания се включват в консолидираната фискална програма по силата на нормативен акт или по реда на чл. 171 от ЗПФ. В тази връзка е обоснован извода на първостепенния съд, че Община Карлово е бюджетна организация по смисъла на ЗПФ и като такава е организация от публичния сектор по чл. 2, ал. 2, т. 1 от ЗФУКПС. На основание чл. 3, ал. 1 от ЗФУКПС, кметът на Община Карлово в качеството на ръководител на организация от публичния сектор, съгласно легалната дефиниция в §1, т. 8 от Допълнителните разпоредби на ЗФУКПС, е отговорен за осъществяване на финансовото управление и контрол във всички ръководени от него структури, програми, дейности и процеси при спазване на принципите за законосъобразност, добро финансово управление и прозрачност. Съгласно чл. 4, ал. 1 от същия закон, кметът отговаря и за определяне на целите на организацията, идентифициране на рисковете за постигането им и за въвеждане на адекватни и ефективни системи за финансово управление и контрол в съответствие с изискванията на ЗФУКПС. В чл. 5, ал. 2 от ЗФУКПС е разписано, че финансовото управление и контрол се осъществява чрез системи за финансово управление и контрол, включващи политики, процедури и дейности, въведени от ръководството на организациите с цел да се осигури разумна увереност, че целите на организациите са постигнати чрез съответствие със законодателството, вътрешните актове и договори; надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативна информация; икономичност, ефективност и ефикасност на дейностите, опазване на активите и информацията и предотвратяване и разкриване на измами и нередности, както и предприемане на последващи действия. Разпоредбата на чл. 13, ал. 3 от ЗФУКПС регламентира, че контролните дейности се прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при постигане на целите. Те могат да са превантивни, разкриващи или коригиращи, като трябва да включват най-малко контролните дейности, посочени в т. 1- т. 8 на разпоредбата, в т. ч. „политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност“. Съгласно чл. 13, ал. 4 от ЗФУКПС, редът и начинът за осъществяване на предварителния контрол за законосъобразност се определят от ръководителите на организациите по чл. 2 от същия закон, въз основа на оценка на риска и анализ на разходите и ползите и в съответствие с указанията на Министъра на финансите.

Настоящата инстанция намира за категорично установено по делото, че като организация от публичния сектор, която събира, получава, съхранява, разпределя и разходва публични средства по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗФУКПС Община Карлово е задължена да прилага законодателството, свързано с осъществяването на адекватно и ефективно финансово управление и контрол, а Кметът на Общината отговаря за въвеждането на вътрешни правила за финансово управление и контрол, като осигурява най-малко контролните дейности, посочени в чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС, в т. ч. „политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност“. Съгласно §1, т. 10 от Допълнителните разпоредби на ЗФУКПС „предварителен контрол за законосъобразност“ са всички проверки на документи, факти и обстоятелства, свързани с предоставяне на увереност за спазване на приложимото законодателство, преди да се вземе решение или да се извърши действие от страна на ръководителите на организациите, като предварителният контрол за законосъобразност се извършва от финансови контрольори и/или от други лица, определени от ръководителите на организациите по чл. 2 от закона.

Вътрешните правила относно финансовото управление и контрол на процесите по субсидиране и компенсиране на обществени пътнически превози по автомобилния транспорт, утвърдени със Заповед №РД-947/12.09.2019 г. на кмета на Община Карлово, биха могли да се възприемат като предхождаща и подпомагаща дейност преди осъществяване на задължението произтичащо от чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС.

Оспореното решение е валидно, допустимо и правилно относно преценката за законосъобразност на НП.

Фактическата обстановка е детайлно и точно описана, същата е възприета за несъмнено установена след подробен анализ на съвкупния доказателствен материал по делото. Описаното нарушение е правилно съотнесено към санкционната разпоредба на чл. 32, ал. 1, т. 1 от ЗДФИ, която предвижда, че при упражняването на инспекционна дейност по този закон виновните длъжностни лица, както и лицата, които работят по граждански договори за управление и контрол, ако деянието не съставлява престъпление, се наказват за нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната, финансовостопанската или отчетната дейност, ако не е предвидено наказание в съответния нормативен акт - с глоба от 200 до 2000 лв. В самия ЗФУКПС лисва санкционна разпоредба на конкретното нарушение, следователно и правилно е приложена общата разпоредба от ЗДФИ, доколкото се касае за нарушение на нормативен акт, уреждащ финансовата дейност на определени лица и организации.

Съобразно разясненията, дадени с Тълкувателно решение № 1/2007 г. на ОСНК на ВКС, съдът трябва в пълнота да изследва релевантните за изхода на спора факти, като това включва и преценка за наличието, респективно отсъствието на такива обстоятелства, дефиниращи случая като „маловажен“. Преценката на административнонаказващият орган за „маловажност“ се прави по законосъобразност и подлежи на съдебен контрол.

Съгласно чл. 93, т. 9 от НК „маловажен случай“ е този, при който извършеното престъпление /в конкретния случай административно нарушение/, с оглед на липсата или незначителността на вредните последици, или с оглед на други смекчаващи обстоятелства представлява по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на престъпление от съответния вид. Тази разпоредба е приложима и в процеса, развиващ се по реда на ЗАНН, съобразно изричната препращаща норма на чл. 11 от ЗАНН.

В настоящия случай се касае за формално нарушение, поради което факторът липса на вредни последици не може да бъде взет предвид при преценката за маловажност на случая. Самото деяние не разкрива и други смекчаващи отговорността обстоятелства, които да обосноват по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушение от съответния вид.

С оглед на изложеното съдът приема, че не са налице основанията за прилагане на чл. 28 от ЗАНН, което по правните си последици представлява освобождаване на нарушителката от административно- наказателна отговорност.

Ето защо изложените от касационния жалбоподател доводи за обективна несъставомерност на деянието са неоснователни. По изложените мотиви настоящата касационна инстанция приема, че районният съд е приложил правилно материалния закон и при липса на касационни основания за отмяна оспореното решение следва да бъде оставено в сила.

Мотивиран от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Административният съд Пловдив, двадесет и първи състав.

В полза на ответната страна се следват претендираните разноски в размер на 80 лв..

Р Е Ш И:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 30 от 03.03.2024 г. по АНД № 622 от 2023 г. на Районен съд Карлово.

ОСЪЖДА Е. С. К. с [ЕГН] да заплати на Агенцията за държавна финансова инспекция, сумата в размер на 80 лв. за юрисконсултско възнаграждение

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване и протест.