Решение по дело №228/2024 на Административен съд - Монтана

Производството е по реда на чл.121, ал.1, т.1 във вр. чл.124, ал.1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във връзка чл.145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК),

Образувано е по подадена жалба от Т.А.П. с ЕГН * *** чрез процесуалния й представител надлежно упълномощения адв. Л.А. *** против Заповед №1 от 11.01.2024год. издадена от кмет на Община Георги Дамяново, с която на основание чл.44, ал.2 от ЗМСМА и чл.106, ал.1,т.2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение на длъжност Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“, ранг – V младши, код по НКПД 24225040 с място на работа – Общинска администрация Община Георги Дамяново, с.Георги Дамяново, обл.Монтана, считано от връщане на служителя от отпуск по болест за временна неработоспособност. В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, поради издаването й в нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби, включително, че е нецелесъобразна. Изложени са твърдения, че не е налице реално съкращаване на длъжността, която жалбоподателката е заемала, тъй функциите, отговорностите и задачите, изпълнявани от нея са възложени със заповед на друга длъжност, а именно на младши експерт "Общинска собственост", а в негово отсъствие на специалист „ГРАО“. Посочено е, че липсва фактическо основание за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката, поради което оспорената заповед е издадена в противоречие с материалноправната разпоредба на чл.106, ал.1,т.2 от ЗДСл, поради което е незаконосъобразна. Излагат се доводи и за нарушение на принципа предвиден в чл.6 от АПК, тъй като макар да се касае за дейност, която е в прерогатива, касаещ оперативната самостоятелност на административния орган, неговата мотивация и решение за промяна в длъжностното разписание, следва да са адекватни и съответстващи на функционалността на администрацията на конкретен орган.

В съдебно заседание жалбоподателката не се явява, представлява се от надлежно упълномощения процесуален представител адв. Л. А., която в съдебно заседание поддържа, че заповедта е неправилна и незаконосъобразна, поради допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, неправилно приложение на материалния закон и несъответствие с целта на закона. В писмена защита по делото моли за отмяна на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение, като претендира разноски по представен в о.с.з списък по чл.80 от ГПК.

Ответната страна – кмета на Община Георги Дамяново, чрез процесуален представител адвокат Т. Г. *** в писмено становище оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена, поддържайки, че обжалваната заповед е правилна и законосъобразна, като издадена от компетентен орган, в изискуемата форма и съдържа посочените в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. реквизити, при правилно приложение на материалния закон и спазена административна процедура, съобразна е и с целта на закона.

Обжалваната заповед за прекратяване на служебното правоотношение е индивидуален административен акт по смисъла на чл.21, ал.1 от АПК – изрично волеизявление на административен орган – Кмета на Община Георги Дамяново, с който пряко се засягат права и законни интереси на жалбоподателката. Същата е връчена на жалбоподателката на 14.03.2024г. видно от отразеното върху самата заповед, а жалбата срещу заповедта е постъпила в деловодството на съда с вх. № 1198 на 14.05.2024 г. Спазен е удължения срок от два месеца по чл.140, ал.1 от АПК, тъй като в обжалваната заповед на л.8,9 по делото, не е указано, че същата подлежи на обжалване, в какъв срок и пред кой орган може да стане това, при който порок приложение намира удължения срок за оспорване, поради което настоящия съдебен състав счита, че подадената жалба е допустима за разглеждане.

По делото са приети представените с жалбата и административната преписка писмени доказателства.

Съдът като обсъди и прецени наведените в жалбата доводи, становищата на страните, събраните по делото относими към спора писмени доказателства, и извърши проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, приема за установено от фактическа страна следното:

Не е спорно между страните, че със Заповед №6 от 15.12.2020г. на кмета на Община Георги Дамяново, обл.Монтана жалбоподателката – Т.А.П. с образование висше – магистър е назначена на длъжността Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“ в Община Георги Дамяново, длъжностно ниво по Класификатора на длъжностите в администрацията – експертно - 7, считано от 15.12.2020г., на пълно работно време от 8 часа, при пет дневна работна седмица с ранг – V младши, видно от л.10 по делото.

С Предложение обективирано в докладна записка изх. № 07-268/21.12.2023 г. /вх. № 55/21.12.2023г. по описа на ОбС – Г. Дамяново/, Кметът на Община Георги Дамяново, обл.Монтана, е предложил промяна в структурата на Общинска администрация – Георги Дамяново в Дирекция „Финансово – стопански дейности и административно обслужване“, като се намали от две щатни бройки на една щатна бройка служителите с основна дейност администриране на местните данъци и такси, видно от л.26 по делото.

С Решение № 40 от Протокол № 3/22.12.2023 г. на ОбС – Георги Дамяново на л.27,101,102 по делото, на основание чл. 21, ал. 1, т. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ Общински съвет - Георги Дамяново е променил структурата на Община Георги Дамяново, като е намалил от две щатни бройки на една щатна бройка служителите с основна дейност – администриране на местните данъци и такси. Посочено е, че решението влиза в сила от 01.01.2024г. и е възложено на Кмета на Община Георги Дамяново да извърши необходимите действия за изпълнение на решението.

На 01.01.2024 г., Кметът на Община Георги Дамяново въз основа на горното решение на ОбС, е утвърдил ново Длъжностно разписание на Общинска администрация и кметства Община Георги Дамяново, видно от което, в Раздел В Обща администрация, Дирекция „Финансово-стопански дейности и административно обслужване“ не фигурира длъжността Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“, видно от л.29-31 и 44-45 по делото.

На 01.01.2024 г., ответникът със Заповед №560 от 29.12.2023г. е утвърдил Правилник за устройството и дейността на Общинската администрация на Община Георги Дамяново на л.172-189 по делото.

Въз основа на новоприетото длъжностно щатно разписание от 01.01.2024 г. и като е приел, че заеманата от Т.А.П. длъжност Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“ в Община Георги Дамяново е съкратена, с оспорената заповед, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, кметът на Община Георги Дамяново е прекратил служебното правоотношение на оспорващата, и е наредил да й се изплати обезщетение по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл за неспазен срок на едномесечно предизвестие и обезщетение за неизползван отпуск за 2023г. и за 2024г. В заповедта е посочено, че същата влиза в сила при връщане на служителя от отпуск по болест за временна неработоспособност.

По делото са приобщени длъжностни характеристики за длъжност Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“, за главен експерт „Местни данъци и такси“, за специалист „Общинска собственост“, за младши експерт "Общинска собственост", за длъжността старши експерт „ГРАО“ и специалист „ГРАО“. Както и утвърдените критерии и показатели за извършване на подбор при съкращаване в щата или намаляване на обема на работа по реда на чл.329 от КТ и по реда на чл.106, ал.1,т.2 от ЗДСл. в Общинска администрация Георги Дамяново, ведно със заповед №558/29.12.2023г. на кмета на Община Георги Дамяново за определяне на комисия, която да извърши подбор между служителите в Общинска администрация Георги Дамяново, които заемат длъжността главен експерт „Местни данъци и такси“ и сходната на нея длъжност Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“, ведно с протокол. Приложени са Заповед №211/10.07.2023г. и №21/23.01.2024г. на кмета на Община Георги Дамяново с които на мл. Експерт „Общинска собственост“ са възложени задължения за длъжността по МДТ за вписване в длъжностната характеристика и отделно със Заповед №21-1/23.01.2024г. на кмета на Община Георги Дамяново на мл. Експерт „Общинска собственост“ е упълномощен за орган по приходите по ДОПК, който да установява, обезпечава, събира местни данъци и такси по ЗМДТ и съставя актове за установяване на административни нарушения. Приложено е и писмо в което длъжността Специалист „Общинска собственост“ от длъжностното разписание на Общината преди 01.01.2024г. е трансформирана в длъжност младши експерт „Общинска собственост“ в длъжностното разписание след 01.01.2024г. Приети по делото са и утвърдените от ответника щатни длъжностни разписания от 01.01.2024г. до 15.05.2024г., както и Приложение №1 към Правилник за устройството и дейността на Общинската администрация на Община Георги Дамяново към 01.01.2023, 06.11.2023г. и 01.01.2024г.

С оглед посочените фактически констатации, съгласно чл. 168 от АПК във връзка с чл. 142 от АПК, съдът проверява законосъобразността на оспорения акт към момента на издаването му на всички основания по чл. 146 АПК, без да се ограничава само с тези, посочени от оспорващия, поради което от правна страна приема следното:

Оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган с оглед разпоредбата на чл. 106, ал. 1 от ЗДСл. – Кметът на Община Георги Дамяново. Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА, общинският съвет одобрява общата численост и структурата на общинската администрация в общината по предложение на кмета на общината, а съгласно чл. 44, ал. 1, т. 3 от същия закон, кметът на общината назначава и освобождава от длъжност заместник-кметовете на общината, кметските наместници, ръководителите на звената на издръжка от общинския бюджет, началниците и служителите в общинската администрация.

Заповедта е издадена в установената писмена форма и съдържа изискуемото се съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл съдържание - подписана е от органа по назначаването, посочено е правното основание за прекратяване на служебното правоотношение и дължимите обезщетения.

По отношение на отразеното в заповедта, че същата влиза в сила при връщане на служителя от отпуск по болест за временна неработоспособност, следва да се посочи, че основен принцип в административното право е актовете на администрацията да проявяват своето действие за в бъдеще. Изключения са допустими само по силата на изричен закон, защото дейността на администрацията е дейност по изпълнението на законите и задължително се осъществява в постановените от тях рамки и условия. Аргумент в тази насока е и нормата на чл. 106, ал. 4 от ЗДСл., която като основно правило предвижда, че прекратяване на служебното правоотношение на основанията по чл. 106, ал. 1 от ЗДСл. се извършва след предизвестие- т. е. за в бъдеще, но административният орган - като изключение, може да не спази срока на предизвестието, като заплати обезщетение за това време. В този случай на изключение, най- ранният начален момент на прекратяване на служебното правоотношение, е издаването на заповедта. Това е така и защото заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е конститутивен административен акт. Като такъв той създава права и задължения само занапред, тоест такива, които не са съществували до момента. Ето защо фактическият състав на упражненото със заповедта преобразуващо волеизявление е завършен с издаването й, и от този момент настъпва конститутивното му действие - прекратяване на служебното правоотношение. Като конститутивен индивидуален административен акт заповедта за прекратяване на служебното правоотношение не може да пренормира с обратна сила възникващи след нейното издаване права и задължения. Датата на постановяване на заповедта е и моментът на прекратяване на служебното правоотношение. Това е и моментът, в който следва да бъде преустановено престирането на труд, тъй като след прекратяване на служебното правоотношение се счита, че държавният служител не е работил. В тази връзка и законодателят е свързал прекратяването на служебното правоотношение с издаването на съответния акт, а не с неговото съобщаване и изпълнение. В този смисъл, датата на връчване на заповедта, респ. отбелязването в същата, откога следва да се счита за настъпило то, има само оповестително значение и поставя началото на течене на 14- дневния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК за оспорването й, а в случая това е удължения срок по чл.140, ал.1 от АПК, но същото по никакъв начин не влияе върху законосъобразността й.

Независимо от посоченото, настоящият състав на съда, констатира че в хода на производството по издаване на заповедта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, заповедта е издадена в противоречие с материалноправните разпоредби, с целта на закона и с чл. 6 от АПК, по следните съображения:

Структурата на общинската администрация се одобрява по специфичен ред и начин, който обаче не се свежда само и единствено до констатиране наличието на решение на ОбС в тази насока, съответно на одобрено щатно разписание от кмета на Общината. Следва да се има предвид, че структурата на Общинската администрация, която се гласува от ОбС и щатното разписание, разпределящо отделните длъжности в рамките на утвърдената структура, са два напълно различни документа. Доколкото обаче се касае до общинска администрация, то одобряването на щатното разписание на длъжностите може да стане само в рамките на одобрената от ОбС структура и численост на същата тази администрация, на основание чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА. Това от своя страна налага винаги решението на ОбС да е влязло в сила, за да се одобряват въз основа на него и последващите документи, вкл. щатното разписание. В процесния случай, към датата на одобряване на щатното разписание - 01.01.2024 г., въз основа на което се сочи, че се съкращава длъжността, заемана от Т.А.П., липсва влязла в сила структура и одобрена обща численост на администрацията на Община Георги Дамяново, въз основа на която да се одобрява подобно щатно разписание. Очевидно е, че Решение № 40 от Протокол № 3/22.12.2023 г. на ОбС – Георги Дамяново, не може да е влязло в сила към 01.01.2024 г., а оттам и да послужи като основание както за мотивиране на заповедта, така и за одобряване на длъжностното щатно разписание, което да е в сила от 01.01.2024г, тъй като към този момент, решението на ОбС не е влязло в сила. Съгласно разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА - актовете на общинския съвет се изпращат на кмета на общината и на областния управител в 7- дневен срок от приемането им. От този момент насетне, започват да текат и сроковете, посочени в текста на чл. 45 от ЗМСМА, свързани с връщане на решенията на ОбС от Областния управител или кмета, което от своя страна, е основание за насрочване на ново заседание на ОбС. Именно в тази връзка е и изричната разпоредба на чл. 45, ал. 7 от ЗМСМА, съгласно която върнатият за ново обсъждане акт не влиза в сила и се разглежда от общинския съвет в 14- дневен срок от получаването му. Следователно, за да се счита влязло в сила решението на ОбС, следва да са изтекли посочените в чл. 45 от ЗМСМА срокове, което в случая няма как да се е осъществило, от приемане на решението на ОбС на 22.12.2023г., до датата на утвърждаване на длъжностното щатно разписание на 01.01.2024г., което обуславя и отмяна на оспорената заповед, само на това основание, доколкото липсва правна възможност до изтичане на сроковете по чл. 45 от ЗМСМА да се одобрява каквото и да е щатно разписание, а още повече пък на основата на него, да се основава оспорената заповед.

Разпоредбата на чл. 44, ал. 1, т. 17 от ЗМСМА предвижда задължение на кмета на Общината да утвърди устройствен правилник на общинската администрация. Именно въз основа на него следва да се направи разпределение на длъжностите в рамките на утвърдената структура и съобразно предвидените с този правилник функции - права и задължения, за служителите в отделните звена в тази структура. В настоящия случай от представения по делото Устройствен правилник на Общинската администрация на Община Георги Дамяново не се установява, че правилника е съобразен с решението на ОбС от 22.12.2023 г. По делото липсват ангажирани доказателства, които да установяват, че към датата на одобряване на процесното щатно разписание от 01.01.2024 г., ответникът е имал издаден устройствен правилник, съответстващ на структурата, приета от ОбС. При липса на такъв устройствен правилник следва да се приеме, че щатното разписание е преждевременно издадено, и същото не може да служи като основание за прекратяване на служебното правоотношение с оспорващата. Липсата на влязло в сила решение и на ОбС към този момент, прави недоказани фактическите основания, на които е издадена оспорената заповед.

Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в чл. 2, ал. 1 от НПЕКДА и се характеризира, като нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, на Закона за митниците или на Закона за дипломатическата служба, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., трябва да докаже, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование /нормативно определена позиция/ в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. И двете изисквания според трайната съдебна практика, следва да бъдат налице кумулативно.

Следователно за да е налице "съкращаване на длъжността", като материалноправно основание за прекратяване на служебното правоотношение на държавен служител в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., е необходимо кумулативно да са изпълнени две условия, а именно: първо - заеманата длъжност да е премахната като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание на съответната администрация и второ - длъжността, разглеждана като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика, да не е запазена, включително под друго наименование.

При сравняване на двете структури на ответника /преди и след уволнението/, както и на щатните разписания, се установява че в случая не е намален броя щатове а същият е 47 бр., видно от л.106 по делото /като в щатното от 01.01.2024г. на л.32-34 по делото в т.5 Обща администрация са посочени 10 длъжности, а в поименното щатно са отразени две длъжности под №6 и №6.1. или общо 11 длъжности/, в рамките на които се изпълнява системата от функции и задължения, изпълнявани преди това и от самата жалбоподателка.

Видно е от представените по делото длъжностни характеристики от страна на младши експерт "Общинска собственост" и специалист „ГРАО“ е че изискванията за заемане на длъжностите като цяло не се променят, като всички те /независимо от наименованието на длъжността/ отново са за Местни данъци и такси и административно обслужване по ЗМДТ. Установява се съвпадение на възложените им преки задължения, описани както следва: води входящи дневници, свързани с администрирането на местните данъци; издава и връчва съобщения и документи, свързани с определянето на данъчните задължения по ЗМДТ; издава удостоверения по искане на данъчните субекти и външни институции в т.ч. и данъчни оценки; установява административни нарушения и съставя административни наказания по ЗМДТ; приема и обработва данъчни декларации по ЗМДТ; определя размера на данъчните задължения по ЗМДТ; изпраща покани за доброволно изпълнение до длъжника на данъчни задължения; заверява молби – декларации по обстоятелствена проверка; приема жалби срещу съобщения за дънични задължения, окомплектова преписките по жалбите и ги разглежда в законноустановените срокове; предоставя ежемесечна информация за начислени задължения за местни данъци и такси за битови отпадъци за текущата година и за събраните приходи от задължения за общината с натрупване за периода, за длъжността младши експерт "Общинска собственост" и за длъжността Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“.

С оглед на това, премахването на длъжността Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“, както и откриването на нов щат за Главен специалист „ТРЗ и ЛС“ под №6.1 в поименното разписание на длъжностите в общинската администрация Георги Дамяново в сила от 01.01.2024г. на л.32-34 по делото, сочи на липса реално съкращаване на щата.

Като в поименното длъжностно разписание на длъжностите в Общинска администрация Георги Дамяново в сила от 01.04.2024г. в раздел В. Обща администрация длъжността Главен експерт „Местни данъци и такси“ практически е дублирана, като на мястото на съществуващата до момента една длъжност, са създадени две еднакви длъжности т.е. липсва реално съкращаване на длъжността, а даже е налице точно обратното. Увеличаването на задълженията и функциите за длъжността младши експерт "Общинска собственост" по длъжностна характеристика и при същите изисквания за заемането им, не водят до нова система от функции, задължения и изисквания, тъй като няма нови задължения, нови функции или нови изисквания, които да не са съществували в длъжностната характеристика на Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“. Доводите на ответника за разлика между двете длъжности биха били основателни единствено в друга хипотеза - при добавяне на нови задължения, нови функции и/или завишаване на изискванията за заемане на длъжността, които при това да водят до възникване на нова същност на длъжността, каквато хипотеза в случая не е налице – в тази насока е и трайната практика на Върховния административен съд /ВАС/ по подобни казуси – напр. Решение № 4266/ 05.05.2022 г. пост. по адм. д. № 12221/ 2021 г. по описа на ВАС, Решение № 1956/ 16.02.2021 г. пост. по адм. д. № 10420/ 2020 г. по описа на ВАС и др. /.

Релевантните за издаване на обжалвания административен акт юридически факти, с които правната норма свързва последицата на едностранното прекратяване на служебното правоотношение, не са осъществени, тъй като по несъмнен начин от събраните по делото писмени доказателства се установява, че длъжността заемана от жалбоподателката на Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“ е продължавала да съществува като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, а в последствие от 01.04.2024г. и като новоразкрита длъжност със същите функционални задължения като съкратената. Налице е фиктивно съкращаване на длъжността, което фактическо обстоятелство се подкрепя от представените по делото доказателства. С издадената заповед е нарушен принципа за съразмерност по чл. 6, ал. 1 от АПК, съгласно който административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Не са налице и доказателства съкращаването да е извършено във връзка с оптимизиране на работата на съответната администрация и да има за цел служебните дейности, функции и задължения да се изпълняват от по - малък брой служители.

Ето защо, оспорената заповед, като издадена при наличието на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушения на приложимите материалноправни разпоредби, противоречие с целта на закона и на чл. 6 от АПК, подлежи на отмяна.

При този изход на спора и съгласно разпоредбата на чл. 143, ал.1 от АПК, на жалбоподателката следва да се присъдят действително направените и претендирани разноски по делото съобразно представен списък по чл.80 от ГПК, които са доказани в размер на общо 1010.00лева /хиляда и десет/, от тях адвокатско възнаграждение заплатено в брой по приложен договор за правна защита и съдействие в размер на 1000.00лева /хиляда/ и 10.00лева /десет / заплатена държавна такса за образуване на делото, за които разноски следва да бъде осъден ответника.

Мотивиран от изложените съображения и на основание чл. 172, ал.2 от АПК, Административен съд Монтана, първи съдебен състав,

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ Заповед №1 от 11.01.2024год. издадена от кмет на Община Георги Дамяново, с която на основание чл.44, ал.2 от ЗМСМА и чл.106, ал.1,т.2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Т.А.П. с ЕГН * *** на длъжност Младши експерт „Местни данъци и такси, деловодство и техническо обслужване“, ранг – V младши, код по НКПД 24225040 с място на работа – Общинска администрация Община Георги Дамяново, с.Георги Дамяново, обл.Монтана, като НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНА.

ОСЪЖДА Община Георги Дамяново с ЕИК * , с.Георги Дамяново, обл.Монтана, ул.”Е*** ”№* ДА ЗАПЛАТИ на Т.А.П. с ЕГН * ***, сумата в размер на общо 1010.00лева /хиляда и десет/, представляваща сторените по настоящето производство разноски за заплатени държавна такса за образуване на делото и адвокатско възнаграждение, както и 5.00лева /пет/ лева държавна такса при служебно издаване на изпълнителен лист в полза на Административен съд гр.Монтана.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба чрез Административен съд - Монтана пред Върховен административен съд в 14 дневен срок от съобщението до страните.

На основание чл.138, ал.1 от АПК препис от решението да се изпрати на страните по делото.