Решение по дело №1485/2024 на Административен съд - Пловдив

І. Производството и исканията на страните:

1. Производството е по реда на чл. 64, ал. 2 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление /ЗПУГДВМС/.

2. Образувано е по жалба на Е. Л. К., [ЕГН], адрес: с. Горнослав, община Асеновград, [улица], срещу Решение № 01/03.07.2024г. на Общото събрание на населението в с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, проведено на 03.07.2024г.

В жалбата са изложени съображения за нищожност на оспореното решение поради липсата на компетентност и предписана от закона форма. Поддържа се, че въпросът, за който е взето решението, не е в обхвата на правомощията нито на кмета на общината, нито на общинския съвет. Сочи се, че решението е с неясно съдържание до степен, която не позволява да се установи каки точно действия следва да предприемат органите на местно самоуправление, за да се обезпечи изпълнението му. Твърди се, че са налице и допуснати съществени процесуални нарушения, изразяващи се в недостоверност на данните за гражданите с избирателни права в населеното място. Допуснати били и нарушения в процедурата по свикване на общото събрание, тъй като не бил спасен установения в закона срок от разгласяване на съобщението до провеждането му. Самото събрание било проведен въз основа на неактуален списък на лицата с избирателни права в населеното място, като без основание било приложено и правилото за 6 – месечна уседналост, предвидено в Избирателния кодекс. Не се доказвал и броят на присъстващите на събранието лице, поради което било невъзможно да се установи налице ли е бил необходимия кворум за заседание. В хода на заседанието били поставени въпроси, по които не било проведено обсъждане. На участниците не била предоставена възможност да изразят становища по поставения за гласуване въпрос. Не бил гласуван дневен ред и начин на гласуване. Налице било и разминаване между оповестения за решаване въпрос и този, който бил подложен на гласуване.

3. Ответникът – Общото събрание на населението в с. Горнослав, община Асеновград, чрез председателя М. Г., представляван от адв. С. С., поддържа становище по неоснователност на жалбата. Претендира са присъждане на съдебни разноски

4. Участвалият по делото прокурор, представител на Окръжна прокуратура - гр. Пловдив, дава заключение, че жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.

ІІ. По допустимостта:

5. Жалбата е подадена в предвидения процесуален срок при наличието на правен интерес срещу акт, подлежащ на съдебен контрол, поради което се явява ДОПУСТИМА.

ІІІ. Фактите по делото:

6. С протокол от 12.01.2024 г., на основание чл. 57, ал. 2 ЗПУГДВМС, жители на с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, чрез организиране на подписка от граждани с избирателни права, взели решение за учредяване на инициативен комитет за провеждане на общо събрание на с. Горнослав, община Асеновград по въпроса: „Съгласни ли сте О. А. чрез кмет и/или общински съвет да позволи промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ?“.

С протокола от 12.01.2024 г. са взети решения за утвърждаване на бланка, на която да се съберат подписите, за провеждане на общо събрание в срок до 2 месеца от депозиране на подписката при кмета на община Асеновград, както и за уведомяване на последния и на председателя на Общински съвет - Асеновград за започването на подписката за провеждане на общо събрание с. Горнослав.

В протокола е отразено, че инициативният комитет се състои от К. Г. Ф., М. Й. Г. и Н. Т. К., които са го подписали.

7. С писмо вх. № М – 3/12.01.2024 г. на председателя на инициативния комитет е уведомен кметът на община Асеновград и председателят на общински съвет – Асеновград за започната процедура по събиране на подписи за провеждане на общо събрание на с. Горнослав по повод горепосочения въпрос.

8. С писмо – уведомление вх. № 14-00-882/13.02.2024 г. на председателя на инициативния комитет е внесена подписката пред кмета на община Асеновград, която съдържа подписите на 77 души, във връзка с искането за провеждане на общо събрание на с. Горнослав, отнасящо се за посочения въпрос.

9. Издадено е писмо изх. № 14-00-882(1)/11.03.2024 г. от кмета на община Асеновград, с което изрично е посочено, че не следва да се провежда процедура по чл. 57 и следващите от ЗПУГДВМС във връзка със събраните подписи за провеждане на общо събрание на с. Горнослав, поради което подписката е върната.

10. С влязло в сила решение № 4005/30.04.2024г., постановено по адм. дело № 620/2024г. на Административен съд – Пловдив е отменен отказът, обективиран в писмо изх. № 14-00-882(1)/11.03.2024 г. на кмета на община Асеновград и преписката е върната на този административен орган за продължаване на процедурата при спазване на задължителните указания на съда.

11. С писмо изх. № 12-00-421/09.05.2024г. от страна на община Асеновград, на основание чл.57, ал. 5 ЗПУГДВМС подписката за провеждане на общо събрание на населението на с. Горнослав била изпратена за служебна проверка в Териториално звено на Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ – Пловдив при Министерство на регионалното развитие и благоустройството.

12. С писмо от Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ вх. № 04-00-175/23.05.2024г. в община Асеновград бил представен протокол, съдържащ резултати от извършена проверка на подписката, според които от 77 бр. проверени записи са установени 69 бр. коректни записи; общ брой на лица с избирателни права, които имат постоянен адрес на територията на с. Горнослав – 34; общ брой на лица с избирателни права, които имат настоящ адрес на територията на с. Горнослав – 90.

13. Със заповед № А-1286/30.05.2024 г. кметът на община Асеновград на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗПУГДВМС и във връзка с подписка рег. № 14-00-2621/08.05.2024г. наредил свикване на Общо събрание на населението на с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, което да се проведе на 03.07.2024г. (сряда) от 18:00 часа, в зала, находяща се в сградата на Кметството на адрес: с. Горнослав, [улица], по въпроса: „Съгласни ли сте Община Асеновград чрез кмет и/или общински съвет да позволи промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ?“.

14. В изпълнение на заповед № А-1286/30.05.2024 г., на 07.06.2024г. служители на община Асеновград поставили: в сградата на Кметство с. Горнослав, в сградата на магазин НАРКОП на [улица] и в частен магазин на [улица], съобщение за провеждане на Общо събрание на населението на с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, насрочено за 03.07.2024г. (сряда) от 18:00 часа, в зала, находяща се в сградата на Кметството на адрес: с. Горнослав, [улица], по въпроса: „Съгласни ли сте Община Асеновград чрез кмет и/или общински съвет да позволи промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ?“. За извършеното процесуално действие бил съставен протокол от същата дата.

15. Според извадка от съдържанието на секция „Съобщения“ в интернет страницата на община Асеновград, на 07.06.2024г., 08:37 часа, било налично съобщение за провеждане на Общо събрание на населението на с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, насрочено за 03.07.2024г. (сряда) от 18:00 часа, в зала, находяща се в сградата на Кметството на адрес: с. Горнослав, [улица], по въпроса: „Съгласни ли сте Община Асеновград чрез кмет и/или общински съвет да позволи промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ?“.

16. До община Асеновград било подадено искане вх. № 94-И-219/28.06.2024 г. от М. Й. Г., в качеството на съучредител на инициативния комитет за провеждане на Общо събрание на населението на с. Горнослав, да бъде представен избирателен списък за провеждане на общото събрание за избирателната секция на с. Горнослав. Искането било препратено от община Асеновград по компетентност до Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ с писмо изх. № 94-И-219(2)/28.06.2024г.

17. Според приемо – предавателен протокол от 02.07.2024г. главен експерт при ТЗ „ГРАО“ – Пловдив предал на упълномощен представител на община Асеновград списък за провеждане на общо събрание в с. Горнослав на 03.07.2024г., секция № 071.

18. На 03.07.2024г. било проведено Общо събрание на населението на с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, отразено в протокол от същата дата. Според съдържанието на протокола, регистрацията на присъстващите започнала в 17:30 часа, когато с приемо – предавателен протокол кметският наместник представил на инициативния комитет избирателния списък. Регистрацията продължила до 18:25 часа, когато бил установен кворум от 53 граждани с избирателни права. Събранието било открито от председателя на инициативния комитет, учреден за провеждането му. За провеждане на събранието с 53 гласа „за“ била избрана комисия в състав: М. Г. – председател, К. Ф., Н. К. и Р. Б. (протоколчик) – членове.

Председателят на комисията предложил изборът на събранието да се проведе с явно гласуване и вдигане на ръка. Предложението било прието с 50 гласа „за“ и 3 гласа „против“.

За отчитане на резултатите били избрани преброители: И. Н., К. П. и С. Д., с 53 гласа „за“.

След избора на комисията се пристъпило към обсъждане и гласуване на въпроса: „Съгласни ли сте Община Асеновград чрез кмет и/или общински съвет да позволи промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ?“ Този въпрос бил прочетен и разяснен от Председателя на комисията като била дадена възможност за задаване на въпроси от страна на присъстващите.

В протокола е отбелязано, че Д. Р. е подложил на съмнение легитимността на общото събрание, защото не познавал лично присъстващите и е отказал да участва в гласуването.

Въпросът бил подложен на гласуване, при което резултатите били 52 гласа „против“, 1 глас „за“, 1 глас „въздържал се“.

Председателят на комисията обобщил, че с 50 гласа „против“ е гласувано решение: „Общинския кмет и/или общинския съвет да не позволява промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ/подробен устройствен план – пана за регулация застрояване“.

Събранието било закрито в 19:00 часа.

19. Резултатът от проведеното на 03.07.2024 г. Общо събрание на населението на с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, бил обективиран в решение № 1 от 03.07.2024г., подписано от председателя на комисията за провеждане на общото събрание, с което Общо събрание на населението на с. Горнослав решило: „Общинският кмет и/или общински съвет да не позволява промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ/подробен устройствен план – пана за регулация и застрояване“.

20. По делото се събраха показанията на свидетелите: Д. П. Р. и Р. Л. Б. – жители на с. Горнослав, община Асеновград.

Свидетелят Р. заявява, че е участвал на проведено общо събрание на с. Горнослав, към края на м. юли 2024 г. Провело се в салона на училището, на втория етаж. Там били събрани много хора. Попитал „Какви са тези хора?“, защото в с. Горнослав били 20 души. Това се случило в 18:00 ч., ден сряда. Взето били решение да се гласува „открито“, срещу което свидетелят се противопоставил. Опитал се на два пъти да вземе отношение по въпросите, но не му дали право да се изкажа. Горнославци били не повече от 10 човека – тези, които си живеят там. Другите всички били външни хора. Дошла една местна жена – Р. Н. (възрастна) и като видяла каква е обстановката, че вътре се карат, се върнала. С вдигане на ръка се гласувало. Два или три пъти се вдигало ръка - за хора, които водели събранието да ги изберат; за това дали да има кариера или не; за това дали да преименуват землището в земи, които да се ползват, държавата да ги отдава. Разбрал за общото събрание в последния момент от кмета П.. В същия ден преди събранието в 16:00 ч. той казал, че има общо събрание.

Свидетелят Б. твърди, че е участвала на общото събрание, което се провело на 03.07.2024 г. в качеството на протоколчик. Била част от комисията. Видяла обявлението за свикване на Общото събрание на две места – на централния магазин на с. Горнослав и на кметството на с. Горнослав. В обявлението се съдържала заповед на кмета на Асеновград, с която той обяснява какъв е въпросът за свикване на общото събрание. Въпросът бил: „Съгласни ли сте чрез кмет или общински съвет на община Асеновград да се позволи промяна предназначението на имоти гори в землището на с. Горнослав за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУР-ПРЗ или чрез устройствен план?". Денят и часът били посочени – 03.07.2024 г., 18:00 ч. Обявленията били залепени на тези места повече от 20 дни. В деня на свикване на общото събрание, била в 17:00 ч. на място, кметството на с. Горнослав, община Асеновград. Кметството се помещава в старото училище на селото. На място присъствал кметският наместник П. Г., който в себе си имал избирателен списък на секция на с. Горнослав, взет от ГРАО с номер 71. Той го предал, чрез протокол на М. Г., която започнала да прави проверка на присъстващите и идващите. Всеки един човек трябвало да си попълни данните. Не били събирани лични карти. М. Г. извършвала справката. След като всички присъстващи заявили желание за участие в общото събрание и се подписали в списъка се пристъпило към общото събрание. То съдържало няколко точки – за избор на комисия, която да ръководи общото събрание; за избор на протоколчик, който да записва какво се случва по време на общото събрание; избор да ли да бъде явно или тайно гласуването на общото събрание и избор на преброители на гласовете на общото събрание. След това имало точка със самия въпрос на общото събрание и заключителната част след гласуване на въпроса, за който е било сформирано общото събрание. В помещението имало хора, които не били жители на с. Горнослав - хора от телевизията, които били помолени да напуснат сградата, за да бъде проведено общото събрание. В началото, след преброяване, били 53 жители на с. Горнослав. Нямало хора, които да са били спирани да участват в общото събрание. Като способ за гласуване приели „явно“ гласуване. Имало хора против този способ - Е. К.. Трима човека брояли гласовете. По време на задаването на въпроса на общото събрание Д. Р. станал и заявил, че той не познава хората в залата, което за него прави общото събрание нелегитимно, защото това не са хора от селото и той няма да гласува. Станал конфликт в залата между местното население и Д. Р., и г-жа Е. К.. Въпросът на общото събрание бил прочетен от К. Ф. два пъти, в самото начало. Д. Р. и г-жа Е. К. казали многократно, че нищо не разбират, защо се гласува, за какво става въпрос. Пак бил прочетен въпросът, общо три пъти преди да се пристъпи към гласуване. Преброителите установиха, че Д. Р. не е вдигал ръка. Решението, което се взело било, че населението на с. Горнослав упълномощава кмета, чрез заповед да изкаже решение, което е взето на общото събрание, което е да не се променя предназначението на имоти гори в землището на с. Горнослав за добив на подземни богатства, замърсяващи производства и отпадъци, чрез промяна на устройствения план. Протоколът беше изготвен на същия ден. На същия ден избирателният списък, чрез приемо-предавателен протокол, били върнати на кметския наместник и на другия ден бил входиран в община Асеновград. От всички присъстващи само Е. К. поиска да се запознае с протокола, докато бил изготвян от свидетелката, която и казала че той не е готов и да го изиска от председателя.

IV. От правна страна:

21. Според нормата на чл. 54, ал. 1 – ал. 3 ЗПУГДВМС, Общо събрание на населението се провежда за решаване на въпроси от местно значение, компетентността за чието решаване по целесъобразност е предоставена на съответния общински съвет или кмет. Общинският съвет или кметът на общината са длъжни да издадат съответните актове за предприемане на необходимите действия в срок до един месец от приемането на решението на общото събрание на населението в общината, района или кметството, освен ако самото общо събрание на населението не е определило по-дълъг срок.

Общинският съвет предприема необходимите действия в срок до един месец от приемането на решението на общото събрание на населението в населеното място или квартала.

Видно от съдържанието на цитираните правни норми, целта на закона е гарантиране на залегналото в чл. 136 от Конституцията право на гражданите да участват в управлението на общината.

По смисъла на закона предмет на решения в Общото събрание на населението могат да бъдат само въпроси, решаването на които е предоставено в правомощията на кмета на общината и/или съответния общински съвет, които са по целесъобразност. Тоест такива, които се решават от органа в условията на оперативна самостоятелност при прилагане на принципа по чл. 6, ал. 4 АПК.

От посочените разпоредби следва, че кметът на общината е длъжен да предприеме действието по чл. 54, ал. 2 ЗПУГДВМС по изпълнение на решението/решенията на Общото събрание на населението при едновременното наличие на няколко предпоставки, както следва - прието решение на Общото събрание на населението на съответното населено място; решението да е валидно; приетото решение да касае въпроси от местно значение; въпросът /въпросите, разрешени с него да са предоставени за разрешаването им по целесъобразност на съответния общински съвет или кмет.

Тълкуването на посочените разпоредби, а също така и наименованието на закона - Закон за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, както и неговия предмет, посочен в чл. 1, ал. 1 – условията, организацията и реда за пряко участие на гражданите на Република България при осъществяването на държавната и местната власт, водят до извода, че решенията, които Общото събрание на населението може да вземе, следва да са такива, които да постигнат желания от населението резултат чрез фактическото им изпълнение, а не да са решения за последващи решения на друг публичен орган, чието изпълнение да доведе до желания резултат. Този извод следва и от чл. 54, ал. 2 и ал. 3 ЗПУГДВМС, с които се възлага на органите на местната власт издаването на актове за действия по изпълнението на вече приетите решения на Общото събрание на населението (в този смисъл Решение № 8977 от 2.08.2021 г. на ВАС по адм. д. № 543/2021 г., III о., особено мнение на докладчик председателят И. А.).

При това положение, за да е валидно решението на Общото събрание на населението, то не следва да излиза извън предметния обхват на правомощията на кмета на общината и/или общинския съвет, а за да е законосъобразно - същото следва да третира единствено въпроси, чието разрешаване е допустимо да се извърши в условията на целесъобразност.

В правната ни доктрина липсва легално определение на понятието „целесъобразност”, но смисълът на тази правна форма се извежда от поставеното пред компетентния орган задължение и предоставеното му правомощие да избере според съответен критерий – икономичност, благоприятност, ефектичнсот и др., най – доброто сред няколко законосъобразни решения при разрешаване на въпроси от обществено значение.

Видно от представените по преписката доказателства, в случая при изпълнение на процедурата по иницииране, свикване и оповестяване на общо събрание на населението на с. Горнослав, не се установяват сочените в жалбата процесуални нарушения.

Налице е подписка за иницииране на събранието с нужния брой редовни записи, удостоверени от компетентния за това орган. Спазени са правилата за сроковете от оповестяване до провеждане на събранието. Съобщението е разгласено чрез предвидените в закона способи.

Несъстоятелни се явяват и възраженията относно извършените подготвителни действия по избор на комисия за провеждане на общото събрание и способът за гласуване. Тези решения са гласувани при наличието на изискуемия от закона кворум (чл. 60, ал. 2 ЗПУГДВМС - една трета от гражданите с избирателни права в съответното населено място; в случая минимум 30 човека) и приети с нужното мнозинство (не по-малко от половината от присъствалите на събранието гласоподаватели). Парилото на чл. 61, ал. 2 ЗПУГДВМС предоставя правото на самото общо събрание да реши дали да се гласува „явно“. Не се установяват нарушения и относно поставения за гласуване основен въпрос – предмет на общото събрание, проведеното гласуване и отчетените резултати.

Основателни се явяват възраженията за допуснат генерален порок при обективиране на изразената от Общото събрание на с. Горнослав волеизявление от проведеното на 03.07.2024 г. заседание.

Пред участниците в общото събрание е бил поставен конкретен въпрос, чието разрешаване реферира с правомощието на кмета на общината и общинския съвет, изхождащи от Закона за устройство на територията в рамките на смесения фактически състава по промяна предназначението на имоти в горски територии. Въпреки това в отклонение от така зададения въпрос, чието решаване изисква изразяване на съгласие или отрицание, проведеното на 03.07.2024г. общо събрание е формирало воля, обективирана в различен предмет. Видно от съдържанието на протокола от 03.07.2024г. на гласуване е поставен въпросът: „Съгласни ли сте Община Асеновград чрез кмет и/или общински съвет да позволи промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ?“. Според съдържанието на взетото решение, населението е изразило воля: „Общинският кмет и/или общински съвет да не позволява промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав, за кариери за добив на подземни богатства, сметища или замърсяващи производства чрез ПУП-ПРЗ/подробен устройствен план – пана за регулация и застрояване“. Така формулираното решение очевидно изменя предмета на поставения за гласуване въпрос, при което вместо да се отговори положително или отрицателно на това дали съответните органи следва да позволяват, т.е да изразяват съгласие в инициирани производства по промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав при процедиране на устройствени планове, се поставя задължение на тези органи „да не позволят“ промяна на предназначението на държавни имоти – гори чрез ПУП-ПРЗ. В този именно смисъл кметът на общината и общинния съвет би следвало да изпълнят и задълженията си по чл. 54, ал. 3 ЗПУГДВМС като издадат съответните актове за предприемане на необходимите действия в срок до един месец от приемането на решението на общото събрание на населението в общината, района или кметството, освен ако самото общо събрание на населението не е определило по-дълъг срок.

По правилата на Раздел V, Глава II от Закона за горите (обн., ДВ, бр. 19 от 08.03.2011 г.) инициирането на производството по промяна предназначението на държавни поземлени имоти в горски територии е извън правомощията на кметове на населени места и общински съвети. Тази инициатива е поставена на преценката на собственика на земята и/или инвеститора, а единствено в прерогативите на органите на централната изпълнителна власт е вземането на решение за промяна предназначението на държавни поземлени имоти в горски територии.

Нормата на чл. 75 ЗГ предвижда, промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии да се извършва по искане на собственика или инвеститора за предварително съгласуване пред: министъра на земеделието и храните или определено от него длъжностно лице от състава на министерството - за поземлени имоти в горски територии - публична държавна собственост; респ. съответната комисия по чл. 74, ал. 2 - за поземлени имоти в горски територии извън посочените в т. 1.

Искането за предварително съгласуване за промяна на предназначението на поземлени имоти в горски територии следва да бъде придружено от следните документи: 1. скица на имота или скица-проект от кадастралната карта или от картата на възстановената собственост; 2. одобрено задание за изработване на подробен устройствен план, изготвено в съответствие с разпоредбите на Закона за устройство на територията; 3. решение на общинския съвет - за поземлени имоти в горски територии - собственост на общините; 4. становище на министъра на околната среда и водите или оправомощено от него длъжностно лице - за имотите по чл. 17а от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие.

В едномесечен срок от постъпване на искането компетентния орган се произнася по него. Когато искането е за поземлени имоти в горски територии - държавна собственост, органът преди произнасянето по него служебно изисква становище от съответното държавно горско стопанство или държавно ловно стопанство.

Одобряването на подробен устройствен план по реда на Закона за устройство на територията се извършва след предварително съгласуване промяната на предназначението на поземлени имоти в горски територии.

Така очертаният правен режим сочи, че на етапа по иницииране и предварително съгласуване нито кметът на общината, нито общинският съвет имат правомощието да извършват действия, респ. да издават актове, с които „да не позволят“ промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на съответното населено място.

По аргумент от чл. 77, ал. 1, т. 3 ЗГ, правомощия за тези органи е предвидено едва във фазата по допускане изработването на устройствени планове и тяхното последяващо одобряване, с които планове съответни територии и/или поземлени имоти се цели да бъдат изключени от горския фонд.

Тук следва да се отбележи, че общинския съвет по правилото на чл. 21, ал. 1, т. 11 ЗМСМА има правомощието да приема решения за създаване и одобряване на устройствени планове и техни изменения за територията на общината или за части от нея при условията и по реда на Закона за устройство на територията, респ. на основание т. 23 от същата норма - може да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Тези правомощия обаче не включват възможността за вземане на решения за мораториуми, т.е. решения за въвеждане на общи забрани, включително и по т. 11 във връзка с промяна предназначението на поземлени имоти и/или територии в землището на съответната община (в този смисъл Решение № 4066 от 23.04.2007 г. на ВАС по адм. д. № 11445/2006 г., II о.). Подобно решение би се явило нищожно, попадащо извън рамките на предоставените на органа на местно самоуправление компетенции, относно промяна предназначението на територии и поземлени имоти както по ЗМСМА, така и по ЗУТ.

Това се отнася и до правомощията на кмета на община по ЗУТ и ЗМСМА, които също не включват възможността за налагане на мораториум във връзка с въпроси за принципна промяна предназначението на територии и поземлени имоти.

В случая поставеното пред тези органи задължение от Общото събрание на населението „да не позволяват“ промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав не може да стане чрез отказ да бъде проведено производство по Раздел V, Глава II от Закона за горите, тъй като по този въпрос те нямат компетентност. Същите биха могли да допуснат или откажат изработването на устройствен план, чиято цел е промяна на предназначение на държавни горски територии, но само в рамките на нарочно образувано производство и само ако специалният закон позволява тази преценка да е по законосъобразност (напр. в хипотезата на чл. 108, ал. 5 ЗУТ). Поставянето на генерално задължение за тези местни органи да „не позволяват“ самата промяна, която каза се е в прерогативите на органите на централната изпълнителна власт, не позволява фактическото му изпълнение. Съобразяването на съответния орган с мненията и становищата на гражданите на проведените общи събрания е въпрос на поемане на отговорност, в интерес на населението, от органа по упражняване на правомощията му в рамките на дадената му възможност да решава тези въпроси по целесъобразност, но при стриктно спазване на законодателната уредба.

Повдигнатият пред Общото събрание на населението на с. Горнослав въпрос оригинерно е третирал именно изразяване на позиция дали населението е съгласно да се допусне проектиране с цел подобна промяна. Взетото обаче решение се отклонява от предмета на гласуване и макар да изхожда смислово от поставения на обсъждане въпрос като карен резултат поставя задължение на кмета на община и общинския съвет чрез действия (арг. чл. 54, ал. 2 вр. чл. 63, ал. 3 ЗПУГДВМС) да не „позволят“ достигането на съответен краен резултат – „промяна на предназначението на държавни имоти – гори, находящи се в землището на с. Горнослав“. Тоест, в случая се установява допуснато в хода на провеждане на общото събрание съществено нарушение, изразяващо се в промяна на предмета на решаване, което като краен резултат е довело до изразяване на воля, обективирана в решение на общото събрание на населението на с. Горнослав, което се явява в пряко противоречие с материално правните норми и чието изпълнение се поставя извън компетентността на органите на местна власт и местно самоуправление.

В правната ни уредба не се съдържа легално определение на понятието нищожност на административен акт, нито правни основания за прогласяване на нищожност на административните актове. Правната литература и съдебната практика възприемат критерия за особено съществено нарушение на всяко едно от петте основания за незаконосъобразност по чл.146 от АПК. Некомпетентността на органа да издаде административен акт, независимо дали е предметна, времева, териториална или по степен, винаги е основание за неговата нищожност.

В случая оспореното решение може да се квалифицира като общ административен акт, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, издаден от орган за пряко участие в местната власт, чиято компетентност е предвидена в специален закон. След като този орган е формирал волята си извън предметния обхват на очертаната в закона материална компетентност, то взетото решение се явява нищожно.

По правилото на чл. 173, ал. 2 АПК, когато актът е нищожен поради некомпетентност или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Предметът на настоящия спор не позволява решаването на спорния въпрос от съда по същество, поради което производството следва да се върне на етапа, в който е допуснат съответният порок. Спецификите на производството по Глава IV, Раздел II от ЗПУГДВМС не позволяват преписката да бъде върната пряко на комисията по чл. 61, ал. 1 от ЗПУГДВМС, тъй като избраната на 03.07.2024г. комисия е изчерпала своя мандат. За всяко ново заседание по поставения въпрос се изисква спазване на процедурата за свикване и съобщаване на дата за провеждане на общо събрание на населението. Това обстоятелство налага преписката да бъде върната на кмета на община Асеновград за насрочване на нова дата за провеждане на Общото събрание на населението в с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, което да се проведе при спазване на задължителните указания на съда по тълкуването и прилагането на закона

V. По съдебните разноски:

22. Жалбоподателят в настоящото производство не е отправил надлежна претенция за присъждане на съдебни разноски, поради което произнасяне в тази насока не се дължи.

Ето защо, Съдът

Р Е Ш И:

ОБЯВЯА нищожност на Решение № 01/03.07.2024г. на Общото събрание на населението в с. Горнослав, община Асеновград, област Пловдив, проведено на 03.07.2024г.

ВРЪЩА на основание чл. 173, ал. 2 АПК преписка вх. № 14-00-2621 от 08.05.2024 г. на кмета на община Асеновград за провеждане на производството по чл. 57 от ЗПУГДВМС.

Решението не подлежи на обжалване или протест.