Решение по дело №916/2021 на Административен съд - Плевен

Р Е Ш Е Н И Е

№ 43

гр. Плевен, 04.02.2022 год.

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд – гр. Плевен, тричленен състав, в открито съдебно заседание на осемнадесети януари две хиляди двадесет и втора година, в състав:                                                                        

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:

ДАНИЕЛА ДИЛОВА 1. СНЕЖИНА ИВАНОВА 2. ВЕНЕЛИН НИКОЛАЕВ

 

При секретаря Цветанка Дачева и с участието на прокурора Иван Шарков, като разгледа докладваното от съдия Николаев  адм. дело № 916 по описа за 2021 год. на Административен съд – Плевен и за да се произнесе, взе предвид следното:

 

         Производството е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано  е  по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Плевен на основание чл. 16, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 186, ал. 2, във вр. с чл. 185 от АПК, срещу чл. 4, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 15а, ал. 1, т. 5, чл. 17, чл. 18, чл. 58, ал. 3 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 59, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“...“, чл. 62, ал. 1 в частта „...Председателският съвет...“ и чл. 62, ал. 4 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър, обл. Плевен, приет с Решение № 3 от 22.11.2019 г. по Протокол № 2 на Общински съвет Искър – гр. Искър.

В протеста се сочи, че в Община Искър, обл. Плевен е приет подзаконов нормативен акт - Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, на общински съвет – Искър, като разпоредбите на чл. 4, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 15а, ал. 1, т. 5, чл. 17, чл. 18, чл. 58, ал. 3 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 59, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 62, ал. 1 в частта „...Председателският съвет...“ и чл. 62, ал. 4 от същия, противоречат на Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и по този начин се явяват незаконосъобразни. Излагат се твърдения, че съгласно чл. 4, ал. 2 от Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на общински съвет – Искър, обл. Плевен, приет с Решение № 3 от 22.11.2019 г. по Протокол № 2 на Общински съвет – Искър, гр. Искър – Заседание може да се проведе и на друго място на територията на общината по решение на председателския съвет; чл. 15а, ал. 1, т. 5 от същия - Зам.председателят на общинския съвет...участва в председателския съвет; чл. 17 от Правилника - Председателският съвет подпомага дейността на председателя на общинския съвет, като: 1.разработва проект за дневен ред на заседанията съгласно приетия план за работа на общинския съвет; 2.провежда политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет; 3. предлага състав на делегация за международни контакти; 4. разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината. чл.18 от същия - Председателският съвет се формира от: 1. председателя на общинския съвет; 2. заместник-председателя на общинския съвет; 3. председателите на постоянните комисии. чл. 58, ал. 3 от Правилника - ...Размерът на възнаграждението се определя от Председателския съвет...; чл. 59, ал. 2 от същия - По предложение на Председателския съвет...; чл. 62, ал. 1 от Правилника - ...подпомаган от Председателския съвет...; чл. 62, ал. 4 от същия – Председателският съвет разглежда по реда на постъпването им в деловодството на общината исканията по предходната алинея и включва в проекта за дневния ред онези от тях, които са по обществено значими въпроси. Счита се, че посочените по-горе разпоредби са незаконосъобразни, поради противоречие с чл. 75, ал. 2, чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 1а, чл. 7, ал. 1, пр. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл. 21, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация/ЗМСМА/. Излагат се съображения, че Председателските съвети традиционно включват заместник-председатели и председателите на постоянните комисии към общинския съвет и са снабдени с организационни функции (напр. касаещи заседанията на общинския съвет и други). Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация се уреждат със Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ - чл. 1 от този закон. Сочи се, че в цитирания специален закон председателските съвети не фигурират като орган на управление на местния орган на власт и в ЗМСМА са регламентирани правомощия на председателя и на заместник председателите на общински съвет, както и на комисиите към него (чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от закона и др.). Излагат се съображения че Председателският съвет се снабдява със собствена компетентност, а същевременно се състои от органи със свои законови правомощия и по този начин с конституирането на съвета се делегират и предоставят права, нормативно дадени от ЗМСМА на други органи и стореното е в пряко противоречие с нормативното разрешение от по-висок ранг. Посочва се, че и компетентността на органа се определя в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Република България (чл. 4, ал. 1 от АПК). Счита се,  че разпоредбите, посветени на компетентността не могат да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер, тъй като всяка власт (в това число и за вземане на определено решение, каквато всъщност е компетентността) се учредява изрично. В този контекст се уточнява, че законодателят и само той определя структурите на местното самоуправление и местната администрация. Твърди се, че в разгледаните аспекти има противопоставяне на правни норми от по-висок ранг, чието съществуване в правната реалност е забранено и създаването на „Председателски съвет“, и натоварването му с функции не се основава на Закона за местното самоуправление и местната администрация.

В съдебно заседание не се явява протестиращ прокурор.

Ответникът – редовно призован, не се представлява.

Участващият на основание чл.192 от АПК в делото прокурор И.Ш.излага становище, че депозираният от Окръжна прокуратура – Плевен протест е основателен. Предлага да бъде уважен и да се присъдят 20.00 лв. разноски по сметка на Окръжна прокуратура – Плевен.

         Оспорването е съобщено по реда на чл.181 ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.109/21.12.2021г. на „Държавен вестник” и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.

 Административен съд Плевен  в настоящия си първоинстанционен

тричленен състав, като обсъди доводите на страните и прецени доказателствата по делото, поотделно и в тяхната съвкупност, намира за установено следното:

С предложение от Л. Й. – председател на ОбС –Искър на общинските съветници гр. Долна Митрополия е предложено за обсъждане и приемане на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър.

С решение № 2/06.11.2019 г. по протокол № 1 ОбС – Искър е избрал комисия за съставяне на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър. Към делото е приложен проект за изменение и допълнение на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър.

С решение № 3/22.11.2019 г. взето по протокол № 2 от 22.11.2019 г. ОбС - Искър е приел Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър.  Решението е взето с 12 гласа „за“, без „против“ и без „въздържали се.“

По допустимостта на жалбата:

Съгласно разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорят без ограничение във времето. В случая Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет - гр. Искър  е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Приемането му е от компетентността на   Общински съвет – гр. Искър като орган на местната власт и местното самоуправление, съгласно чл. 138 от Конституцията на РБ и чл. 18, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), който се избира от жителите на общината при условия и по ред, определени от закона.

Предмет на оспорване в настоящето производство по протеста на Окръжна прокуратура Плевен са разпоредбите на срещу чл. 4, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 15а, ал. 1, т. 5, чл. 17, чл. 18, чл. 58, ал. 3 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 59, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“...“, чл. 62, ал. 1 в частта „...Председателският съвет...“ и чл. 62, ал. 4 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър, обл. Плевен, приет с Решение № 3 от 22.11.2019 г. по Протокол № 2 на Общински съвет Искър – гр. Искър.

Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет – Искър, е вътрешноустройствен и организационен акт, чрез който се регулира материя, която се отнася не само до вътрешната организация, но и до съдържанието на дейността на съвета. В този смисъл, съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу акта, т. е. законодателят е предоставил правомощията по оспорване на подзаконов нормативен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК.   

С подаването на протеста от страна на прокуратурата, са предприети действия по защита на обществен интерес, свързан със законосъобразното упражняване правомощията на орган на местното самоуправление –  Общински съвет гр. Искър, както и в изпълнение на законови разпоредби.

Предвид изложеното следва, че протестът е допустим, тъй като прокурорът притежава процесуална легитимация за оспорване на текстове от подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол.

По основателността на жалбата:

На основание чл. 168 от АПК съдът следва да извърши служебно проверка на законосъобразността на обжалвания подзаконов административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК като за нищожността следи служебно.

На първо място Общинският съвет е орган на местното самоуправление, който се избира от населението на общината и осъществява своите правомощия предвидени в чл. 21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и други закони, като по аргумент на алинея 2 от горната разпоредба "в изпълнение на правомощията си по алинея 1, общинският съвет приема правилници, наредби и инструкции, решения, декларации и обръщения". Правната форма на нормативните актове на местните органи са и правилниците. Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на СО, решава самостоятелно въпросите от местно значение.

Съгласно чл. 4, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Искър, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация,  Общинският съвет Искър  се състои от 13  общински съветници. Съгласно чл. 87, ал. 1 от Правилника, предложението се смята за прието, ако за него са гласували повече от половината от присъстващите общински съветници, освен ако в закон е предвидено друго. В настоящия случай - Решение № 3  по Протокол № 2 от 22.11.2019 г.,   са постановени при наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА във връзка с чл. 87, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Искър , неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация,  - присъстват повече от половината общински съветници. По този начин съдът счита, а и страните и не спорят, че е спазено изискването на чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА. По изложените съображения оспорения подзаконов нормативен административен акт е издаден от компетентен орган.

Настоящата съдебна инстанция приема, че актът е издаден в изискуемата форма.

Процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в ЗНА. В чл. 8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава правилници, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. Съдът намира,че съществено е нарушена процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт. Разпоредба на чл.26 ал.2 от ЗНА, в относимата редакция, изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Последното задължение е императивно и има за цел да гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението му води до процесуално нарушение, опорочаващо акта до степен, налагаща отмяната му в оспорената част. В случая, по делото изрично е посочено от ответника, че проектът на правилника не е бил публикуван на интернет страницата на общината, поради което последният е приет при съществено нарушение на процесуалните правила, представляващи достатъчно основание за отмяна на протестираните норми.

По отношение приложението на материалния закон съдът съобрази следното:

При приемането на протетираните  разпоредби от Правилника,  според настоящият състав същите не са съобразени с изискванията за съответствието им на материален закон от по-висок ранг, поради което тези норми се явяват незаконосъобразни. Съгласно чл. 7 от ЗНА, правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съгласно чл. 15, ал. 1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

По делото няма спор, че оспорения правилник е приет на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА и предмет на преценка в настоящото производство ще бъде въпроса за противоречието на посочените норми от правилника с материалните закони от по-висок ранг, един от които е ЗМСМА.  Предмет на оспорване в настоящето производство по протеста на ОП Плевен  са разпоредбите чл. 4, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 15а, ал. 1, т. 5, чл. 17, чл. 18, чл. 58, ал. 3 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 59, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“...“, чл. 62, ал. 1 в частта „...Председателският съвет...“ и чл. 62, ал. 4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Искър, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за периода 2019 г. – 2023 г., приет с решение № 3 от 22.11.2019 г. на Общински съвет Искър.

 Съгласно чл. 4, ал. 2 от Правилника, заседание може да се проведе и на друго място на територията на общината по решение на председателския съвет. В чл. 15а, ал. 1 т. 5 е разписано, че: зам. председателят на общинския съвет участва в председателския съвет. По силата на чл. 17, председателският съвет подпомага дейността на председателя на общинския съвет, като: 1. Разработва проект за дневен ред на заседанието съгласно приетия план за работа на общинския съвет:

2. Провежда политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет.

3. Предлага състав на делегации за международни контакти.

4. Разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината.

Съгласно чл.18 от Правилник,  председателският съвет се формира от: председателят на общинския съвет, зам. председателят на общинския съвет и председателите на постоянните комисии. Съгласно чл. 58, ал. 3 от правилника, в случаите, когато е необходимо експертите и консултантите по ал. 1 могат да получат възнаграждение. Размерът на възнаграждението се определя от председателския съвет  на общинския съвет в зависимост от обема на извършената работа се извършва въз основа на договор, подписан от кмета на общината. Според чл.59, ал.2 от Правилника по предложение на Председателският съвет общинският съвет приема план за работа за настоящия тримесечен период, разпределен по заседания. Съгласно чл.62, ал.1 от Правилника,  В изпълнение на приетите планове председателят на общинския съвет, подпомаган от председателския съвет, подготвя проект за дневен ред най –малко седем дни преди датата на заседанието.

 Настоящият съдебен състав изцяло споделя доводите изложени в протеста на ОП -Плевен, затова че цитираната норма от правилника противоречи на нормативни актове от по висока степен, в нарушение на изискването на  чл.75, ал.2, чл.76, ал.3 от  АПК,  чл.1а, чл.7, ал.1, пр.2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове а именно - на разпоредбта на чл.21, ал.3 ЗМСМА.  

Видно от протестираните разпоредби с формирането на председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА, същият не е предвиден да изпълнява тези правомощия по ЗМСМА и е в противоречие с разпоредбите на закона/чл. 21-25, чл. 28а, чл. 29а, чл. 48 и др. ЗМСМА. В чл. 21, ал. 1 е прието, че Общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, в чл. 24, ал. 1 и ал. 2 се предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам. -председатели. Не е предвидено в състава на Общинските съвети да съществуват други органи, а с приетия Правилник не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи със съответните правомощия. С протестираните разпоредби се създават задължения за председателския съвет  да разработва проект за дневен ред на заседанието съгласно приетия план за работа на общинския съвет;  да провежда политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет,  да предлага състав на делегации за международни контакти, разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината, да определя възнаграждения на експерти и консултанти,  да приема план за работа за настоящия тримесечен период,  разпределен по заседания,  каквито не са предвидени в закона.

По изложените съображения съдът намира, че протестираните разпоредби от Правилника на Общински съвет –Искър  са незаконосъобразни, тъй като противоречат на нормативен акт от по-висока степен, а именно на ЗМСМА, поради което следва да бъдат отменени като незаконосъобразни. Съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. А съгласно ал. 3 от ЗМСМА общинските съвети приемат Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. В този смисъл Правилника е приет от компетентен орган, в предвидената от закона форма. Спазена е и процедурата по приемане, но доколкото оспорените разпоредби противоречат на норми от по-висока степен, следва да се отменят, като незаконосъобразни.

Предвид изложеното протестираните текстове на . 4, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 15а, ал. 1, т. 5, чл. 17, чл. 18, чл. 58, ал. 3 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 59, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“...“, чл. 62, ал. 1 в частта „...Председателският съвет...“ и чл. 62, ал. 4 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър, обл. Плевен, приет с Решение № 3 от 22.11.2019 г. по Протокол № 2 на Общински съвет Искър – гр. Искър,  следва да бъдат отменени като незаконосъобразни.

При този изход на делото и с оглед направеното искане, на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят  направените деловодни разноски в размер на 20 лв. за публикация на обявлението в ДВ.

Воден от горното на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд Плевен,  тричленен състав 

 

РЕШИ:

ОТМЕНЯ по протест на  прокурор при Окръжна прокуратура Плевен разпоредбите на  чл. 4, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 15а, ал. 1, т. 5, чл. 17, чл. 18, чл. 58, ал. 3 в частта „...Председателският съвет...“, чл. 59, ал. 2 в частта „...Председателският съвет...“...“, чл. 62, ал. 1 в частта „...Председателският съвет...“ и чл. 62, ал. 4 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на Общински съвет – Искър, обл. Плевен, приет с Решение № 3 от 22.11.2019 г. по Протокол № 2 на Общински съвет Искър – гр. Искър.

 ОСЪЖДА Община – Искър да заплати на Окръжна прокуратура – Плевен направените деловодни разноски в размер на 20 лв. за публикация на обявлението в ДВ.

РЕШЕНИЕТО може да се оспорва пред Върховен административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Препис от същото да се изпрати на страните.

Решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени, като от Общински съвет-Плевен се представят доказателства пред Административен съд-Плевен за изпълнение на това задължение.

 

         ПРЕДСЕДАТЕЛ:/П/                   ЧЛЕНОВЕ:1.  /П/                       2. /П/