Р
Е Ш Е
Н И Е
№ 389 20 .10.2022 г.
град Стара Загора
В И
М Е Т
О Н А
Н А Р
О Д А
Старозагорският
административен съд, III състав, в публично съдебно заседание на двадесет и
седми септември две хиляди двадесет и втора година, в състав:
СЪДИЯ: ИРЕНА ЯНКОВА
при секретар: Стефка Христова
като разгледа докладваното от съдия
Ирена Янкова административно дело №335 по описа за 2022 г., за да се произнесе,
съобрази следното:
Производството е по чл.145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във
връзка с чл.124 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.
Образувано
е по жалба на Т.К.Д., ЕГН **********,***8, чрез пълномощника й адвокат Т.Ж. ***,
против Заповед №РД 10-452 от 12.04.2022 г., издадена от министъра на
образованието и науката, с която за установени нарушения по смисъла на чл. 89,
ал. 2, т. 1 от ЗДСл на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл на Д. е наложено
дисциплинарно наказание „уволнение“, като на основание чл. 107. ал. 1, т. 3 от
ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение без предизвестие.
По подробно изложени в жалбата
съображения се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна като издадена
при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и
при несъответствие и неправилно приложение на материалния закон. На първо място
се посочва, че в заповедта, с която е наложено въпросното дисциплинарно
наказание, липсва пълно и ясно описание на извършените от Д. нарушения на служебните
й задължения, в т. ч. и обстоятелствата, при които те са извършени, както и
доказателствата, които ги потвърждават, доколкото крайно неясно и повърхностно,
словесно са описани неуточнени по вид, по време, място и начин на извършване
нарушения, при пълна липса на анализ на формата на вината и при липса на
изясняване на настъпването на евентуално последици от посочените за извършени
нарушения. Изложените мотиви били непълни и противоречиви и при бланкетно посочване
и позоваване на норми от закона. На следващо място се твърди, че наличието на
описаните неясноти и неточности, съпътстващи изначало провежданото производство
по налагане на дисциплинарното наказание, са довели до невъзможност за
реализиране на ефективна защита от страна на жалбоподателката, доколкото в
крайна сметка за нея не ставало безспорно ясно по какъв начин, в какъв обем и
кои точно служебни задължения тя била нарушила. Наличието на това ограничаване
правата на Д. водело и до нарушение на процесуалните правила в производството
по издаване на процесната заповед. В тази връзка се твърди също, че от страна
на дисциплинарно наказващия орган не били взети предвид дадените от
жалбоподателката писмени обяснения и направените от нея възражения, доколкото
задълбочен анализ на същите липсвал. Д. излага подробни съображения за
неправилността на формираните от органа изводи за всяко едно от твърдените за
извършени от нея нарушения, като развива детайлно защитната си теза.
Аргументира доводите си с твърдения, че органът по назначаване е игнорирал
голяма част от доказателствата по делото, които безспорно водели до извода, че
вменените й нарушения не са реално извършени, като напротив – от съвкупния
анализ на всички доказателства се установявало изпълнение на задълженията,
произтичащи от разпоредбите на чл. 252, ал. 1 от Закона за предучилищното и
училищно образование /ЗПУО/ във връзка с чл. 3, ал. 2. т. 1 и 2 от Правилника
за устройството и функциите на регионалните управления на образованието /ПУФРУО/.
В този смисъл липсата на обективно установени факти за конкретни действия или
бездействия, насочени към нарушаване или неизпълнение на служебните задължения,
не можело да доведе до така формирания краен извод за наличието на
дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, водещи и до
неоправдано тежкото по вид наложено наказание. От съда се иска отмяна на
оспорената заповед № РД 10-452 от 12.04.2022 г., издадена от министъра на
образованието и науката, както и възстановяване на заеманата преди уволнението
от Д. длъжност. Претендират се сторените по делото съдебно-деловодни разноски и
възнаграждение за един адвокат.
Жалбоподателят, редовно и
своевременно призован в открито съдебно заседание, се явява лично и чрез пълномощника
си по делото, като се поддържа изцяло депозираната жалба и направените с нея
искания. Чрез представени по делото писмени бележки се излагат подробни
съображения относно незаконосъобразността на оспорената заповед, които в
голямата си степен се припокриват по смисъл и съдържание с тези, съдържащи се в
жалбата.
Ответникът – министър на
образованието и науката, чрез процесуалния си представител по делото в открито
съдебно заседание и в представени писмени бележки оспорва жалбата като неоснователна
и отправя искане същата да бъде отхвърлена. Твърди се, че заповед № РД 10-452
от 12.04.2022 г. е законосъобразна като издадена от компетентен орган, в
предвидената за това форма, като съдържа фактическите и правни съображения за
възприетото по вид и тежест, респективно наложено дисциплинарно наказание,
съответно разпореденото прекратяване на служебното правоотношение на Д.. Излагат
се съображения за издаване на процесната заповед при спазване на предвидените в
чл. 92-96 от ЗДСл специални производствени правила, като се твърди, че
конкретното дисциплинарно наказание е наложено в предвидените за това срокове
съобразно нормата на чл. 94, ал. 1 от ЗДСл.
Въз основа на приложените по делото
доказателства съдът приема за установено следното от фактическа страна:
Служебното правоотношение, чието
прекратяване в резултат на наложеното дисциплинарно наказание „уволнение“ -
последното предмет на съдебен контрол в настоящото производство, е възникнало
между жалбоподателката и органа по назначаване в лицето на министъра на
образованието и науката на основание чл. 9 и чл. 10д, ал. 4 във връзка с чл. 12
и чл. 74, ал. 2 от ЗДСл и проведен конкурс по реда на ЗДСл и Наредбата за
провеждане на конкурсите за държавни служители. С представената по делото
заповед №РД 10-733 от 18.05.2011 г. на министъра на образованието и науката /л.
1099, том IV от
делото/ Т.К.Д. е назначена за държавен служител на длъжността началник на
Регионален инспекторат по образованието гр. Стара Загора, считано от 26.05.2011
г. Със заповед №РД 10-1527 от 27.07.2016 г. на министъра на образованието и
науката /л. 1100, том IV от
делото/ на основание чл. 82, ал. 1 от ЗДСл във връзка с § 23 от ПЗР на ЗПУО,
считано от 01.08.2016 г., Д. е преназначена в качеството й на държавен служител
от длъжността началник на Регионален инспекторат по образованието, гр. Стара
Загора на длъжността началник на регионално управление на образованието – Стара
Загора /РУО-Стара Загора/. По делото не е спорно, а и се потвърждава от
наличните доказателства, че непосредствено преди и към момента на издаване на оспорената
понастоящем заповед за налагане на дисциплинарно наказание и прекратяване на
служебното правоотношение на жалбоподателката същата е заемала длъжността
началник на РУО-Стара Загора.
С вх. №94-73 от 06.01.2022 г. при
Министерство на образованието и науката /МОН/ е постъпил сигнал /л. 30, том I от делото/, с посочен в него като адрес
за кореспонденция електронната поща на подателя на сигнала. Във визираното
писмо се съдържат изложени многобройни и различни твърдения, касаещи наличието
на порочни практики при управлението на РУО-Стара Загора и описващи незаконосъобразни
действия на Т.Д. в качеството й на ръководител на поверената й за управление
администрация.
Със заповед №РД09-221 от 13.01.2022 г.
на министъра на образованието и науката, представена по делото под формата и на
електронно подписан документ /приложен компакт-диск/ е определена нарочна
комисия от служители в МОН, която да извърши проверка в РУО-Стара Загора в периода
от 25.01.2022 г. до 28.01.2022 г., резултатите от която да бъдат обективирани в
доклад, представен на министъра на образованието и науката не по-късно от
09.02.2022 г. Съобразно доказателствата по делото – писмо с вх. №РД-14-153 от
25.01.2022 г. при РУО – Стара Загора /л. 269, том I/ Д. е била запозната с назначената
проверка, като в тази връзка е била задължена да изготви редица справки и да
представи относима информация, което, както се твърди и от ответника по делото,
е сторено.
Резултатите от извършената проверка са
обективирани в изготвен от комисията доклад № 8089403-3 от 08.02.2022 г.,
адресиран до министъра на образованието и науката. Докладът е наличен по делото
под формата на електронно подписан от всички членове на комисията документ
/приложен компакт-диск/. Видно от констатациите на проверяващите, проверката е
извършена в присъствието на началника на РУО-Стара Загора, като в нейния ход са
събрани множество писмени доказателства под формата на справки, документи и
пр., както са извършени и посещения на конкретни учебни заведения в област
Стара Загора. Подробно са разгледани всички отделни аспекти от получения в МОН
сигнал вх. № 94-73 от 06.01.2022 г., като част от твърденията са отхвърлени, а
други потвърдени. Детайлно е анализирана голяма част от работата на РУО-Стара
Загора за периода от 2016 г. до 2022 г. вкл. и конкретните реализирани
правомощия на началника на управлението. Извършен е анализ на реализираната
дисциплинарно наказваща дейност, провеждането на конкурси за директори на
училища, разпределението на допълнителни материални средства, извършването на
ремонти, цялостната организация и провеждане на учебния процес, в т. ч. и
организацията за ефективен контрол по присъствието на учениците в учебните
часове, както и осъществения контрол по спазване на нормите на поведение,
регламентирани в Кодекса на поведение на служителите в държавната
администрация. Част от изводите на проверяващите са свързани и с наличието на
следните, допуснати от началника на РУО-Стара Загора, нарушения: 1. липсата на
контрол относно публикуване на информация на електронните страници на училищата
от административната област; 2. липсата на контрол във връзка със спазване на
работното време от страна на директорите на институциите от системата на
училищното образование; 3. липсата на ефективен контрол върху работата на
комисиите, определени за разглеждане на предложенията на директорите на
училищата в областта за еднократна парична награда за 2019 г., 2020 г. и 2021
г., доколкото не са налице ясни механизми, от които да са видни мотивите на
съответните комисии и 4. липсата на необходимата организация за осъществяването
на ефективен контрол по присъствието на учениците в учебните часове към
26.01.2022 г., конкретно в ОУ „Отец Паисий“, с. Калояновец. Извършените нарушения
са квалифицирани като такива по смисъла на чл. 252, ал. 1 от ЗПУО във връзка с
чл. 3, ал. 2, т. 1, съответно т. 2 от ПУФРУО, като са посочени и конкретни
норми, определящи основанията за извършване от страна на директорите на
училищата на част от визираните като неизпълнени действия и задължения. По
делото са приложени всички документи, събрани в хода на проверката, които де
факто са обусловили и формирането на крайните изводи на комисията.
С писмо на министъра на образованието и
науката №94-73 от 15.03.2022 г. /л. 664-670, том III от делото/, на основание чл. 89-100 от ЗДСл е
образувано дисциплинарно производство против Т.К.Д. по следните установявания, съдържащи се в изготвения
доклад с № 8089403-3 от 08.02.2022 г.:
1. Липса на публикувана информация:
1.1. За СУ „Васил Левски“ гр. Стара Загора в
националната електронна информационна система за предучилищното и училищно
образование /НЕИСПУО/ не е посочена интернет страница на образователната
институция, както и липсва публикувана информация за приети от училищния съвет
на училището мерки за повишаване качеството на образованието по чл. 263, ал. 1,
т. 7 от ЗПУО – нарушение, извършено от директора на училището.
1.2. За ОУ „Кирил Христов“, гр. Стара Загора
липсва публикуван Етичен кодекс на институцията в нарушение на чл. 175, ал.3 от
ЗПУО – нарушение, извършено от директора на училището.
1.3. За ОУ „Отец Паисийй“ с. Калояновец е
установено, че на поддържаната на учреждението интернет страница не са
публикувани документи по чл. 175, ал. 3, чл. 263, ал. 1, т. 1-5 и т. 7-9 от
ЗПУО и чл. 10,ал. 1 и чл. 44, ал. 1 от Наредба №10 от 01.09.2016 г. за
организация на дейностите в училищното образование - нарушение, извършено от
директора на училището.
1.4. За ОУ „Христо Ботев“ с. Горно Ботево липсва
публикувана информация за форми на обучение, мерки за повишаване качеството на
образованието и др., като са налице създадени рубрики, но същите не са активни.
Налична е също и неактуална информация за училищния план-прием и дневно
разписание - нарушение, извършено от директора на училището.
1.5. За ОУ „Георги Бенковски“ с. Манолово липсва
публикувана информация за форми на обучение, мерки за повишаване качеството на
образованието и др. - нарушение, извършено от директора на училището.
2. В хода на извършваната проверка, на 26.01.2022
г. в 08.00 часа, комисията е установила, че в нарушение на Правилника за
вътрешния трудов ред за учебната 2021/2022 г. на ОУ „Отец Паисий“, с.
Калояновец, директорът Х.Б.не е бил на работното си място в 7.30 часа, като
присъствието му е регистрирано едва в 9.05 часа, с което същият е извършил
нарушение на чл. 136, ал. 3 от Кодекса на труда КТ/, което изпълвало състава
на чл. 187, ал. 1, т. 1 от КТ.
3. В хода на извършваната проверка е
установено че на 26.01.2022 г. в ОУ „Отец Паисий“, с. Калояновец, в начален
етап I-IV клас,
присъстват само 11 ученици, т. е. отсъстват 78%. Установено е също, че в
дневниците на класовете не се вписват редовно отсъстващите за отделните часове.
Отбелязва се, че през 2020 г. в училището е регистрирана проверка, която е
констатирала отсъствие на 58% от учениците. Същевременно липсвали протоколи за
осъществен контрол от страна на директора. Независимо от извършената от РУО-Стара
Загора проверка в книгата за регистриране на проверки не били налични
доказателства за реализирането на последващ контрол.
4. Установено е, че за 2019 г., 2020 г. и
2021 г. в РУО-Стара Загора са разработени критерии за определяне на еднократна
парична награда по смисъла на т. 4 ‚д“ от Правилата за определяне на работните
заплати на директорите на училища, утвърдени със заповед на министъра на
образованието, като за работата на назначените от началника на РУО-Стара Загора
комисии за разглеждане на постъпилите от директорите предложения не били налице
протоколи, които да отразяват механизма на оценяване, което не изключвало
субективизъм, наличие на непрозрачност, неотчетност и липса на отговорност при
разходване на публични средства.
При така очертаните констатации с писмото е
отправена покана за предоставяне на писмени обяснения от Д. по отношение на
всеки един от описаните случаи, като общо й е вменено нарушение, свързано с
липсата на създадена организация за реализирането на ефективен контрол във
връзка с възложените й по закон правомощия на началник на РУО. С писмото е
обявена конкретна дата и час за изслушване от страна на органа по назначаване.
По делото не е спорно, че визираното писмо е получено от жалбоподателката на
15.03.2022 г., подписано от нея и върнато в МОН.
С писмо вх.
№94-1329 от 18.03.2022 г. при МОН /л. 671, том III/ Д. подробно е дала своите обяснения и възражения по всяко
едно от вменените й нарушения. Отбелязала е, че по отношение преминаването към
НЕИСПУО конкретният срок е бил до 21.02.2022 г., а констатациите от проверката
са направени към края на месец януари. Посочва също, че по отношение
публикуването на информация на интернет страниците на училищата, на проведено с
директорите съвещание в началото на учебната 2021/2022 г. един от акцентите е
бил именно актуализиране на информацията по чл. 263, ал. 1 от ЗПУО на
официалните интернет страници на училищата, още повече че с писмо изх.
№РД-16-954 от 01.02.2022 г. /л. 676, том III/ e отправено напомняне за изпълнение на
задълженията по чл. 258 от ЗПУО във връзка с чл. 175, ал. 3, чл. 263, ла. 3 от
ЗПУО и чл. 10, ла. 1 и чл. 44, ал. 1 от Наредба №10 от 01.09.2016 г. По
отношение спазването на работното време от директорите на училищата се заявява,
че за периода от 2017 г. до момента на извършване на проверката от МОН в
действителност от страна на РУО-Стара Загора не са осъществявани планирани
проверки по спазване на работното време, като съответно не са постъпвали и
сигнали, които да установяват подобни нарушения. Аргументира се тезата за
представителната функция на директорите, от която произтича и необходимостта от
тяхното отсъствие във връзка с изпълнение на част от правомощията на
длъжността. Досежно липсата на ефективен контрол за посещаемостта на учениците
в ОУ „Отец Паисий“ - с. Калояновец се заявява, че съобразно утвърдените планове
за дейността на РУО-Стара Загора за учебните 2020/2021 г. и 2021/2022 г. е
реализиран текущ контрол в училището, анализирани са резултатите от него,
предприети са действия по даване на задължителни предписания на директора на
училището във връзка със предприемане на мерки по завишаване на контрола върху
посещаемостта на учениците и редовното отразяване на отсъствията във водените
дневници, изисквани са писмени обяснения, като в крайна сметка е наблюдаван
положителен резултат. В тази връзка не може да бъде възприето, че контрол не бил
осъществяван, като изводите в подобна посока били необосновани и не отговаряли
на действителната фактическа обстановка. По отношение липсата на ясно приети и
разписани механизми за прилагане на критериите, респективно оценяване на
предложенията във връзка с определянето на еднократни парични награди на
директорите на училища, ЦСОП и РЦППО се твърди, че съгласно утвърдените със
заповед на министъра на образованието Правила за определяне на работните
заплати на директорите на училища, освен одобряването на работни критерии други
изисквания към оценяването на конкретните предложения липсвали. Независимо от
това лично жалбоподателката осъществявала задълбочен контрол както върху
докладите на комисиите, така и върху самите предложения, като в тази връзка не
можело да се твърди, че мотиви за определяне на наградата липсвали. Така
крайните решения не били взимани еднолично от началника на РУО-Стара Загора, а
били в резултат на регламентирана и ясна процедура. Още повече че процедурата
по чл. 4, б. „д“ от правилата не изисквала определянето на механизъм, който да
съответства на регламентираното в чл. 20, т. 2 и т. 7 от Закона за публичните
финанси. Във връзка с последното по делото от страна на жалбоподателката е
представен и болничен лист за периода от 13.12.2021 г. до 19.12.2021 г. /л.
788, том. III/,
като се твърди, че заповедите за определяне на парични награди за 2021 г. са
разписани от друго длъжностно лице, заместващо Д. в качеството й на началник на
РУО-Стара Загора. Последното се потвърждава, видно от представените заповеди –
л. 1069-1095, том IV
от делото.
По делото е наличен протокол от 18.03.2022 г.
/л. 702, том III/
за резултатите от проведена процедура по изслушване на Т.Д. от министъра на
образованието и науката във връзка с образуваното дисциплинарно производство. В
протокола е отразено, че в хода на изслушването жалбоподателката е изложила
обстоятелства, идентични с тези, дадени в писмените й обяснения.
Със своя заповед №РД 09-2682 от 29.03.2022 г.
/л. 703, том. III/
на основание чл. 96 от ЗДСл министърът на образованието и науката е наредил на
председателя на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело и да свика
съвет за разглеждане на нарушенията на Д., описани в доклад с №8089403-3 от
08.02.2022 г. Наредено е също дисциплинарният съвет да изясни всички факти и
обстоятелства по извършените нарушения, да обсъди дадените обяснения, съответно
при необходимост да изслуша служителя, като вследствие да приеме решение,
съдържащо становища относно наличието на основание за ангажиране на
дисциплинарна отговорност, вид и размер на съответното на извършените нарушения
дисциплинарно наказание.
По делото са представени заповедите, с които
е създаден и определен в конкретен състав и впоследствие изменян, първоначалният
състав на дисциплинарния съвет при МОН – л. 791-л. 797, том. III от делото.
Със свой доклад №80891-52 от 05.04.2022 г.
/л. 714, том III от
делото/ председателят на дисциплинарния съвет при МОН е уведомил министъра на
образованието и науката за взето решение, съдържащо становище по дисциплинарно
дело №1 по описа за 2022 г., като е приложил същото към доклада.
Във въпросното становище /л. 705-713, том III от делото/ се съдържа анализ на
изисканите по-рано от Т.Д. обяснения за всяко от твърдените за извършени от нея
нарушения, съпоставени с установяванията на проверяващия екип и разгледани през
призмата на зададените от министъра на образованието и науката въпроси в негово
писмо №94-73 от 15.03.2022 г. Дисциплинарният съвет не приема аргументите на
жалбоподателката, изложени в писмените й обяснения, като потвърждава изцяло
изводите от извършената през месец януари на 2022 г. проверка в РУО-Стара
Загора по отношение на извършените нарушения, най-общо квалифицирани от съвета
като такива по чл. 252, ал. 1 от ЗПУО във връзка с чл. 3, ал. 2, т. 2,
съответно 1 и 7 от ПУФРУО. В становището се потвърждава именно наличието на
извършени четири отделни групи нарушения, идентични с тези, отбелязани с
писмото на министъра на образованието и науката от 15.03.2022 г., които по
съществото си представлявали нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от
ЗДСл. В заключение, дисциплинарният съвет след като разгледал и обсъдил всички
материали по образуваното дисциплинарно производство, единодушно е приел, че
държавният служител Т.Д. ***, е извършил нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1 от
ЗДСл, изразяващо се във виновно неизпълнение на служебните си задължения, като
преценявайки тежестта на извършените нарушения, е счел, че е налице основание
за търсене на дисциплинарна отговорност на жалбоподателката. В съответствие с
чл. 96 от ЗДСл съветът е приел, че е налице основание за налагане на
дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСЛ – „уволнение“.
С оспорената пред съда заповед №РД 10-452 от
12.04.2022 г. на министъра на образованието и науката /л. 716-720, том III от делото/, на основание чл. 90, ал. 1,
т. 5 от ЗДСл във връзка с чл. 91, ал. 1, чл. 92, ал. 1, чл. 93, ал. 1 и 3 и чл.
94, ал. 1 от ЗДСл и предвид представеното становище по дисциплинарно дело №1 по
описа за 2022 г. за установени нарушения на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, на
държавния служител Т.К.Д., заемаща длъжността началник на РУО-Стара Загора, е
наложено дисциплинарно наказание „уволнение“, като на основание чл. 107, ал. 1,
т. 3 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение. В заповедта, чрез
групирането им в четири отделни точки, са описани и конкретните нарушения, чието
проявление се приема за доказано и се вменява за извършено от Д., а именно:
1. извършено нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1
от ЗДСл във връзка с чл. 252, ал. 1 от ЗПУО и чл. 3, ал. 2, т. 2 от ПУФРУО,
доколкото Д., в качеството й на началник на РУО-Стара Загора, не е създала
необходимата организация за осъществяване на ефективен контрол върху работата
на директорите на конкретно изброени СУ и ОУ във връзка със задължението им,
произтичащо от разпоредбите на чл. 175, ал. 3, чл. 263, ал. 1 и ал. 3, т. 1-5 и
т.7-9 от ЗПУО и по чл. 10, ал. 1 от №10 от 01.09.2016 г., като с бездействието
си е допуснала директорите на тези училища да не изпълняват ефективно основните
си функциите и отговорности и не е гарантирала информираност, достъпност и
прозрачност в работата им за всички заинтересовани страни.
2. извършено нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1
от ЗДСл във връзка с чл. 252, ал. 1 от ЗПУО и чл. 3, ал. 2, т. 2 от ПУФРУО и
чл. 217, ал. 2 от ЗПУО - не е осъществила ефективен контрол по спазване на
работното време от директорите на училищата на територията на областта, което
било признато в хода на проверката и по време на дисциплинарната процедура.
3. извършено нарушение на чл. 89, ал. 2, т.
1 от ЗДСл във връзка с чл. 252, ал. 1 от ЗПУО и чл. 3, ал. 2, т. 2 от ПУФРУО, доколкото
Д., в качеството й на началник на РУО-Стара Загора, не е предприела ефективни
действия и не е осъществила контрол за решаване на проблема със системните
отсъствия на учениците от учебните часове в начален етап /I-IV клас/ в ОУ „Отец Паисий“, с Калояновец и
вписване на отсъствието им в дневниците на класовете.
4. извършено нарушение на чл. 89, ал. 2, т.
1 от ЗДСл във връзка с чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 от ПУФРУО, доколкото Д., в
качеството й на началник на РУО-Стара Загора, не е упражнила контрол и е
допуснала комисията, определена с нейна заповед за разглеждане на предложенията
на директорите на училища в областта за еднократна парична награда за 2021 г.,
да направи предложения до началника на РУО-Стара Загора, без да бъде разработен
и приложен ясен механизъм, от който да са видни мотивите на комисията за
оценката в брой точки, като по този начин е допуснато разходване на публични
средства без спазване на принципите на отчетност и прозрачност.
Прието е, че с констатираното
жалбоподателката не е изпълнила служебните си задължения и основната цел на
заеманата от нея длъжност - да планира, координира, контролира и да отговаря за
дейността на РУО, да подпомага министъра на образованието и науката при
провеждане на държавната политика в областта на образованието на територията на
РУО – Стара Загора, като не били налице смекчаващи вината обстоятелства. В
заповедта е налично позоваване на всички основни документи, изготвени в хода на
проведеното дисциплинарно производство. По делото не е спорно, че заповедта е
връчена лично на Т.Д. на 03.05.2022 г. Жалбата срещу заповед №РД 10-452 от
12.04.2022 г. на министъра на образованието и науката е постъпила в съда на
16.05.2022 г.
По
делото са приети документите, съдържащи се в административната преписка по
издаване на оспорения акт, в т. ч. и тези събрани в хода на извършената
проверка от МОН, които в съвкупността си образуват цялото досие по
дисциплинарното производство. Приети са и допълнителни доказателства,
представени от страните по делото, както и такива, представени от неучастващото
по делото лице – РУО - Стара Загора.
При така установеното от фактическа
страна, от правна съдът установява следното:
По
допустимостта – жалбата е процесуално допустима, като подадена от активно
легитимирано лице, против годен за съдебен контрол административен акт в
установения за това преклузивен 14-дневен срок и пред местно компетентния
административен съд, като липсват други основания по смисъла на чл. 159 от АПК.
Разгледана по съществото си, съдът я намира за основателна по следните съображения:
На основание
чл.168, ал. 1 от АПК, съдът е длъжен служебно да осъществи цялостен съдебен
контрол върху законосъобразността на индивидуалния административен акт, какъвто
безспорно в случая се явява процесната заповед.
Заповед №РД
10-452 от 12.04.2022 г. на министъра на образованието и науката е издадена от компетентен административен орган по смисъла
на чл. 92, ал. 1 и чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл във връзка с чл. 254,
ал. 1 от ЗПУО, доколкото именно министърът на образованието и науката се явява
органът по назначаване спрямо държавния служител Т.Д., изпълняваща към датата
на постановяване на процесната заповед функциите на длъжността началник на
РУО-Стара Загора, и именно той изпълва със съдържание правомощията на
дисциплинарно наказващ орган по отношение държавния служител.
Оспорената заповед е административен акт,
който е издаден в изисканата от закона писмена форма - чл. 97, ал. 1 от
ЗДСл, но при неспазване на нормативно
установените изисквания за съдържание му. Процесният административен акт формално
покрива изискванията за мотивираност, доколкото все пак са изложени съображения
за упражненото административно правомощие, но при внимателен прочит и съответно извършен анализ на
доказателствата, събрани в хода на проведеното дисциплинарно производство и
съотнесени към всяко едно от обособените нарушения, се установява, че заповедта
е издадена при неспазване
на императивно регламентираните изисквания по чл. 97, ал. 1 от ЗДСл досежно
съдържанието и задължителните реквизити на административни актове от този вид. Доколко фактическите и правни основания на акта са
съответни на доказателствата по делото и на материалния закон, е въпрос на
материалната законосъобразност на акта.
Заповедта е
издадена при липса на допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, произтичащи от специалната в случая
регламентация по отношение образуването, провеждането и приключването на
дисциплинарните производства по реда на ЗДСл. Видът на наложено в случая
дисциплинарно наказание – такова по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл, изисква
провеждането на процедура пред дисциплинарен съвет по смисъла на чл. 96 от
ЗДСл, при което обаче задължението на дисциплинарно наказващия
орган, установено в чл. 93 от
ЗДСл, не следва да бъде напълно игнорирано. В случая образуването на
дисциплинарно производство спрямо Т.Д. е инициирано със заповед №РД 09-2682 от
29.03.2022 г. на министъра на образованието и науката, който, както бе
споделено вече, се явява и дисциплинарно наказващ орган спрямо
жалбоподателката. С тази заповед на основание чл. 96 от ЗДСл е наредено на
председателя на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело и да свика
съвета за разглеждане на нарушенията на Д., описани в доклад с №8089403-3 от
08.02.2022 г., което, както се установява по делото, е сторено и за което е
издадено и решение от съвета, обективиращо в себе си мотивирано становище
относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно
вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание.
За да предприеме тези си действия, дисциплинарно наказващият орган е взел
предвид дадените пред него писмени и устни обяснения на Д., като е съпоставил
същите с установената вече фактическа обстановка в резултат на проведената
проверка в РУО-Стара Загора от страна на служители на МОН. Така в
действителност на жалбоподателката е предоставена реална възможност да се
запознае преди налагане на наказанието с всички материали по административната
преписка, както и да даде своите обяснения и да направи съответните възражения,
което де факто не се отрича от нея. В тази връзка, в становището на
дисциплинарния съвет изрично е направено позоваване както на доклада от
проверката на МОН, така и на искането за представяне на писмени обяснения и
тяхното предоставяне, каквото позоваване апропо е налично и в оспорената
понастоящем заповед. Визираното от страна на Д. нарушение на производствените
правила по-скоро касае неясната и неправилна квалификация на фактите и обстоятелствата
и последвалите изводи - нарушение на чл. 91, ал.1 от
ЗДСл, тъй като в мотивите липсвала преценка на визираните в нормата
критерии, които следва да се съобразяват при определяне вида и размера на
дисциплинарното наказание. Не може да се сподели, че в хода на производството
същата не е могла да разбере в какво точно се състои повдигнатото й обвинение,
доколкото видно от представените писмени обяснения, тя е изцяло наясно с вменяваните
й нарушения. Дали същите са правилно индивидуализирани по обективни и
субективни признаци и дали ангажираните факти и обстоятелства съответстват на
направените правни квалификации, описани в съпътстващите производство документи,
в конкретния случай не може да се разглежда като нарушение, водещо до
ограничаване процесуалните права на жалбоподателката.
С
оглед изложеното дисциплинарно наказващият орган е спазил специалното
производство за налагане на дисциплинарно наказание, като е образувал
дисциплинарно производство съгласно разпоредбата на чл. 96, ал. 1 от
ЗДСл, изяснил е фактите и обстоятелствата по налагане на
дисциплинарното наказание и е изслушал държавния служител, взел е писмените му
обяснения и ги е обсъдил преди налагане на дисциплинарното наказание с оглед на
разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от
ЗДСл.
Съгласно разпоредбата на чл. 97, ал.1 от ЗДСл дисциплинарното наказание
се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган, като
в т. 1 – т. 7 на посочената норма по императивен начин са регламентирани
реквизитите, които е необходимо да съдържа заповедта за налагане на
дисциплинарно наказание. В чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл е предвидено, че
в заповедта задължително следва да бъдат посочени описание на извършеното от
държавния служител нарушение, датата и мястото, където е извършено,
обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го
потвърждават, и служебните задължения, които са били виновно нарушени. Законовото
въвеждане на тези изисквания за съдържанието на акта за налагане на
дисциплинарно наказание не е самоцелно. Смисълът на императивните изисквания на
специалната норма на чл. 97, ал.1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл е да бъдат посочени
всички съставомерни от обективна и субективна страна елементи на деянието
/неговото съдържание, формата на вината, времето, мястото и обстоятелствата,
при които то е извършено/, по начин, даващ възможност да се направи
индивидуализация на дисциплинарното нарушение, т. е. заповедта следва да
съдържа описание на всички обстоятелства, които имат значение на релевантни
юридически факти и обосновават наличието на виновно поведение, квалифицирано
като дисциплинарно нарушение по смисъла на някоя от хипотезите на чл. 89, ал. 2
от ЗДСл. Това, от една страна, е от значение за съдебния контрол за материална
законосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание - дали и
доколко с фактически установеното и описано в акта по надлежния ред деяние
/действие или бездействие/ на наказаното лице се осъществява определен
нормативно регламентиран състав на дисциплинарно нарушение – т. е. за
правилното приложение на материалния закон, при определяне съставомерността на
деянието, неговата правна квалификация и съответствието на наложеното наказание
с извършеното нарушение по критериите на чл. 91 от ЗДСл. От друга страна, чрез
императивното изискване за конкретизация на нарушението се гарантира
законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган
дисциплинарна власт и съответно се обезпечава правото на защита на държавния
служител, привлечен към дисциплинарна отговорност, в съдържанието на което се
включва и правото му да знае точно какво дисциплинарно нарушение се твърди, че
е извършил, за да може да организира защитата си в пълен обем.
В
случая обаче, както бе споменато по-горе, в оспорената заповед липсва
изискуемото се от закона описание на нарушенията, за които на Д. е наложено
най-тежкото предвидено от закона дисциплинарно наказание – „уволнение“, като респективно
се установява и липсата на безспорна доказаност на твърдяното от органа
по-скоро противоправно бездействие, проявено от страна на жалбоподателката, с
което същата е нарушила служебните си задължения. Като цяло и с оглед
извършения от съда анализ на твърдените от органа
нарушения е видно, че всъщност се твърди едно-единствено нарушение –
непредприемането на ефективни действия, съответно неосъществяването на
адекватен и своевременен контрол върху дейността на РУО-Стара Загора, което
намира проявление в много отделни, конкретния дейности, част от които се
свързват и с процесните нарушения. Следва да се отбележи, че контролът е
дейност по проверка и наблюдение, но контролната дейност не може да бъде
абсолютен гарант за липсата на пропуски в работата на една администрация. С
оглед последното тогава, когато се твърди неспазване на служебното задължение
за осъществяване на контрол върху дейността на една администрация, органът
трябва много точно да установи дали конкретният пропуск в работата на
съответната администрация е резултат на неосъществен контрол или е резултат и
на други, обективни и субективни фактори, които влияят върху качеството на
осъществяване на дейността на администрацията – в случая на РУО-Стара Загора.
Тук е мястото да се
отбележи, че съгласно чл. 252, ал. 1 от ЗПУО РУО са териториални администрации към министъра на
образованието и науката за управление и контрол на системата на предучилищното
и училищното образование, като съгласно чл. 253, ал. 1 от същия закон РУО са
юридически лица на бюджетна издръжка към министъра на образованието и науката.
Според ал. 2 на чл. 253 от ЗПУО устройството и функциите на РУО, както и
областите, на чиято територия те осъществяват дейността си, се определят с
правилник на министъра на образованието и науката. Съгласно разпоредбата на чл.
1, ал. 4 от ПУФРУО /обн., ДВ, бр. 13
от 7.02.2017 г., в сила от 7.02.2017 г./ РУО създават условия за провеждане на
държавната образователна политика на територията на областта. РУО се управлява и представлява от началник, като
конкретните негови правомощия са изброени в разпоредбата на чл. 3, ал. 2, т. 1
– 58 от ПУФРУО. Съгласно т. 1 и 2 на чл. 3, ал. 2 от правилника
началникът на РУО провежда държавната политика в областта на предучилищното и
училищното образование на територията на съответната област, както и планира,
организира и контролира дейността на РУО.
По отношение първото
твърдяно нарушение - на чл.
89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл във връзка с чл. 252, ал. 1 от ЗПУО и чл. 3, ал. 2, т.
2 от ПУФРУО във връзка със задължението на директорите на училища, произтичащо
от разпоредбите на чл. 175, ал. 3, чл. 263, ал. 1 и ал. 3, т. 1-5 и т.7-9 от ЗПУО
и по чл. 10, ал. 1 от №10 от 01.09.2016 г.
На първо място следва да се посочи, че
конкретните задължения за публикуване на визираната информация в официалните
интернет страници на визираните училища в действителност е вменена в задължение
на самите директори, което по принцип не се отрича от дисциплинарно наказващия
орган, а напротив – изцяло се възприемат констатациите от проверяващия екип,
който изрично заявява, че същите нарушения от гл. т. непубликуването на
относимата информация са извършени от съответните директори. Т. е. вмененото на
Д. неизпълнение на служебни задължения в този случай се свързва пряко с
неосъществяването на ефективен контрол върху тези задължения на ръководителите
на училища, което попада в обхвата на отредените й като началник на РУО
правомощия. В случая съдът не споделя доводите на жалбоподателката, че всъщност
подобен контрол е осъществяван и негов израз са проведената среща с директорите
на училища преди започване на учебната 2021/2022 г. и изпратеното през месец февруари
на 2022 г. напомнително писмо, доколкото по отношение визираната среща
доказателства по делото не са представени, а така нареченото напомнително писмо
е изпратено непосредствено след приключване извършваната от МОН проверка на
място. Тези доказателства не са достатъчни, за да се обоснове извод,
опровергаващ този, формиран от дисциплинарно наказващия орган. Независимо от
това обаче остава неизяснено в действителност за кой период такъв контрол не е
осъществен по отношение на част от училищата, доколкото конкретен период не е
посочен нито в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание, нито в
предхождащите я доклади и становища. Яснота по този въпрос не дава и наличната
по делото справка с вх. №РД-14-164 от 2.01.2022 г. /л. 237-238, том I от делото/. Липсата на индивидуализация
на всички обективни елементи на деянието, в т. ч. и времето на неговото
извършване, в случая времето на проявено бездействие досежно задължението за
упражняване на контрол, водят до невъзможност за индивидуализация на конкретното
нарушение, респективно и до правилната му квалификация по смисъла на чл. 89,
ал. 2 от ЗДСл. Отделно от това, непосочването на дата/време на извършване на
дисциплинарното нарушение не дава възможност и за съдебен контрол относно
спазването на сроковете за налагане на дисциплинарното наказание, визирани в
чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. Действително, възможно е мотивите към акта да бъдат
изложени и отделно от него, в приобщен към преписката документ на подпомагащ
органа служител или помощен орган /в този смисъл е Тълкувателно решение
№16/1975 год. на ОСГК на ВС и безпротиворечивата съдебна практика на
административните съдилища и ВАС на РБ/. В случая обаче ясни и конкретни мотиви досежно времевите предели на
твърдяното за извършено нарушение не могат да бъдат извлечени нито от доклада
на комисията, извършила първоначалната проверка, нито от становището на
дисциплинарния съвет, тъй като същите почти изцяло са идентични със съдържащите
се в оспорената заповед констатации. Така, без необходимата индивидуализация по
отношение твърдяната деятелност, формираното обвинение се явява немотивирано по
смисъла на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл,
съответно и недоказано.
По отношение второто нарушение – на чл. 89,
ал. 2, т. 1 от ЗДСл във връзка с чл. 252, ал. 1 от ЗПУО и чл. 3, ал. 2, т. 2 от
ПУФРУО и чл. 217, ал. 2 от ЗПУО-липсата на ефективен контрол върху работното
време на директорите на училища и в частност на директора на ОУ „Отец Паисий“ -
с Калояновец.
По делото
е безспорно, че неспазване на работното време от страна на директора на
училището в действителност е налице, и то установено на 26.01.2022 г., в хода
на провежданата проверка от страна на МОН – протокол с вх. №155 от 26.01.2022
г. /л. 288, том I от
делото/.
Вмененото нарушение на Д. отново е посочено
като съставомерно във връзка с нормативно определените й правомощия по
упражняване на ефективен контрол в качеството и на началник на РУО-Стара Загора,
в т. ч. и в качеството й на работодател на директора на училището. Фактът, че
проверяващите са установили конкретно неспазване на трудовата дисциплина от
страна на директора на ОУ именно на 26.01.2022 г., не може да обоснове и доведе
до извод за нарушаване на служебните задължения от страна на Д., доколкото
конкретното неспазване на работното време не води автоматично до извод за
липсата на ефективен контрол в тази насока по смисъла на чл. 3, ал. 2, т. 2 от
ПУФРУО. От една страна, според съда липсата на контрол в случая следва да бъде
доказан чрез извършването на съпоставка между сходни факти и обстоятелства,
възникнали и проявили се в различни времеви периоди, което да формира и извод,
че реално са налице и други случаи, дори спрямо същия служител, при които се
наблюдават подобни нарушения, за които началникът на РУО-Стара Загора е бил
уведомен и съответно е предприел или не е предприел конкретни действия в посока
недопускане на подобни ситуации. Установяването на едно нарушение на работното
време на определен служител не може да обоснове липсата на упражняван контрол,
доколкото последното понятие в контекста на функциите на началника на РУО
изисква наличието на най-малкото повторяемост при установяването на подобни
обстоятелства, която да даде възможност за предприемането на адекватни мерки,
които ако от своя страна не постигнат целта си, би се оправдало заключението за
липса на ефективен контрол. От друга страна, отново е налице липса на посочване
на конкретен период на извършване, на нарушението, доколкото датата на самото неспазване
на работното време – 26.01.2022 г., не е релевантна в случая по изложените
по-горе аргументи. Така отново е налице липсата на пълна индивидуализация на
извършеното от Д. нарушение, поради което същото се явява недоказано, както и е
налице немотивираност на акта в тази му част по смисъла на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, от гл. т. липсата на индивидуализация
на времето на извършване на нарушението.
По отношение третото нарушение - на чл. 89,
ал. 2, т. 1 от ЗДСл във връзка с чл. 252, ал. 1 от ЗПУО и чл. 3, ал. 2, т. 2 от
ПУФРУО – липсата на контрол във връзка с посещаемостта на учениците в ОУ „Отец
Паисий“ - с. Калояновец.
Предвид по-гореизложеното, относно
нарушението по т. 2, за съда не остава съмнение, че липсата на създадена
организация за реализирането на ефективен контрол в действителност се констатира
към 26.01.2022 г. от гл. т. вече установените към по-ранен период – 2021 г.
реализирани действия в тази насока от страна на РУО-Стара Загора. В този смисъл
дисциплинарното наказание досежно това нарушение се явява наложено в
предвидените от чл. 94, ал. 1 срокове, доколкото дисциплинарно наказващият
орган е бил наясно с дисциплинарното нарушение и с релевантните за определяне
на дисциплинарното наказание факти и обстоятелства към момент, не по-ранен от
05.04.2022 г. /датата на входиране на доклада на дисциплинарния съвет/, а
заповедта за налагане на дисциплинарно наказание датира от 12.04.2022 г.
Независимо от горното обаче според съда
формираното обвинение се явява недоказано, доколкото видно от приложените по
делото доказателства, контрол, и то насочен в частност към присъствието на
учениците в ОУ „Отец Паисий“ - с. Калояновец, предприемането на мерки за тяхното
трайно задържане, както и надлежното водене на дневниците е реализиран в
предходните две години на проверката. Този извод се формира на база
представените по делото заповеди на началника на РУО-Стара Загора №РД-06-896 от
01.10.2020 г. и №РД-06-971 от 14.10.2021 г. /л. 850 - 851 и л. 990 – 991, том IV от делото/, с които за съответната
година са определени конкретни служители, които да осъществяват текущи проверки
в училищата, констативните протоколи за извършени нарочни проверки в ОУ „Отец
Паисий“, с. Калояновец - №КМД-03-327 от 30.11.2021 г. и №КМД-03-141 от
03.11.2020 г. /л. 832 и сл. и л. 849 и сл., том IV от делото/, докладите до началника на
РУО-Стара Загора, отправените искания към директора на училището за
предоставяне на писмени обяснения, заповедите на началника на РУО-Стара Загора
за даване на задължителни предписания - №РД-06-1239 от 02.12.2021 г. и №РД-06-1244
от 04.11.2020 г. /л. 846 и л. 864, том IV от делото/, последващите проверки по
изпълнение и докладите, обективиращи резултатите от тези проверки и пр. От
съвкупния прочит на доказателствата се установява, че в действителност при
осъществените проверки са установени съществени пропуски, свързани с ниската
посещаемост на учениците в часовете и редовното отразяване на отсъствията им в
дневниците, но мерки за преустановяването и недопускането на подобни ситуации в
бъдеще са предприети, като за целта е реализиран ежемесечен мониторинг върху
конкретните задължения на директора на училището, който в свои доклади е
представял данни за напредъка във връзка с констатациите на РУО-Стара Загора,
за които изрично му е било обърнато внимание. От своя страна, с нарочни доклади
на експертите, отговорни за извършване на текущите проверки – л. 848 и л. 898, том
IV от делото, на
началника на РУО-Стара Загора е представена информация за предприетите от
директора действия, които очевидно са били в изпълнение на дадените
задължителни предписания.
Така независимо от установяванията по
извършената от МОН на 26.01.2022 г. проверка в ОУ „Отец Паисий“ - с. Калояновец
не може да бъде споделен изводът, че Т.Д. в качеството си на началник на
РУО-Стара Загора, не е предприела ефективни действия и не е осъществила контрол
за решаване на проблема със системните отсъствия на учениците от визираното
училище и вписването на отсъствията им в дневниците, доколкото съобразно
предоставените й по закон правомощия същата е инициирала и реализирала в
достатъчна степен действия във връзка с нормалното и ефективно протичане на
образователния процес в началните класове на училището. Във формираното от
страна на дисциплинарно наказващия орган обвинение не се съдържа конкретика,
какви по-точно ефективни действия не са предприети в контекста на установеното,
доколкото ефективността в случая предполага търсен резултат, който в случая да
не е налице, във връзка с осъществяването на контрол от страна на РУО-Стара
Загора. В действителност, при реализираната проверка на 26.01.2022 г. са
установени конкретни факти и обстоятелства, но простото позоваване на същите не
може да доведе до обоснован извод за неизпълнение на служебните задължения на Д.,
произтичащи от разпоредбата на чл. 3, ал. 2, т. 2 от ПУФРУО, при все че органът
не е взел в достатъчна степен конкретно отношение и не е изложил доводи във
връзка с наведените от жалбоподателката съображения и наличните по преписката
материали.
Видно от изложеното, твърдяното от органа
нарушение на служебните задължения не се доказва от доказателствата по делото.
По
отношение четвъртото нарушение - на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл във връзка с
чл. 3, ал. 2, т. 1 и 2 от ПУФРУО – липсата на контрол върху работата на
комисиите, оценяващи предложенията за определяне на еднократна парична награда
за 2021 г.
Дисциплинарното наказание досежно това
нарушение се явява наложено в предвидените от чл. 94, ал. 1 срокове, доколкото
касае неизпълнение на служебни задължения по отношение на провела се вътрешна
процедура, чийто най-ранен етап може да бъде определен към 08.12.2021 г., на
чиято дата началникът на РУО-Стара Загора е издал своя заповед №РД-06-1286 /л.
1063, том IV от
делото/, с която са определени служители, които да разгледат постъпилите
предложения за определяне на допълнително трудово възнаграждение за 2021 г.
Цитираните Правила за определяне на
работни заплати на директорите на общинските и държавните училища, на
центровете за специална образователна подкрепа, регионалните центрове за
подкрепа на процеса на приобщаващото образование, на центровете за подкрепа на
личностно развитие по чл. 49, ал. 3 от ЗПУО, на астрономическите обсерватории и
планетариуми, на Държавния логопедичен център и на националния дворец на децата
за 2021 г. /Правилата/ са утвърдени със заповед №РД09-137 от 15.01.2021 г. на
министъра на образованието и науката /публикувана на
официалния сайт на Министерство на образованието и науката, раздел „Бюджети и
финансови отчети“, „делегирани бюджети 2021 г.„ - https://www.mon.bg/bg/100276/.
Същите са изменени със заповед №РД09-1532 от 22.07.2021 г. на министъра на
образованието и науката, като направеното изменение е неотносимо към процесния
случай. Съгласно т. 4, б. „д“ от Правилата в брутната заплата на директорите
може да бъде включено под формата на допълнително трудово възнаграждение и
еднократна парична награда в размер до една основна работна заплата, определена
в края на календарната година, за не повече от 40 на сто от броя на директорите
на институциите по т. 1 на регионално ниво. Наградата се определя от началника
на РУО по критерии, разработени до 30 юни, съвместно с регионалните организации
на работодателите в системата на предучилищното и училищното образование. С
писмо изх. №РД-16-9593 от 23.11.2021 г. на началника на РУО-Стара Загора /л.
1061, том IV
от делото/, изпратено до директорите на училища, ЦСОП, ЦПЛР и РЦППО са предоставени
приетите на 24.06.2021 г. критерии за определяне на парична награда по т. 4, б.
„д“ от Правилата, като е отправено указание до директорите в срок до 10.12.2021
г. да представят своите предложения, изготвени на база критериите. Както бе
посочено по-горе, със заповед №РД-06-1286
от 08.12.2021 г. са определени длъжностни лица от РУО-Стара Загора,
които в срок до 17.12.2021 г. да разгледат постъпилите искания и да представят
на началника на РУО-Стара Загора предложения за брой директори, които да
получат парична награда. С доклад до началника на РУО-Стара Загора от
17.12.2021 г., ведно с приложение, съдържащо имената на директори на училища,
броя определени им точки и размер на еднократна парична награда /л. 697,
гръб-л. 698, том III от
делото/, е направено предложение за присъждане на парична награда на 27 от 29
директори. С приложени по делото 27 бр. заповеди, всичките от 17.12.2021 г. /л.
1069-1095, том. IV/ са
определени и индивидуалните награди. Както бе споменато по-горе, въпросните
заповеди са подписани от лице, различно от титуляря на длъжността началник на
РУО-Стара Загора.
С оглед изложеното, според съда
формираното обвинение за липсата на упражнен контрол от страна на жалбоподателката
върху работата на служителите, натоварени от нея с извършване на действията по
оценяване на предложенията на директорите, не се доказва, доколкото не се
установява конкретно регламентирано задължение за изготвяне, респективно
прилагане на конкретен механизъм или алгоритъм по отношение изпълняемостта на
критериите във всяко едно от постъпилите предложения, съответно метод, по-който
се точкуват отделните елементи на предложения. Следва да се наблегне на факта,
че правилата, в които е залегнала възможността за определяне на така наречената
парична награда, са утвърдени изрично от министъра на образованието и науката,
който в случая, представлявайки първостепенния разпоредител с бюджетни средства,
е следвало да предвиди конкретни механизми за контрол досежно разпределението
на средствата на работни заплати и в частност допълнителните трудови
възнаграждения по т. 4, б. „д“ от правилата, съобразявайки основните принципи и
начала при формирането на делегирани бюджети за конкретната 2021 г. и принципите
на отчетност и прозрачност, регламентирани в Закона за публичните финанси,
които сега се твърдят за нарушени от началника на РУО-Стара Загора. При липсата
на изрично разписан ред, който да вменява задължение за изготвяне на конкретна
процедура или правила, по които да протича оценяването, освен разписаните
такива в т. 4, б. „д“ от правилата, се явява неоснователно, а и недоказано
обвинението на дисциплинарно наказващия орган за допуснато от Д. нарушение. Още
повече че, видно от материалите по делото, не се установява формален пропуск по
провеждане на процедурата за 2021 г., като де факто всички описани в правилата
стъпки са извършени от страна на РУО-Стара Загора – наличието на приети
критерии, уведомяването на директорите за тях, отправянето на покана за
предоставяне на предложения, ведно с относимите към тях доказателства,
определянето на нарочни служители, които да разгледат предложенията, доклад за
работата на последните и съответно изрични заповеди за определяне на паричните
награди.
Предвид
последното остава неиндивидуализирано, съответно и недоказано, твърдяното за
извършено от Д. нарушение на служебните задължения.
Само
в допълнение следва да се отбележи, че направеното от Т.Д. възражение, че не тя
е разписала заповедите за определяне на допълнителните трудови възнаграждения
поради ползването на отпуск за временна неработоспособност е ирелевантно,
доколкото отсъствието й от работа поради обективни причини не я освобождава
изцяло и безгранично от задължението, като титуляр на длъжността, която заема,
да упражнява контрол върху дейността на РУО в контекста на вмененото й
нарушение.
Както вече бе споменато, когато
дисциплинарно наказващият орган налага дисциплинарно наказание, той трябва ясно
и точно да формулира допуснатото от служителя нарушение на служебните
задължения, защото само така, първо, ще изпълни точно задължението си по чл. 97, ал. 1, т.
4 от ЗДСл, второ, ще даде възможност за ефективна защита на
държавния служител, и трето, ще даде възможност на съда да извърши ефективен
контрол за законосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарно
наказание. В случая с оглед по-горе изложените съждения това не е сторено,
което само по себе си се отразява негативно върху доказаността на приетите
нарушения на служебните задължения и респективно прави акта, с който е наложено
дисциплинарното наказание, материално незаконосъобразен.
Наред
с това, за да бъде едно деяние дисциплинарно нарушение, не е достатъчно да е
установен фактът на неговото осъществяване, като е необходимо и деянието да е
извършено от служителя виновно - чл. 89, ал. 1 от
ЗДСл. Вината е субективното отношение на дееца към деянието, с което
се осъществява дисциплинарното нарушение. В случая органът не е изложил в
достатъчна степен на юридическа обоснованост мотиви по отношение вината на Д.,
като по този начин не е налице основен елемент от фактическия състав на
дисциплинарното нарушение, защото само виновното осъществяване на
дисциплинарните нарушения по чл. 89, ал. 2 от
ЗДСл е основание за налагане на дисциплинарно наказание.
Не
на последно място съдът приема, че в оспорената понастоящем заповед
дисциплинарно наказващият орган не е изложил никакви мотиви за останалите обстоятелства по чл. 91, ал. 1 от
ЗДСл освен лаконичното изявление, че не са налице смекчаващи вината
обстоятелства. Не е налице конкретен и задълбочен анализ относно тежестта на
нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за
гражданите, нито е извършен такъв по отношение цялостното служебно поведение на
държавния служител, което само по себе си прави оспорената заповед материално
незаконосъобразна.
Предвид гореизложеното съдът намира, че
оспорената заповед №РД 10-452 от 12.04.2022 г. на министъра на образованието и науката
като издадена при неспазване на императивните изисквания по чл. 97, ал. 1, т. 4
от ЗДСл и в нарушение и при неправилно приложение на материалния закон се явява
незаконосъобразна и като такава следва да бъде отменена.
По
отношение направеното изрично искане от страна на жалбоподателката след отмяна
на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание, съответно за
прекратяване на служебното й правоотношение, същата да бъде възстановена на
заеманата от нея преди това служба, следва да се има предвид следното:
Съгласно
чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по
назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва
да съдържа правното основание за
прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба – в случая чл. 107, ал. 1,
т. 3 от ЗДСл – едностранно прекратяване от страна на органа по назначаване, без
предизвестие вследствие на дисциплинарно уволнение. С оглед съдържанието и
формата на подобен акт, независимо от неговото наименование, както и с
оглед целените с издаването му правни
последици,ээ той се явява индивидуален административен акт по смисъла на чл.
21, ал. 1 от АПК, засягайки непосредствено правната сфера на
работника/служителя. В този смисъл за него са присъщи предпоставките за
законосъобразност на административните актове, като липсата на някоя от тях по аргумент от чл. 146 от АПК
може да доведе до неговата отмяна като незаконосъобразен и дори в отделни
случаи да обоснове обявяването на нищожността му. За разлика от прекратяването
на трудовите правоотношения по реда на КТ, при които самото волеизявление за
това е от частноправен характер и е обективирано в обикновена писмена форма, то
при прекратяването на служебните правоотношения важат правилата за законосъобразност
на административните актове в тесен смисъл. Така, незаконно се явява това
прекратяване на съществуващо служебно правоотношение /уволнение/, което
произтича като пряка последица от установената незаконосъобразност на
индивидуалния административен акт, чрез който се обективира волеизявлението на
органа по назначаване, т. е. обявената
за незаконосъобразна и отменена заповед за прекратяване на служебно
правоотношение води до незаконност на същото. Възстановяването на заеманата
преди уволнението държавна служба е конститутивна правна последица от отмяната
на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение и произтича от сложен
фактически състав, включващ следните елементи - отмяна на акта по чл. 108, ал.
1 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение и явяване на държавния
служител в съответната администрация за изпълнение на произтичащите от
длъжността задължения в двуседмичен срок от влизане в сила на административния
акт или съдебното решение - чл. 122 от
ЗДСл. При явяването му на работа органът по назначаване е длъжен да издаде
административен акт, с който да го възстанови на държавна служба или да направи
отказ за възстановяване.
При така очертаната нормативна уредба
правото на възстановяване не се упражнява посредством отправено до съда искане,
а волеизявлението на служителя следва да се отправи към административния орган,
който има правомощието да се произнесе по него, а не към съда. Последният не
може да постанови диспозитив за възстановяването на служителя едновременно с
отмяната на административния акт за уволнение, тъй като по този начин би се
стигнало до решаването на спор, който още не е възникнал.
Относно разноските:
По делото е направено искане за
присъждане на договорено и заплатено възнаграждение за един адвокат, разноски
за пътуване на същия от гр. София до гр. Стара Загора и обратно, както и
заплатена държавна такса за образуване на делото. Представен е списък, съдържащ
направените разноски /л. 1109, том IV
/,
както и договор за правна защита и съдействие и пълномощно към договора – л.
786-787, том III от делото.
Съгласно договора за правна защита и
съдействие договореното възнаграждение е в размер на 800.00 лв. без ДДС /960.00
лв. с ДДС/, платими до 20.05.2022 г. по посочена банкова сметка, ***, че
дължимата към пълномощника сума не е и няма да бъде заплатена в брой. До
приключване на последното заседание по делото пред АС-Стара Загора
доказателства за заплатено по банков път възнаграждение за адвокат в посочения
по-горе размер не е представено, като в тази връзка отправеното пред съда
искане за неговото присъждане се явява неоснователно и недоказано и не следва
да бъде уважено, тъй като само когато е доказано извършването на
разноски в производството, те могат да се присъдят.
Що се касае за разноските, сторени
от пълномощника на жалбоподателката за пътувания от гр. София до гр. Стара
Загора и обратно, съдът намира, че и това искане е неоснователно в контекста на
съдържанието на договора за правна защита и съдействие, който регламентира
възмездяването на задължения, произтичащи от осъществяването на процесуално
представителство и оказване на правна помощ. В тази връзка няма забрана пътните
разходи за процесуално представителство на адвоката да се имат предвид в
размера на договореното адвокатско възнаграждение и да се овъзмездяват чрез
присъждането му, но същите не могат да се разглеждат като отделни от
адвокатското възнаграждение и в този смисъл да се предявяват за отделно
присъждане.
По отношение искането за присъждане на
сумата в размер на 10.00 лв., представляваща държавна такса, то същото се явява
неоснователно и недоказано, доколкото с оглед разпоредбата на чл. 126 от ЗДСл
подобна такса не се дължи, такава не е търсена от съда, а и не са налице
доказателства да е заплащана от страна на жалбоподателката или нейния
пълномощник.
Водим
от горните мотиви и на основание чл.172, ал. 2, предложение второ от АПК,
Старозагорският административен съд,
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на Т.К.Д. ***8 заповед
№РД 10-452 от 12.04.2022 г., издадена от министъра на образованието и науката,
с която за установени нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл на
основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл на Д. е наложено дисциплинарно наказание
„уволнение“, като на основание чл. 107. ал. 1, т. 3 от ЗДСл е прекратено
служебното й правоотношение без предизвестие, като незаконосъобразна.
Решението
подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14
дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: