О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
гр. Русе, 10 август 2018 г.
Административен съд Русе, ІІІ-и
състав, в закрито съдебно заседание на 10 август през две хиляди и осемнадесета
година в състав:
Съдия: Диан Василев
За да се произнесе по постъпилото искане, предмет
на адм. дело №267 по описа на съда за 2018 год., намира следното:
Производството е по реда на чл. 167, ал.1-3 от
Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по повод постъпила молба от Общински
съвет Ветово, вх. №2298/09.08.2018г., с която се иска от съда да допусне
предварително изпълнение на решение №426 по протокол №49 на ОбС Ветово, от
заседание, проведено на 27.04.2018г. от общинския съвет. С последното е одобрен
щат и структура на звеното, което подпомага работата на Общински съвет Ветово и
на неговите комисии и осъществяват организационно-техническо и административно
обслужване на дейността на съвета и е възложено на кмета на общината да внесе
за разглеждане и одобрение от съвета на този щат и структура на общинската
администрация.
Излагат се подробни доводи в подкрепа на
направеното искане, като се сочи, че са налице предпоставките на чл.60 от АПК.
Конкретно се сочи, че искането е цел да се защитят особено важни обществени
интереси, тъй като действията на кмета на Община Ветово от 15.06.2017 г. до
настоящия момент по отношение на деловодната дейност на Общински съвет Ветово
вредят на жителите на Община Ветово, на институциите, както и на възможните
инвеститори в Община Ветово. От закъснението на изпълнението на решение №426 можело
да последва значителна или трудно поправима вреда за Община Ветово. На 15.06.2017 г. кметът на Община Ветово уволнил
единственият служител на звеното по чл. 29а от ЗМСМА, обслужващо общинския
съвет. Този служител бил назначен по предложение на председателя на Общинския
съвет и нямало предложение от председателя за освобождаването му.
С Решение № 322 по Протокол № 32 от 23.06.2017
год., Общински съвет Ветово определил външен експерт, който да подпомага
дейността „канцелария и протокол на Общински съвет Ветово". Решението не било
обжалвано и влязло в сила.
По този начин Общински съвет Ветово бил напълно
лишен от деловодител, който да води кореспонденцията между общинския съвет и
общината, както и с другите институции, да организира дейността на общинския
съвет и неговите комисии, да води протоколите, както и да извършва всякакво
друго административно обслужване на дейността на общинския съвет.
Твърди се още, че на 06.02.2018 год., кметът
разпоредил на служителите на общинска администрация да прекратят комуникацията
с външния експерт, обслужващ общинския съвет, като изрично наредил документи и
книжа, изходящи от общинския съвет да се приемат само, ако са лично донесени от
председателя.
Какви са фактите, установени от
съда, сред които и служебно известни му такива:
Предвид направените с Д.в., бр.
24 от 2018г. изменения на чл.29а от ЗМСМА(Закон за местното самоуправление и
местната администрация), в сила от 16.03.2018г., председателят на ОбС Ветово
внесъл на 17.04.2018г. предложение(л.1 от адм. преписка) за одобряване на щат и
структура на звеното, подпомагащо работата на ОбС Ветово и неговите комисии и
осъществяващо административно обслужване на дейността на общинския съвет и
комисиите, създадени от него. Това предложение съдържало в себе си и проект на
решение, което да приеме общинския съвет, с две основни точки, като първата от
тях(I римско) звучи по следния начин
„Одобрява на щат и структура на звеното, което подпомага работата на ОбС Ветово
и на неговите комисии и осъществяващо организационно-техническо и административно
обслужване на тяхната дейност, както следва: 1. Технически сътрудник
„Канцелария, протокол, Общински съвет-2бр. и 2. Юрисконсулт“. В т.II(две римско) проектът на решението възлага на кмета на община
Ветово да внесе за разглеждане и одобрение от ОбС Ветово на щат и структура на
общинска администрация, съгласно разпоредбата на чл.29а, ал.2 от ЗМСМА. В
мотивите за вземане на това решение е изложено още, че с писмо, вх.
№ОбС-06-02-196/19.06.2017г. кметът на община Ветово е уведомил председателя на
общинския съвет, че със Заповед №23/15.06.2017г. е прекратил трудовото
правоотношение с лицето Ю. Лютфиева, специалист „Канцелария, протокол, Общински
съвет“.
Няма спор между страните, относно
цитираната заповед.
След прекратяване на трудовото
правоотношение с лицето Ю.Ю.Л. - специалист „Канцелария, протокол, Общински
съвет", на 23.06.2017г., ОбС Ветово взема решение №322, с което тази
функция е възложена на външен експерт. Независимо от това, комуникацията и
взаимоотношенията между общинския съвет и кмета на общината продължава да бъде
изключително трудна.
Видно от материалите по адм. дело №267/2018г., чиито предмет е
оспорване именно на решение №426 по протокол №49 на ОбС Ветово, от заседание,
проведено на 27.04.2018г. и причината за неговото вземане, е законодателната
промяна, направена с Д.в., бр. 24 от 2018г. на чл.29а от ЗМСМА(Закон за
местното самоуправление и местната администрация), в сила от 16.03.2018г. С нея
се предвижда по нов начин, различен от досегашния/при който към общинските
съвети нямаше самостоятелен щат, а тяхната работа бе подпомагана от общинската
администрация/ създаването в структурата на общинската администрация на
самостоятелно звено, което подпомага работата на общинския съвет и на неговите
комисии и осъществява организационно-техническото и административно обслужване
на тяхната дейност. Звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския
съвет, числеността на служителите в звеното се включва в общата численост на
общинската администрация и заедно с щатното му разписание се утвърждава по реда
на чл. 21, ал. 1, т. 2 по предложение на председателя на общинския съвет и т.н.
Законодателната промяна станала
причина председателят на ОбС Ветово да внесе на 17.04.2018г. предложение(л.1 от
адм. преписка по адм. дело №267) за одобряване на щат и структура на звеното,
подпомагащо работата на ОбС Ветово и неговите комисии и осъществяващо
административно обслужване на дейността на общинския съвет и комисиите,
създадени от него. Това предложение съдържало в себе си и проект на решение,
което да приеме общинския съвет, с две основни точки, като първата от тях(I
римско) звучи по следния начин „Одобрява на щат и структура на звеното, което
подпомага работата на ОбС Ветово и на неговите комисии и осъществяващо
организационно-техническо и административно обслужване на тяхната дейност,
както следва: 1. Технически сътрудник „Канцелария, протокол, Общински
съвет-2бр. и 2. Юрисконсулт“. В т.II(две римско) проектът на решението възлага
на кмета на община Ветово да внесе за разглеждане и одобрение от ОбС Ветово на
щат и структура на общинска администрация, съгласно разпоредбата на чл.29а,
ал.2 от ЗМСМА.
Решението било прието на
заседание на общинския съвет на 27.04.2018г. с 12 гласа „ЗА“ и 2
гласа-„Въздържали се“. Същото това решение е оспорено пред АС Русе и по
жалбата, депозирана от кмета на общината е образувано цитираното адм. дело
№267/2018г.
На 27.07.2018г., Общински съвет
Ветово приема и процесното решение №451 по протокол №53/27.07.2018г., с което
допуска предварително изпълнение на решение №426 по протокол №49 на ОбС Ветово,
от заседание, проведено на 27.04.2018г. от общинския съвет. Мотивира се с това,
че съгласно общото правило в разпоредбата на чл.166, ал.1 от АПК, „Оспорването
спира изпълнението на административния акт“, а е безспорно налице такова,
предвид жалбата на кмета срещу решение №426 по протокол №49 на ОбС Ветово.
Излагат се и други доводи, че създаването на самостоятелно звено в структурата
на общинската администрация, което подпомага работата на Общинския съвет и на
неговите комисии и осъществява организационно - техническото и административно
обслужване на тяхната дейност и включването на числеността на служителите в
звеното в общата численост на общинската администрация е от изключителна
необходимост, за да функционира добре Общинския съвет и е в интерес на
гражданите и обществото. В мотивите към направеното предложение за това
решение, с характер на разпореждане по чл.60, ал.1 и ал.2 от АПК(според издалия
го орган), се казва още, че липсата на такова звено и служители затруднява
дейността на общинския съвет, за да ме може той да си изпълнява дейностите,
предвидени в закона. Казва се още, че „Целта на допуснатото предварително
изпълнение е да се защитят особено важни обществени интереси, тъй като
действията на кмета на общината от 15.06.2017г. по отношение на деловодната
дейност на Общински съвет - Ветово вредят на жителите на община Ветово, на институциите
на територията на община Ветово, както и на желаещите да инвестират в община
Ветово. От закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно
поправима вреда за община Ветово.“
При така установеното от
фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:
Разпоредбата на чл. 167, ал. 1
от АПК казва, че „При всяко положение на делото по искане на страна съдът може
да допусне предварително изпълнение на
административния акт при условията, при които то може да бъде допуснато от
административния орган“, т.е. по чл.60, ал.1 и сл. от АПК.
Винаги трябва да се преценява обаче
дали е налице предварително изпълнение, такова, каквото може да се допусне по
искането по чл.167, ал.1 АПК или по чл. 60, ал. 1 АПК/от органа/ на индивидуален административен акт, по
законовото определение за такъв по чл. 21, ал. 1 АПК.
По повод оспорване на решение
№451 по протокол №53/27.07.2018г. на Общински съвет Ветово, с което е допуснато
предварително изпълнение на решение №426 по протокол №49 на ОбС Ветово, от заседание,
проведено на 27.04.2018г., по което бе образувано адм. дело №384/2018г. по
описа на АС Русе, настоящият съдебен състав прие следното:
Решение №426 по протокол №49 на
ОбС Ветово, от заседание, проведено на 27.04.2018г. от общинския съвет не е индивидуален
административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, тъй като с него не се
създават или засягат права, свободи или законни интереси за отделни граждани
или организации. То не е адресирано към отделни граждани или организации, за да
носи белезите на индивидуален административен акт, а е вътрешноведомствен акт,
но не онзи вид вътрешнослужебен акт, с който се създават права или задължения
за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, по смисъла на чл.
2, ал. 2, т. 3 от АПК, които актове не са изключени от съдебен контрол, когато
с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически
лица.
Това решение всъщност
пресъздава и имплицира в себе си законодателната промяна, направена с
изменението на чл.29а от ЗМСМА.
От внимателният преглед на
новосъздадените текстове и правила в тази норма виждаме, че те са намерили
изцяло отражение и в самото решение на общинския съвет.
В разпоредбата на чл. 45 от ЗМСМА, законодателят е изразил воля за широк контрол от страна на общинския
съвет само върху административните актове на кмета на общината, както и
възможността за контрол от страна на кмета на общината върху
законосъобразността и целесъобразността на актове на общинския съвет чрез
връщане за ново обсъждане или оспорване пред административния съд. Следователно
е налице законодателна воля за взаимен контрол между общинския съвет и кмета на
общината, но само по отношение онези актове, които имат характер на
административни - индивидуални, общи или нормативни, но не и по отношение на
всички юридически решения.
Оспореният акт, издаден от
общинския съвет не е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал.
1 - ал. 4 от АПК, той няма всички необходими белези, характеризиращи тези
актове, тъй като с него не се създават права или задължения или непосредствено
се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или
организации. Безспорно решението не е и нормативен административен акт, нито
общ административен акт, защото не отговаря на легалните дефиниции посочени в
чл. 65 и чл. 75 от АПК. Не може да се приеме, че то представлява
вътрешнослужебен акт, но от вида, с който се създават права или задължения за
органи или организации, подчинени на органа, издал акта, по смисъла на чл. 2,
ал. 2, т. 3 от АПК. Такива актове не са изключени от съдебен контрол, когато с
тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически
лица.
Волеизявлението на общинския
съвет, материализирано в оспореното решение не съдържа елементите на
индивидуален административен акт, защото с него не се засягат непосредствено
права, свободи или законни интереси на лицата. То пресъздава правилата,
заложени с разпоредбата на чл.29а, ал.1-6 от ЗМСМА. Всъщност Общинският съвет с
решението си реално е упражнил правата, които са му разписани в цитираната
норма, както и тези по чл. 21, ал. 1, т. 2 от същия закон.
Затова съдът не може да приеме,
че решение №426 по протокол №49 на ОбС Ветово, от заседание, проведено на
27.04.2018г. от общинския съвет е индивидуален административен акт и независимо
от посоченото във взетото допълнително такова, под №451 по протокол
№53/27.07.2018г. на ОбС Ветово, с което е допуснато предварително изпълнение на
решение №426, той не подлежи на предварително изпълнение по правилата на чл.
60, ал. 1 АПК.
При така направените изводи, че
решение №426/27.04.2018г. по протокол №49 на ОбС Ветово не е ИАА, няма как да
бъде допуснато по силата на чл.167, ал.1 от АПК и предварителното му
изпълнение, защото нормата говори за „предварително
изпълнение на административния акт“.
Дори и да бъде прието, че
процесното решение №426 по протокол №49 има характеристиките на административен
акт, то в този случай, предвид наличието
на решение №451 по протокол №53/27.07.2018г. на ОбС Ветово, с което е допуснато
предварително изпълнение на решение №426, и което решение е в правния мир и не
е отменено, поне към момента на произнасяне на съда, обезсмисля искането,
направено по реда на чл.167, ал.1 от АПК и го прави недопустимо.
Воден от това, съдът
О П Р Е Д Е Л И :
Оставя без разглеждане молба от Общински съвет Ветово, вх. №2298/09.08.2018г., с която се иска от
съда да допусне предварително изпълнение на решение №426 по протокол №49 на ОбС
Ветово, от заседание, проведено на 27.04.2018г. от общинския съвет.
Определението може да се обжалва с частна жалба в 3-дневен срок от
съобщаването му на страните пред Върховния административен съд.
Съдия: