РЕШЕНИЕ
№ 109
гр. Велико Търново, 12.03.2019г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново – Втори състав, в съдебно заседание
на двадесет и втори февруари две хиляди и деветнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ
ЧЕМШИРОВ
ЧЛЕНОВЕ: ДИАНКА
ДАБКОВА
КОНСТАНТИН КАЛЧЕВ
при участието на секретаря П. И. и прокурора от ВТОП
Св. И., изслуша докладваното от СЪДИЯ ЧЕМШИРОВ Адм. д. №922 по описа за 2018 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и сл. от АПК, вр. с чл. 191, ал. 2 от АПК.
Образувано е по
протест на зам. окръжен прокурор при Окръжна прокуратура – В. Търново с искане
за отмяна на текстовете на чл. 23, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, т. 1 и т. 2 от Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община В.
Търново, по нататък в текста „Наредбата“. Оспорващият твърди, че посочените текстове
от Наредбата са незаконосъобразни, тъй като са приети в противоречие с
действащите разпоредби на Закона за местните данъци и такси/ЗМДТ/. Претендира
за отмяна на посочените текстове от Наредбата поради незаконосъобразност, както
и за присъждане на разноски по производството.
Ответникът по
жалбата – Общински съвет В. Търново, не е взел становище по делото.
Съдът, като взе предвид съдържанието на оспорените разпоредби на
нормативния акт, становищата на страните и представените по делото
доказателства, приема за установено следното:
Административен съд Велико Търново е
сезиран с оспорване на разпоредба от подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.
75, ал. 1 от АПК и чл.
7, ал. 2 във вр. с чл. 8 от
Закона за нормативните актове, поради което на основание чл.
132, ал. 1 и ал.
2, т. 1, предл. второ във връзка с чл. 191, ал. 2 и чл.
133, ал. 1, предл. първо от АПК, делото е родово и местно подсъдно на
настоящия съд. Съгласно предвиденото в чл.
186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, а съгласно чл.
186, ал.2 от АПК съответния прокурор има право на протест. След като
прокурорът е от кръга на визираните в нормата на чл. 186 лица, то неговото
оспорване е допустимо и неограничено със срок съгласно разпоредбата на чл.
187, ал. 1 от АПК.
В раздела III на Глава десета от АПК не са посочени основанията за оспорване на
подзаконовите нормативни актове. Поради това по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от АПК приложими са основанията за оспорване на
индивидуалните административни актове по чл. 146 от АПК, при отчитане на
спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им характеристика.
Предмета на съдебен контрол в производството по оспорване на подзаконов
административен акт, съгласно разпоредбите на чл. 146, т., т. 1 – 5 от АПК са:
компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма и на
административнопроизводствените правила при издаването на акт; съответствието
на материалноправните разпоредби с релевантните нормативни разпоредби от
по-висок ранг и с целта на закона.
Наредбата, текстове от която се оспорват,
е приета с Решение
№68 по Протокол №9/28.12.2011г. на Общинския съвет Велико Търново. В чл. 1 на Наредбата е
визирано, че с нея се уреждат отношенията, свързани с определянето и администрирането
на местните такси и цени на предоставяни на физически и юридически лица услуги,
както и реда и срока на тяхното събиране на територията на Община Велико
Търново. Оспорените текстове на чл. 23 от Наредбата са приети с
Решение №1385 по Протокол №77/29.01.2015г. на Общински съвет В. Търново.
Съобразно чл.
76, ал. 3 от АПК и чл.
21, ал. 2 от ЗМСМА Общинският съвет е компетентен да издава в изпълнение на
правомощията си по чл.
21, ал. 1 от ЗМСМА наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове
от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Нормата на чл. 80 от АПК предвижда субсидирано приложение на Закона за нормативните
актове, съобразно чл. 8 от който общинските съвети уреждат с издаваните
наредби обществени отношения от местно значение, които не са уредени от
нормативни актове от по-висока степен. В случая, решението на ответника, с
което е приета Наредбата, е издадено на основание чл. 23, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА,
регламентиращ правомощието на общинския съвет да определя размера на местните
такси. Съгласно разпоредбата на чл. 9 от ЗМДТ общинският съвет приема наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Съобразно чл.
75, ал. 2 от АПК и чл. 7,
ал. 2 от ЗНА, приложим на основание чл. 80 от АПК, наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други
подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
При извършена служебна проверка за валидността на
подзаконовия нормативен акт в оспорените му части съдът намира, че решението за
приемането му е взето от компетентен орган, в кръга на неговите материални и
териториални компетенции. Общинският съвет, като орган на местното
самоуправление на общината, е компетентен да определя размера на местните такси
и цени на услуги, тъй като тези правомощия са му делегирани с разпоредбите на ЗМДТ
и чл.
21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА.
Решението е прието при
необходимия кворум - повече от половината от всички общински съветници, при
поименно гласуване /чл.
21, ал.1, т. 7 във вр. с чл.
27, ал. 4 и ал.
5 от ЗМСМА./
Проверка за наличие на
отменително основание по чл.
146, т. 2 от АПК – спазване на законоустановената форма по чл.
59, ал.2 от АПК, във връзка с изискванията на чл. 28 от ЗНА установява, че
такива не са налице. Съдържащите се в
административната преписка доказателства показват фактически основания – необходимост
от привеждане в съответствие на подзаконов акт/Наредбата/, с нормативен акт от
по-висок ранг, съставляват обосновка на съдържанието на разпоредбата. Налице са
мотиви, съдържащи се в доказателствата към административната преписка, които
предполагат възможност за съдебен контрол за материална законосъобразност. Представените
по делото Предложение на кмета на община В. Търново за приемане на оспорваните
изменения на разпоредбите на чл. 23 от Наредбата/с рег. №09-35815.01.2015г. по
описа на Община В. Търново/ и доклад към това предложение/стр. 5 и сл. от
делото/ съдържат обосновка на необходимост от промяна на таксите и начина на
тяхното образуване. Видно от представените с писмо изх. №2912/15.02.2019г. по
описа на Общински съвет В. Търново доказателства предложението за изменение и
доклада към него са публикувани на Интернет страницата на Община В. Търново на 15.01.2015г., а решението за изменението
на текстовете на чл. 23 от Наредбата е прието на 29.01.2015г. По този начин
съдът приема за изпълнени нормативно визираните в чл. 26, ал. 2 от ЗНА/в ред. обн.
ДВ бр. 46/2007г./ и чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА/ред. ДВ бр. 46/2007г./
изисквания относно процедурата за приемане, респ. изменение на нормативен
акт.
Упражнената
от Общински съвет В. Търново компетентност по приемането на Наредбата е в
съответствие с правомощието по чл.
21, ал. 2 във вр. с чл.
21, ал. 1, т. 23 и чл.
17, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА и в изпълнение на законовата делегация по чл. 6,
ал. 1, б. „в“, вр. с чл. 9 от ЗМДТ. Таксата за ползване на детска градина е
предвидена в Раздел III - "Такси за детски ясли, детски градини,
специализирани институции за предоставяне на социални услуги, лагери и други
общински социални услуги" от Глава
трета на ЗМДТ. Законовата регламентация предвижда че за ползване на детски
ясли и детски градини се събират от родителите или настойниците месечни такси,
като лицата, ползващи общински социални услуги, заплащат месечна такса в размер
на съответстващата реална издръжка на едно лице, включваща месечните разходи за
храна, постелен инвентар и облекло, перилни и хигиенни материали, транспортни
разходи за разнасяне на храната, както и съответната част от общите разходи за
електрическа и топлинна енергия, вода, канализация и битови отпадъци.
Безспорно, по аргумент от разпоредбите на чл.
6, ал.1, б. "в" и б.
"г" от ЗМДТ, таксите за ползване на детски ясли, детски градини,
както и за дейностите по отглеждане и възпитание в задължителното предучилищно
образование за ползване на детската градина или училището, извън финансираните
от държавата дейности, са местни такси, които се събират от общините.
Таксата е възмездна
форма на потребление на публична услуга, на услуга в общ интерес. Освен вида на
публичната услуга, за която таксата се дължи, законодателят под
установяване/въвеждане на таксата разбира и определянето в законова норма на
субекта на задължението за такса, както и начина на определяне на таксата. На
органите, които предоставят публичната услуга, законодателят е предоставил
правото да определят размера на таксата, тъй като именно те са компетентни да
определят необходимите материално-технически и административни разходи по
предоставяне на услугата, които разходи, съгласно чл. 7,
ал.1 ЗМДТ, трябва да бъдат основа за определяне на размера на таксата при
спазване на принципите на чл. 8,
ал. 1 ЗМДТ.
Текстовете на 23 от
Наредбата регламентират задължение за заплащане на такса за ползване на детски
градини и детски ясли от родителите или настойниците на децата, ал. 1 визира,
че за
децата в групи преди задължителната предучилищна подготовка в целодневни детски
градини и обединени детски заведения 21,00лв./постоянна месечна такса/ за
месеца плюс 36.00лв.(присъствена такса) пропорционално за всеки работен ден, в
който е посетено заведението; съгласно ал. 2 за децата в
подготвителна група в целодневни детски градини и обединени детски заведения –
25.00лв.(присъствена такса) пропорционално за всеки работен ден, в който е
посетено детското заведение; в ал. 3 е посочено, че за децата в подготвителна група в целодневни детски
градини и обединени детски заведения за периода от 01.06. до 14.09. за ползване
на детски градини от деца придобили удостоверение за завършена подготвителна
група и подлежащи на прием в първи клас през текущата градина, се заплаща 21,00лв./
постоянна месечна такса/ за месеца плюс 36.00лв.(присъствена такса)
пропорционално за всеки работен ден, в който е посетено заведението. В
текстовете на чл. 23, ал. 4 се посочват размери на такси, както следва: за
целодневни детски ясли - 26,00лв./постоянна месечна такса/ за месеца плюс
31,00лв.(присъствена такса) пропорционално за всеки работен ден, в който е
посетено заведението – т. 1 и за яслена група в ОДЗ – 21,00 лв./ постоянна
месечна такса/ за месеца плюс 36.00 лв. (присъствена такса) пропорционално за
всеки работен ден, в който е посетено заведението – т. 2.
Използваният от нормотвореца подход е да
бъде разделена таксата на два основни компонента, като бъде определен един от
тях в твърд/постоянен/размер, а другият в пропорционален размер спрямо
определена предварително стойност. Заплащането на пропорционално определеният
компонент ще бъде поставено взависимост от посещаемостта на детското заведение
от детето, за което платецът по чл. 23 от Наредбата дължи такса, за месечен
период. Обосноваването на този подход според вносителя на
предложението/мотивиран с приложения към предложението доклад/ е, че независимо
от броя на посещенията на детското заведение, налице са един вид разходи, които
не се влияят от броя на посещенията и/или броя на децата в яслите, детските
градини и подготвителните групи. Тези разходи ще са налице независимо от това,
колко пъти ще посещава или по какви причини ще отсъства детето от детското
заведение. В доклада изрично е посочено, че част от тези разходи се поемат от
държавата, съгласно чл. 20, ал. 2 от Закона за народната просвета/ЗНП, отм./ и
аналогичните разпоредби на сега действащия чл. 9, ал. 1 , вр. с чл. 8, ал. 1 от
Закона за предучилищното и училищното образование/ЗПУО/.
В разпоредбата на чл. 9, ал. 4, изр. първо
от ЗПУО е визирано, че правото
на безплатно образование се упражнява, като не се заплащат такси за обучението,
осигурявано със средства от държавния бюджет, и се ползва безплатно
материалната база за обучение и за развитие на интересите и способностите на
децата и учениците. Затова в оспорените текстове от Наредбата е предложен диференциран подход,
при който за децата, за които предучилищното обучение е задължително, се
заплаща такса в по-малък размер, в която не са включени част от разходите за
обучение, следва да се компенсират от държавния бюджет чрез финансиране на
общинските бюджети. Израз на този подход е различният начин на определяне на
таксата в хипотезите на чл. 23, ал. 1 и ал. 3 от Наредбата/за децата преди
задължителната предучилищна подготовка и през ваканциите/ и ал.2 на чл. 23 от
Наредбата/за децата в подготвителните групи, подлежащи на задължителна
предучилищна подготовка/.
По отношение на другият компонент от
таксата – който се определя на пропорционален принцип, спрямо броя на
посещенията от детето месечно, е прието, че се свързва с разходи, които могат
да бъдат надлежно измерени и обвързани с броя на посещенията в детското
заведение. Тези разходи ще са свързани с броя на децата и посещаемостта, но те
не се поемат от държавата съгласно цитираните разпоредби на ЗНП/отм./ и ЗПУО,
поради което ще се заплащат за всички деца, независимо дали децата са в процес
на обучение в задължителната предучилищна подготовка.
Възражението на оспорващия прокурор се
изразява в разбиране за незаконосъобразност на избраният подход, в частта
относно събиране на постоянна месечна такса/постоянният/твърд компонент то
таксата/. Това предпоставяло заплащането на такса не взависимост от
фактическото ползване на услугата, което й придава утежняващ характер в
противоречие с разпоредбите на ЗМДТ.
Тези
възражения настоящият състав намира за неоснователни.
Съгласно цитирания по-горе чл.
7, ал.1 от ЗМДТ местните такси се определят въз основа на необходимите
материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.
Това означава, че законодателят е въвел изискване за равностойност между
таксата и съответстващата й услуга. Ако последната е сборна величина, какъвто е
процесният случай, то следва същата да се фрагментира с посочване вида и
себестойността на всеки компонент. Таксата следва да е разходооправдана, която
разходооправданост подлежи на съдебен контрол. Това е разписаното правило, което
следва да бъде претворено в материалнозаконосъобразен подзаконов акт, нормиращ
местна такса. Преценката за съответствие на това изискване се извършва въз
основа на мотивите, вписани в административния акт, респ. съдържащи се в
административната преписка. От приетите по делото доказателства се установява,
че в преписката са налице данни за подобна разбивка на компонентите, включени в
услугата по ползването на детски ясли/градини. Обхватът на нормираните услуги в
детските градини включва обучение, възпитание и отглеждане и на тези компоненти
съответстват различни материално-технически разходи. Едни от тях са дотирани от
държавата, други не.
По
арг. от цитираната разпоредба на чл. 9, ал. 4 от ЗПУО „безплатността“ на
обучението като процес, само по себе си не изключва дължимостта на таксата за
детска градина /при казаното по - горе/, а е налице и законоустановеност на
този вид такса - за ползване на детски градини и то в ЗМДТ. На второ място,
законодателят е предвидил безплатност само и единствено на обучението като
процес, не и изобщо освобождаване и недължимост на таксата за ползване на
детски градини. Разпоредбите на чл. чл. 20, ал. 2 от ЗНП/отм./ и чл. 9, ал. 1,
вр. с чл. 8, ал. 1 от ЗПУО освобождават родителите/настойниците единствено от
плащане на такса за услугата „обучение", но не и от такса за останалите
услуги – „възпитание" и „отглеждане" на детето, като последната
обхваща и разходи за храна. Именно разграничението на разходите за единият и
другите видове дейности, което е направено в доклада към предложението за
приемане на измененията в чл. 23 от Наредбата, налага използването на различни
компоненти, съставляващи таксата, за да се обоснове кога в размера на таксата
се включват разходите за обучение. Тези разходи само по себе си не се влияят от
посещаемостта в детските заведения, следва да се заплащат от
родителите/настойниците на децата, които не са в период на задължителната
предучилищна подготовка и поради това са визирани като постоянен/твърд размер
на таксата. За децата, за които предучилищната подготовка е задължителна и
ползват правото си на безплатно образование, такъв компонент в дължимата такса
не е предвиден/чл. 23, ал. 2 от Наредбата/. Не може да се приеме, че този
подход поставя в неравностойно положение различните групи ползватели на услугите,
за които се заплаща таксата. След като законът изрично предвижда една група
потребители да не заплащат за определени услуги, няма как да се приеме, че по
този начин се увреждат правата на останалите потребители. В такъв случай по
тази логика следва да се приеме, че родителите/настойниците на децата,
ненавършили 5-годишна възраст, са поставени в неравностойно положение от
законодателя чрез въвеждане на правото на безплатно образование.
Принципно законът предвижда два варианта
за определяне размера на местните такси – прост/твърд размер и
пропорционален/чл. 7, ал. 2 от ЗМДТ/. Използваният подход в Наредбата, който
комбинира двата метода, не противоречи на законовите принципи. След като както
се посочи може да се направи отграничение на разходите за обучение и престой в
детските заведения по вид, като част от тези разходи се поемат/финансират по
различен начин, то целта на използваният подход за определяне на таксата чрез
диференциране на разходите по елементи, като цеонобразуващи фактори, може да се
приеме за обоснован. Т. нар. „постоянен елемент“ от таксата, включва разходите на детските заведения,
които независят от посещаемостта. Тези разходи за децата в предучилищна
подготовка/разходи за обучение/ се заплащат от държавния бюджет, поради което не
са дължими от лицата по чл. 23, ал. 2 от Наредбата.
Ето защо, настоящия състав приема, че оспорените
разпоредба на чл. 23, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, т. 1 и т. 2 от Наредбата са приети при законово предоставена
компетентност на органа на местно самоуправление, в съответствие с разпоредбите
на ЗМДТ, ЗМСМА и ЗПУО, поради което оспорената Наредба не е незаконосъобразна в
тази част.
Оспорването е неоснователно.
При този изход на делото не се присъждат
разноски за оспорващия, а ответната страна не е направила искане в тази насока.
Водим от
горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административният съд – В.
Търново, тричленен състав
Р Е Ш
И :
ОТХВЪРЛЯ
подаденият протест от прокурор в Окръжна прокуратура В. Търново с искане за
отмяна на чл. 23, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4, т. 1 и т. 2 от Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община В.
Търново.
РЕШЕНИЕТО
подлежи на обжалване пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ
:
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.