Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 572
11.07.2018 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на двадесети юни две хиляди и осемнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ: 1. ПЕНКА КОСТОВА
2. ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА
Секретар: Диана Динкова
Прокурор: Николай Гугушев
като разгледа докладваното от съдия В.Желева административно дело №400 по описа на съда за 2018 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.191, ал.2, във вр. с чл.186, ал.2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, срещу чл.26, ал.1, ал.5 и ал.6; чл.29, ал.5 и чл.30, ал.4 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на безопасността на движението на територията на община Хасково.
В протеста се твърди, че при извършена проверка на цитираната наредба била установена незаконосъобразност на протестираните разпоредби. Излагат се съображения, че по естеството си Наредбата уреждала основните правила, задълженията и ограниченията на физическите и юридическите лица, свързани с организацията на движението на ППС и пешеходците на територията на община Хасково (чл.1 от подзаконовия акт). При въвеждането на правните норми в Наредбата било недопустимо да бъде пренебрегната рамката, наложена в чл.76, ал.3 от АПК, според която общинските съвети издавали нормативни актове, с които уреждали съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Цитират се текстовете на чл.26, ал.1, ал.5 и ал.6 от Наредбата и се сочи, че в чл.98, ал.1 от ЗДвП били изброени местата, където само паркирането било забранено. Разпоредбите на чл.26, ал.1, ал.5 и ал.6 от Наредбата били незаконосъобразни, тъй като противоречали на чл.98 от ЗДвП. В случая не било спазено разграничението на местата, където паркирането е забранено, а престоят не е, поради което разпоредбата на чл.26, ал.1, в частта, с която се забранява престоят на ППС пред входовете на административните, здравните и социалните заведения, на места, обозначени с неподвижен пътен знак, предупреждаващ за принудително преместване на ППС, била незаконосъобразна. В частта, с която се забранявал престоят на ППС пред вход и изход на гараж или паркинг, в зоната на спирките на градския транспорт, върху тротоарите при отстояние по-малко от два метра, по еднопосочни улици в насрещното движение и на служебни или предплатени паркоместа, разпоредбата на чл.26, ал.5 от Наредбата също била незаконосъобразна. Разпоредбата на чл.26, ал.6 от Наредбата била незаконосъобразна, тъй като чл.98 от ЗДвП не предвиждала забрана за престой и паркиране на МПС около съдовете за смет.
В протеста се сочи, че с чл.29, ал.5 и чл.30, ал.4 от Наредбата били предвидени контролни правомощия на служителите на „Тролейбусен транспорт“ ЕООД – Х. и заплащане на престой на паркинга на дружеството. Твърди се, че в случая Общински съвет – Хасково бил надхвърлил законовата рамка, определена в чл.54, вр. чл.53 от ЗОС. В противоречие с чл.54 от ЗОС, на „Тролейбусен транспорт“ ЕООД – Х. с Наредбата били възложени дейности, които следвало да се възложат по реда на Закона за обществените поръчки и на Закона за концесиите.
Претендира се всички протестирани разпоредби от Наредбата за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на безопасността на движението на територията на община Хасково да бъдат отменени.
Ответникът, Общински съвет – Хасково, не ангажира становище по протеста.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание поддържа протеста и дава заключение за отмяна на протестираните разпоредби.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
По делото е представена в актуалната ѝ действаща редакция Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване безопасността на движението на територията на община Хасково (по-нататък Наредбата).
Съгласно §1 от ПЗР на Наредбата, тя се издава на основание чл.21, ал.1, т.13 и ал.2 от ЗМСМА и е приета с Решение №155 от 23.07.2004 г., многократно изменяна с изброени решения, последно от които – Решение №572 от 15.12.2017 г.
По делото са представени Докладната записка от Постоянната комисия по транспорта при Общински съвет – Хасково относно приемането на нова Наредба, с проекта за същата и Протокол от 21.07.2004 г. от заседание на Постоянната комисия по законността, контрол по изпълнение решенията на Общинския съвет и следприватизационен контрол, с решение за допускане за разглеждане на Докладната записка и подкрепа проекта за решение.
Приложено е и Решение №155 по протокол Протокол №10 от заседание на Общински съвет – Хасково, проведено на 23.07.2004 г., както и препис-извлечение от същия протокол, видно от който Решение №155 за приемане на Наредбата е гласувано на редовно проведено заседание, при наличие на необходимия кворум – присъствали 37 от общо 41 общински съветници и с мнозинство 32 гласа „за“, 0 – „против“ и 1 – „въздържал се“.
По делото не се оспорва наличието на кворум и мнозинство и при приемането на решенията, с които са изменяни протестираните разпоредби от Наредбата.
Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване с него са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, които са с многократно правно действие и относими към неопределен и неограничен брой адресати, т.е. с нормативен характер. Съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд в отделни техни разпоредби, а съгласно чл.186, ал.2, вр. ал.1 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.
След преценка
на доказателствения материал по делото, както и на валидността и
законосъобразността на оспорения акт, с оглед основанията, визирани в
разпоредбата на чл.146 от АПК, приложими субсидиарно на основание чл.196 от АПК, съдът намира протеста за частично
основателен.
С оглед разпоредбите на чл.76, ал.3 от АПК и чл.21, ал.2 от ЗМСМА, Общинският съвет е компетентен да приема наредби за уреждане на обществени отношения с местно значение.
Посочената в Наредбата на Общински съвет – Хасково като правно основание за издаването ѝ норма на чл.21, ал.1, т.13 от ЗМСМА регламентира правомощието на общинския съвет да определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура.
Предвид тази нормативна уредба, Общински съвет – Хасково е материално и териториално компетентният орган, разполагащ с правомощие да определи с наредба основните правила, задълженията и ограниченията на физическите и юридическите лица, свързани с организацията на движението на пътните превозни средства и пешеходците на територията на община Хасково.
Според чл.1 от Наредбата за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на безопасността на движението на територията на община Хасково, тази наредба урежда основните правила, задълженията и ограниченията на физическите и юридическите лица, свързани с организацията на движението на пътните превозни средства (ППС) и пешеходците на територията на община Хасково, т.е. като цяло Наредбата се явява валиден подзаконов нормативен акт, приет от компетентен административен орган.
Протестираните разпоредби на чл.26 от Наредбата са систематично разположени в Глава пета „Паркиране“ и същите гласят:
„Чл.26 (1) Забранява се паркирането и престоя на ППС в парковете, зелените площи, пешеходните зони, детските и спортните площадки, пред входовете на административните, здравните и социалните заведения, на места обозначени с неподвижен пътен знак, предупреждаващ за принудително преместване на ППС, както и на и 5 метра, преди и след кръстовище или пешеходна пътека. /доп. с Решение №302 от 22.04.2005 г. и Решение №587 от 28.03.2014 г./
(5) Забранява се спирането за престой и паркиране пред вход и изход на гараж или паркинг, в зоната на спирките на градския транспорт, върху тротоарите при отстояние по-малко от 2 метра, по еднопосочни улици в насрещното движение, както и на служебни или предплатени паркоместа. /доп. с Решение №502 от 26.03.2010 г./
(6) Забранява се спирането за престой и паркиране на моторни превозни средства около съдовете за смет – отпред и отстрани на отстояние по-малко от 2 /два/ метра. /доп. с Решение №565 от 25.06.2010 г./“
По мнението на настоящия съдебен състав, регламентираните с чл.26, ал.1, ал.5 и ал.6 от Наредбата правоотношения, въвеждащи забрани за паркиране и престой на пътни превозни средства, не могат да бъдат причислени към правомощията на общинските съвети по чл.21, ал.1, т.13 от ЗМСМА. Посочената разпоредба е предоставила на общинските съвети възможност да определят изисквания към дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, произтичащи от изброени в нея особености на населените места и състоянието на инженерната и социалната инфраструктура, но тя не може да игнорира общото изискване общинските наредби да урегулират само неурегулирани с по-висок по степен нормативен акт обществени отношения.
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписва, че нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов акт, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Тоест уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие със закона, или да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения.
Правилата за движение по пътищата, отворени за обществено ползване и изискванията към пътните превозни средства за участие в движението по тези пътища са уредени в Закона за движението по пътищата (ЗДвП). В Глава втора „Правила за движението по пътищата“ на този закон има специален Раздел ХIХ, озаглавен „Престой. Паркиране. Пътно превозно средство, спряно поради повреда“, в който освен дефиниции на понятията „престой“ и „паркиране“ на пътно превозно средство, са въведени и забрани за престой и паркиране на превозни средства (чл.98, ал.1) и за паркиране (чл.98, ал.2) на същите, с изрично изброяване на случаите, в които се прилагат.
В протеста са изложени съображения, че оспорените разпоредби на чл.26, ал.1, ал.5 и ал.6 от Наредбата не съответстват на чл.98 от ЗДвП, който гласи следното:
„Чл.98. (1) Престоят и паркирането са забранени:
1. на място, където превозното средство създава опасност или е пречка за движението или закрива от другите участници в движението пътен знак или сигнал;
2. до престояващо или паркирано пътно превозно средство от страната на движението;
3. в тунели и подлези, на мостове, надлези, стеснени участъци от пътя и в участъци с ограничена видимост;
4. върху трамвайни и железопътни линии или в такава близост до тях, която може да затрудни движението на релсовите превозни средства;
5. на пешеходни или велосипедни пътеки и на разстояние, по-малко от 5 метра преди тях;
6. на кръстовище и на по-малко от 5 метра от тях;
7. на платното за движение, където разстоянието между пътното превозно средство и пътната маркировка, забранена за пресичане, е по-малко от 3 метра или с пътен знак е забранено изпреварването;
8. върху пътна лента, предназначена за движение на бавнодвижещи се пътни превозни средства, обозначена с пътен знак.
(2) Освен в посочените в ал.1 случаи паркирането е забранено:
1. (изм. - ДВ, бр.51 от 2007 г.) пред входовете на паркове, театри, кина, предприятия, както и на други места, където е възможно да влизат или да излизат пътни превозни средства;
2. на платното за движение и на тротоара непосредствено пред входовете на жилищни сгради и гаражи, когато това затруднява достъпа до тях;
3. на спирките на превозните средства от редовните линии за обществен превоз на пътници;
4. (изм. - ДВ, бр.60 от 2012 г., в сила от 7.08.2012 г.) на места, определени за хора с трайни увреждания;
5. (нова - ДВ, бр.85 от 2004 г., изм., бр.81 от 2016 г., в сила от 1.01.2018 г. - изм., бр.98 от 2016 г., в сила от 1.01.2017 г., изм., бр.97 от 2017 г., в сила от 1.01.2018 г.) на пътя - за регистрирани пътни превозни средства, свидетелството за регистрация на които е отнето или върнато в Министерството на вътрешните работи;
6. (нова - ДВ, бр.51 от 2007 г.) пред входовете и на прилежащите тротоари на детските заведения и училищата.“
При сравняване на така цитираните разпоредби от ЗДвП с протестираните алинеи на чл.26 от общинската Наредба е видно, че те уреждат едни и същи правоотношения, свързани със забрана за престой и паркиране на МПС. Тези правоотношения вече са уредени със закона, поради което е недопустимо повторното им уреждане в подзаконов нормативен акт с местно значение.
Уреждайки в Наредбата и правоотношения по повод общи забрани за паркиране и престой на ППС, Общински съвет – Хасково е надхвърлил предела на предоставената му с чл.21, ал.1, т.13 от ЗМСМА компетентност по издаване на Наредбата и протестираните разпоредби от същата се явяват нищожни, като приети извън правомощията на общинския съвет.
В административното право, за разлика от гражданското право, липсва специален законов текст, който да регламентира кога съответният акт е нищожен и в кои случаи е унищожаем. Като нищожни правната теория приема основно административните актове, издадени от некомпетентен орган, както и тези, при които противоречието на акта с материалния закон е дотолкова съществено, че правните му последици са напълно несъвместими с установения правов ред. Общоприето е становището, че нищожни са тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки пороци се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което изобщо не могат да породят, изменят или погасят права. На основание чл.168, ал.2, вр. ал.1 и във вр. с чл.196 от АПК, съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това.
В процесния случай уредените със закона правоотношения са и преуредени, като в различните си хипотези ал.1, ал.5 и ал.6 на чл.26 от Наредбата недопустимо се отклоняват от регламентацията, въведена със ЗДвП. Освен, че въвеждат нови, различни от изброените в закона места, на които се забранява престой и паркиране, те предвиждат и забрана относно „спирането за престой и паркиране“, каквато законът не регламентира. С това протестираните разпоредби създават правна несигурност при прилагането на закона. Разминаването и противоречията между законовата уредба и тази, приета от Общинския съвет във връзка със забраните за престой и паркиране на ППС, води и до пълна неяснота относно контрола по тяхното спазване и санкциите при нарушаването им. От една страна в ЗДвП са предвидени изрични административнонаказателни разпоредби за санкционирането на нарушения, свързани с неправилно престояване или паркиране на превозно средство (напр. чл.178д, чл.178е, чл.183, ал.2, т.1 от ЗДвП), а от друга – общинската Наредба също съдържа (Глава шеста) уредба на контрол и административно-наказателна отговорност за нарушения на нейните разпоредби. Това недопустимо създава възможност за административно наказване за нарушаване на забрана, каквато законът не предвижда. Правните последици на оспорените разпоредби на Наредбата се явяват несъвместими с установения в закона правов ред, поради което и несъобразяването им с нормативен акт от по-висок ред също е основание за прогласяване тяхната нищожност.
Протестираните разпоредби на чл.29, ал.5 и чл.30, ал.4 от Наредбата имат следното съдържание:
„Чл.29 (5) Служителите на „Тролейбусен транспорт” ЕООД – гр.Х., могат да правят контролни проверки, доколкото преференциалното паркиране е извършено при спазване на нормативните изисквания, както и да изискват доказателства от водача на съответното МПС за това, че е паркирано при и по повод обслужване на лицето, притежател на картата, с която същото МПС е обозначено. /изм. с Решение №745 от 30.01.2015 г./“
„Чл.30 (4) Престоят на репатрирани автомобили над 8 /осем/ часа на паркинга на „Тролейбусен транспорт” на бул.„С.”, се заплаща по 1 /един/ лев на всеки следващ час до получаването на автомобила от собственика. /доп. с Решение №170 от 01.06.2012 г./“
Настоящият съдебен състав не споделя наведеното с протеста становище, че с приемането на тези разпоредби общинският съвет е надхвърлил законовата рамка, определена от чл.54, във връзка с чл.53 от ЗОС, които имат следното съдържание:
„Чл.53. (Изм. - ДВ, бр.96 от 1999 г., бр.101 от 2004 г., бр.54 от 2008 г.) Общинското предприятие може да осъществява дейност по:
1. управление, изграждане, поддържане, ремонт и реконструкция на обекти, мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура и други имоти - общинска собственост, както и предоставяне на свързаните с тях услуги за населението;
2. предоставяне на други услуги или осъществяване на други местни дейности, необходими за задоволяване на потребностите на общината или на нейното население, които се финансират от бюджета на общината, определени от общинския съвет.
Чл.54. (Изм. - ДВ, бр.96 от 1999 г., бр.101 от 2004 г., бр.36 от 2006 г., отм., бр.54 от 2008 г., нов, бр.45 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г., изм. и доп., бр.96 от 2017 г., в сила от 1.01.2018 г.) Дейностите по чл.53, които не се осъществяват от общински предприятия по чл.52, се възлагат по реда на Закона за обществените поръчки и на Закона за концесиите.“
Систематичното разположение на ал.5 в чл.29 от Наредбата, тълкуван във връзка с останалите алинеи на нормата, води на извода, че тя се отнася единствено до възможността служители на „Тролейбусен транспорт” ЕООД – гр.Х., да правят контролни проверки по спазването на нормативните изисквания за паркирането на хора с увреждания в „Синя зона” – гр.Х., като изискват от водача на паркираното МПС доказателства за това, че то е паркирано при и по повод обслужване на лицето, притежател на издадената безплатна карта за паркиране. Така, както е предвидена в Наредбата, тази възможност не разкрива характеристиките на финансирано от бюджета на общината предоставяне на услуги, или осъществяване на местни дейности, по смисъла на чл.53, т.2 от ЗОС. Само за дейностите по чл.53, които не се осъществяват от общински предприятия, е предвидено да се възлагат по реда на Закона за обществените поръчки и на Закона за концесиите.
При извършена от съда справка в интернет страницата на дружеството ЕООД „Тролейбусен транспорт” – Хасково (http://trolei.haskovo.bg/article/2/za-nas) там е посочено, че в момента „предмета му на дейност е тролейбусен транспорт и експлоатация на местата за платено паркиране „синя зона” в гр.Х.. Осигурява и репатрирането на автомобили за нарушения на Закона за движение по пътищата.“ Предвидената в Наредбата възможност служителите на това ЕООД да правят посочените „контролни проверки“ не е дейност, която с протестираната част от подзаконовия нормативен акт се възлага на дружеството, нито сама по себе си е дейност, която подлежи на възлагане по реда на ЗОП или ЗК. Нормата на чл.51, ал.2 от ЗОС предвижда възможност за общината да осъществява стопанска дейност и чрез търговски дружества с общинско участие в капитала, и чрез граждански дружества по ЗЗД, а въпросът дали определени дейности по чл.53 от ЗОС не се осъществяват от общински предприятия на Община Хасково, не е предмет на преценка в настоящото производство. С конкретната протестирана разпоредба Общинският съвет не се е отклонил от нормативно регламентирани с по-висок по степен акт изисквания и не е налице нищожност или незаконосъобразност на оспорената алинея.
Идентични изводи могат да се направят и по отношение разпоредбата на чл.30, ал.4 от Наредбата. Предвиденото в нея заплащане на час за престоя на репатрирани автомобили на паркинга на „Тролейбусен транспорт” също не представлява възлагане на това ЕООД на дейности, попадащи в обхвата на чл.53 от ЗОС и нормата не страда от визираните в протеста пороци. В тази му част протестът следва да се отхвърли като неоснователен.
На основание чл.143, ал.1, вр. чл.196 от АПК, основателно е искането на протестиращия за присъждане в негова полза на направените по делото разноски – 20.00 лева такса за съобщаване на оспорването в ДВ, платими от ответника.
Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на чл.26, ал.1, ал.5 и ал.6 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на безопасността на движението на територията на община Хасково, приета от Общински съвет – Хасково.
ОТХВЪРЛЯ протеста на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково в останалата му част, насочена срещу чл.29, ал.5 и чл.30, ал.4 от Наредба за обществения ред при използване на пътни превозни средства и осигуряване на безопасността на движението на територията на община Хасково.
ОСЪЖДА Общински съвет – Хасково да заплати на Окръжна прокуратура – Хасково разноски по делото в размер на 20.00 (двадесет) лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се обнародва по реда на чл.194 от АПК – по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.