Р Е Ш Е Н И Е
№ 462
гр. Велико Търново, 12.11.2018 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Велико Търново,
в публично съдебно заседание на деветнадесети октомври две хиляди и
осемнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: РУМЯНА
ПЕЕВА ЕВТИМ БАНЕВ
при
секретаря М. Н. и в присъствието на прокурора от ВТОП Светлана Иванова като
разгледа докладваното от съдия Костова адм.
дело № 366 по описа на Административния съд Велико Търново за 2018 година, за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производство по реда на чл. 185 и
сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест, подаден от прокурор
при Окръжна прокуратура Велико Търново, против Наредба за управление и
упражняване правата на собственост върху общинската част от капитала на
търговските дружества, приета с Решение № 403 по Протокол № 26 от 27.03.1997 г.
на Общински съвет Велико Търново, неколкократно изменяна и допълвана (наричана
по-долу за краткост Наредбата). В протеста се твърди, че Наредбата е
процесуално незаконосъобразна като приета при съществени нарушения в хода на
производството – не се е състояло обсъждане на проекта и липсват доказателства
за гласуването от общинските съветници с необходимото мнозинство съгласно чл. 20,
вр. чл. 13 от Указ № 833 за прилагане на Закона за нормативните актове (Указа).
Алтернативно прокурорът излага съображения, че чл. 67, ал. 3 от Наредбата и
Приложение № 1 към нея са материално незаконосъобразни поради несъответствие с
актове от по-висока степен и по-конкретно: чл. 27 – чл. 31 от Закона за
общинската собственост (ЗОС) и чл. 54а, ал. 1 и ал. 2 от същия закон, което
противоречи на чл. 15 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 76, ал. 3 от АПК. Иска като незаконосъобразна Наредбата да бъде отменена в цялост или
алтернативно – да бъдат отменени чл. 67, ал. 3 и Приложение № 1. Моли за
присъждане на направените по делото разноски. В
съдебно заседание прокурорът поддържа протеста и моли съда да го приеме за
основателен като отмени оспорения подзаконов административен акт поради
допуснати съществени процесуални нарушения при приемането му.
Ответникът – Общински съвет Велико Търново, не се
представлява и не заема становище по спора. В хода на съдебното дело е
депозирано Писмо вх. № 4057/12.07.2018 г., с което председателят на Общински
съвет Велико Търново информира, че е изготвен проект за нова наредба, който е
публикуван на интернет страницата на Община Велико Търново и след изтичане на
30-дневният срок за предложения и становища, ще бъде внесен за обсъждане и
приемане. С последващо Писмо вх. № 5428/17.10.2018 г. съдът е уведомен, че след
проведени обсъждания и разисквания съответните постоянни комисии не са приели
предложения проект, поради което последният е оттеглен със Заявление № 2408/29.08.2018
г. на кмета на Община Велико Търново.
Въз основа на събраните по делото доказателства,
съдът прие за установено от фактическа страна следното:
Видно от препис-извлечение от Протокол № 26 от
заседание на Общински съвет – Велико Търново, проведено на 27.03.1997 г., с
Решение № 403 е приета Наредба за управление и упражняване правата на
собственост върху общинската част от капитала на търговските дружества. Съгласно
§ 9 от ПЗР на самата Наредба последната е изготвена на основание чл. 21, ал. 2
и чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА и чл. 2, ал. 4 от ЗОС и според § 12 с нея се отменя
Наредба за реда, по който Общинския съвет упражнява правото на притежател на
общинския капитал в търговските дружества, приета с Решение № 284/05.08.1993 г.
В административната преписка е приложен печатен екземпляр на Наредбата, означен
с № 0133/25.03.1997 г., върху който се откриват нанесени ръкописни корекции,
така примерно в чл. 3, т. 2 „органите на търговски дружества…“ е допълнено „органите
на управление на търговски дружества“ и прочие. Тези поправки кореспондират с изброените
в Решение № 403 изменения и допълнения, с които Общинският съвет е приел
Наредбата. Справка на съда в интернет страницата на Община Велико Търново
установи, че нормативния административен акт е публикуван с тези изменения и
допълнения. Други доказателства по хода на производството по приемане, вкл.
кворум, обсъждане и гласуване не са представени.
Наредбата е действаща и понастоящем, като в периода
от приемането й досега е претърпяла няколко изменения и допълнения – с решения
№ 652/12.03.1998 г., № 531/20.09.2001 г., № 132/13.05.2004 г., № 500/19.03.2009
г., № 758/17.12.2009 г., № 1143/16.12.2010 г., № 446 и № 447 от 29.11.2012 г.
на Общински съвет Велико Търново.
Настоящият състав е задължил ответната администрация
да попълни преписката по приемането и последващите изменения на Наредбата с
доказателства, включително, но не само: пълни протоколи от заседанията на
Общинския съвет с поименно гласуване, поименен списък на общинските съветници
към датите на провеждане на съответните заседания за преценка наличието на
кворум, протоколи от заседанията на постоянните комисии, предложението на кмета
за приемане на Наредба, обявленията, доказателства за уведомяване на
засегнатите лица съгласно чл. 2а от ЗНА и постъпили предложения.
Други доказателства относно приемането на Наредбата
през 1997 г., извън коментираните по-горе, не са представени.
За изменението от 1998 г. по делото не са приложени
никакви доказателства.
Относно промените от 2001 г. е представено Предложение
вх. № 1474/13.09.2001 г. на заместник-кмет на община Велико Търново, Протокол №
8/13.09.2001 г. от заседание на ПК и Протокол № 33/20.09.2001 г. от заседание
на Общински съвет Велико Търново. От тези доказателства е видно, че членовете
на постоянната комисия единодушно са подкрепили предложението, което е
гласувано с 23 гласа „За“ от присъствалите 33-ма общински съветника.
Промените от 2004 г. са документирани с Предложение
вх. № 362/29.04.2004 г., на кмета на Община Велико Търново, Протокол № 8/05.05.2004
г. от заседание на ПК на МСНУРП, Протокол № 9/03.05.2004 г. от заседание на ПК
по ИВСП, Дневен ред и Протокол № 13/13.05.2004 г. и Списъчен състав на Общински
съвет Велико Търново към 13.05.2004 г. От изброените доказателства се
установява, че постоянната комисия по МСНУРП е подкрепила проекта с една
техническа поправка. Постоянната комисия по ИВСП също е подкрепила
предложението, но е внесла две добавки. Няма данни колко са присъствалите на
заседанието общински съветници, но видно от протокола предложението е прието без
да са правени изказвания с всички редакции на постоянните комисии с 37 гласа
„За“, което съгласно списъчния състав сочи за единодушие на всички съветници.
За изменението с Решение № 500/19.03.2009 г. са
приложени Писмо от 19.02.2009 г. на директор на Дирекция „ВОФУКМ“, Становище от
19.02.2009 г. на началник „ФУК“, Предложение вх. № 1480/04.03.2009 г. от кмета
на Община Велико Търново, Протокол № 22/09.03.2009 г. от заседание на ПК по
МСНУРП, Протокол № 30/10.03.2009 г. от заседание на ПК по БФ, Протокол №
27/11.03.2009 г. на ПК по ИВСПИ, Протокол № 42/19.03.2009 г. от заседание на Общински
съвет Велико Търново и
Списъчен състав на Великотърновски общински съвет към 19.03.2009 г. Въз основа
на посочените документи се установява, че предложението е подкрепено от трите постоянни
комисия, като няма данни за състояло се гласуване и изразени становища. При
присъствали 37 общински съветници – целият списъчен състав, без да са правени
изказвания, предложените изменения и допълнения в Наредбата са приети с 31
гласа „За“, 1 – „против“ и 0 – „въздържал се“.
Другата корекция от 2009 г. е подкрепена с
Предложение вх. № 2392/08.12.2009 г. на кмета на Община Велико Търново, Протокол
№ 40/09.12.2009 г. от заседание на ПК по ИВСП, Протокол № 57/17.12.2009 г. от
заседание на Общински съвет Велико Търново и Списъчен състав на Великотърновски
общински съвет към 17.12.2009 г. Видно от писмените доказателства предложението
е подкрепено от постоянната комисия. При присъствието на 36 от общо 37 общински
съветници, предложението е гласувано с 25 гласа „За“, 0 – „против“ и 0 –
„въздържал се“.
Във връзка с измененията от 2010 г. в преписката се
откриват Предложение вх. № 3474/25.11.2010 г. на кмета на Община Велико Търново,
Протокол № 61/08.12.2010 г. от заседание на ПК по ИВСПИ, Протокол №
80/16.12.2010 г. от заседание на Общински съвет Велико Търново и Списъчен
състав на Великотърновски общински съвет към 16.12.2010 г. Установява се, че
предложението е подкрепено от постоянната комисия и при участието на 35 от всички
37 общински съветника на състоялото се заседание е прието с 27 гласа „За“, 0 –
„против“ и 0 – „въздържал се“.
Във връзка с измененията от 2012 г. са представени Предложение
вх. № 1218/16.11.2012 г. и становище на кмета на Община Велико Търново, Протокол
№ 19/21.11.2012 г. от заседание на ПК по НПУОР, Протокол № 25/19.11.2012 г. от
заседание на ПК по ИВСПИЕСМВ, Протокол № 20/19.11.2012 г. от заседание на ПК по
БФ, Протокол № 32/29.11.2012 г. от заседание на Велико Търново, Извадка от
административния панел на интернет сайта на Община Велико Търново, от която е
видно, че Предложение вх. № 1218/16.11.2012 г. е публикувано на 16.11.2012 г. и
Списъчен състав на Великотърновски общински съвет към 29.11.2012 г. От така
представеното се установява, че постоянната комисия по НПУОР дава становище
предложението на кмета „да влезе в залата“, постоянната комисия по ИВСПИЕСМВ е
дала „6 гласа“ за проекта като не става ясно „За“ или „против",
постоянната комисия по БФ е дала 6 гласа „За“ предложението. На заседанието на
Общинския съвет са присъствали 35 от всички 37 съветници, като след състояли се
разисквания, за двете решения: № 446 и № 447, „За“ са гласували 26, „против“ –
0 и „въздържал се“ – 2-ма.
Други факти по хода на приемането и изменението на
Наредбата не са доказани.
При така
установената фактическа обстановка, съдът като взе предвид представените по
делото доказателства и становищата на страните, прави следните изводи:
Протестът е допустим с оглед нормата
на чл. 186, ал. 2 от АПК, която определя прокурора измежду лицата с право на
оспорване на подзаконовите нормативни актове. Оспорената Наредба е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал.
1 от АПК, тъй като съдържа административноправни норми, които се отнасят за
неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. По аргумент от чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на този вид
актове не е ограничено с преклузивен срок.
Съгласно разпоредбата на чл. 168 от АПК, вр. чл.
196 от АПК съдът не се ограничава при проверка на законосъобразността на
оспорения подзаконов нормативен акт само с обсъждане на основанията, посочени
от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените му от страните
доказателства да провери законосъобразността на оспорения акт на всички
основания по чл. 146 от АПК.
Разгледан по същество протестът е основателен по следните съображения:
Съгласно разпоредбата на
чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА в редакцията към ДВ, бр. 90/1996 г. Общинският съвет
решава и други задачи с местно значение, които не са от изключителната
компетентност на други органи. С нормата на чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА в относимата
редакция Общинският съвет приема правилници, наредби, решения и инструкции по
въпроси от местно значение, които се изпращат на областния управител в
седемдневен срок. В чл. 7, ал. 2 от приложимата
редакция на Закона за нормативните актове (ЗНА) е посочено, че наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или
други подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Приложимата норма на
чл. 8 от ЗНА конкретизира, че всеки общински съвет може да издава наредби, с
които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от
тях обществени отношения с местно значение. Наредбата за управление и упражняване правата на
собственост върху общинската част от капитала на търговските дружества е издадена за прилагане на
отделни разпоредби на ЗОС, а именно – разпоредбата на чл. 2, ал. 4, според
която не са общинска собственост по смисъла на този закон имотите и вещите на
търговските дружества, дори ако общината е била единствен притежател на
вложеното в тях имущество. Правата върху общинската част от капитала на
търговските дружества се упражняват по ред, установен с наредба на общинския
съвет. Тоест, в случая е налице законова делегация, с която се овластява
съответният общински съвет да приеме подзаконов нормативен акт за приложението
на законовите текстове. По изложените съображения съдът намира, че оспорената наредба
е издадена от оправомощен за това орган, в кръга на неговата материална и
териториална компетентност.
Спазена е изискуемата от
закона специална форма, доколкото са съобразени изискванията на относимата
редакция на Глава ІІІ „Строеж на нормативните актове“ от Указа, приложима по
силата на чл. 9, ал. 2 от ЗНА към ДВ, бр. 39/1974 година. При структурирането на
акта са взети предвид повелите на Глава ІV „Формулиране на разпоредбите на
нормативните актове“ от Указа и е съблюдавана регламентацията на Глава V
„Нормативни актове по прилагането на други актове“ от Указа, в редакцията му
към 1997 г.
Съдът обаче намира, че
Наредбата не е приета при спазване на специалните процесуални правила за това. Според
чл. 20 от Указа при изготвяне на проекти за постановления, правилници, наредби
и инструкции се прилагат съответно чл. 10, 11 и 13. Нормата на чл. 10
регламентира, че в плана за изготвяне на законопроекта се определят: 1.
наименованието на закона; 2. етапите и сроковете за изготвяне на законопроекта
съобразно чл. 13; 3. съставителят на законопроекта. Съгласно чл. 11 съставител
на законопроект може да бъде комисия или отделно лице. Разпоредбата на чл. 13,
ал. 1 гласи, че изготвянето на законопроекта обхваща: 1. изготвяне на
първоначален проект; 2. обсъждане на проекта; 3. изготвяне на втори проект,
когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. Според втората
алинея съобразно характера и обсега на предложените изменения могат да се
изготвят и обсъждат и следващи варианти на проекта. Налага се извод, че
производството по одобряване на проект за наредба, който да бъде представен на
общинския съвет за гласуване, принципно обхваща следните фази: планиране, проектиране
и обсъждане, включително неколкократно обсъждане в определени хипотези. От съвкупния
анализ, систематическото място на цитираните норми в Глава втора „Изготвяне на
проектите за нормативни актове“ и предвид чл. 9, ал. 1 от Указа, се налага
извод, че планът по чл. 10 се съставя от органа, който трябва да издаде акта, а
когато този орган е колективен – от неговия председател. В настоящия случай
липсват данни за планиране приемането на процесната Наредба – не е ясно кой е
възложителят и кому е възложено съставянето на проекта, не са разписани етапите
и сроковете за изготвяне и обсъждане. Не е категорично доказано по делото, но приложеният
печатен вариант на Наредбата, датиращ два дни преди заседанието на Общинския
съвет, с нанесени ръкописни корекции върху него би могъл да се приеме за първоначален
проект по смисъла на чл. 13, ал. 1, т. 1, вр. чл. 20 от Указа в относимата му
редакция, въпреки че не става ясно кой е негов съставител по смисъла на чл. 10,
т. 3 и чл. 11 от Указа. Нещо повече, дори да се приеме,
че в случая е изготвен първоначален проект, същият категорично не е придружен с
мотиви, както изисква чл. 28 от ЗНА в относимата редакция – законопроектът (в
случая проектът на Наредбата) се изготвя съобразно този закон и указа за
неговото прилагане. Той се придружава от мотиви. Съдът намира тази норма за общо
приложима не само по отношение на законите, а и на подзаконовите нормативни
актове. Това се потвърждава и от последвалите законодателни промени в нормата
на чл. 28 от ЗНА, в духа на които правната тежест на мотивите, изготвени
съобразно изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, е определена от законодателя с
разпоредбата на ал. 3 на същия текст, която вменява забрана за обсъждане на
предложението от компетентния орган в случай, че към него не са приложени
мотиви. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за
приемане на нормативни актове, както и на нормативните административни актове. Това
е съществено изискване, залегнало в основите на административните производства
въобще. Пълната липса на мотиви към внесеното предложението за проект на Наредба
препятства възможността на заинтересованите лица да направят предложения и да изложат
становища преди приемането му. Процедурата, касаеща приемането на подзаконов
нормативен акт е регламентирана императивно в защита на публичния интерес, като
нарушаването й винаги е съществено. Мотивите безспорно имат съществено значение,
обезпечават и гарантират ефективността на етапа на обсъждане. Както
правилно сочи протестиращият прокурор липсват доказателства за проведено
обсъждане на проекта, като въпреки изричните указания на съда документи от хода
на производството не са представени. Дори да се приеме, че направените
ръкописни уточнения са резултат от някакво обсъждане, а не са дело на
общинските съветници, и същите не съставляват съществено изменение по аргумент
от чл. 13, ал. 1, т. 3 от Указа, което да налага изготвяне на втори проект, не
става ясно какво е тяхното авторство и в каква аудитория е обсъден проекта,
поради което не е изпълнено изискването за обсъждане. Горното не изключва
варианта, в който един и същ административен орган (примерно председателя на
общинския съвет) еднолично планира изготвянето на проект за наредба, съставя
такъв, лично нанася корекции вместо да го подложи на обсъждане и го внася за
гласуване, като определено не това е целта на закона. Смисълът на закона е да
се даде гласност, да се осигури достъп и възможност за ангажиране на становища
от постоянни и временни комисии, както и от граждани – адресати на подзаконовия
административен акт. Няма данни за разглеждане и обсъждане на проекта от никакви
постоянни или временни комисии. Липсва всякакво доказателство за проведено
гласуване и приемане на предложената наредба от някоя комисия, а това опорочава
консултативния и съвещателен характер на подготвителния етап по приемане на
дадена Наредба от Общинския съвет. Внесените изменения и допълнения по-скоро
представляват прецизиране на редакцията и техническо подобряване, а не корекция
по същество относно управлението и упражняването правата на собственост върху
общинската част от капитала на търговските дружества. Само по себе си одобряването
на първоначалния проект без корекции и последващи обсъждания не би било проблем
и порок на административното производство (такава хипотеза е предвидена в чл. 13 от Указа), но само в
случай, че безспорно е осигурена възможност и действително е проведено
обсъждане на проекта, от документирането на което да е непротиворечиво ясно, че
първоначалният проект в пълнота удовлетворява обществените потребности и
изпълнява законовите изисквания, в случая на чл. 2, ал. 4 от ЗОС в относимата
редакция. Такива доказателства по делото липсват, а тълкуването дали
ръкописните промени са в резултата от обсъждане и от кого са прекалено
хипотетични. Обсъждането не е формален етап, който може да бъде подценяван и
пренебрегван, тъй като е израз на основни принципи на административния процес
като откритост, достъпност, публичност и прозрачност. Законодателят е придал
изключително значение на възможността за предварителното разгласяване и
обсъждане (включително неколкократно предвид чл. 13, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от
Указа) на проекта за нормативен акт с всички заинтересовани лица и организации
преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, тъй като
именно обсъждането осигурява реализиране на възможността за изразяване на
мнения, становища и възражение на заинтересованите лица, които биха довели до
приемане на различна редакция на оспорената Наредбата. Целта е да се гарантира
обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на административните
актове. В случая, не е осигурено обсъждане, с което съществено са нарушени
процесуалните правила по издаване на оспорения подзаконов административен акт.
Това не може да бъде обяснено с дългия период, изминал от приемането на
Наредбата и с твърдение, че доказателствата не се съхраняват, тъй като по
аргумент от чл. 23 от Указа за всеки проект за нормативен акт се образува
досие. То отразява хода на изготвяне на проекта и се попълва от съставителя, а
когато съставителят е комисия – от нейния председател. Досието за законопроект
се води в два екземпляра. След приключването му единият екземпляр се изпраща на
Съвета по законодателството. Досието се съхранява от органа, който е издал
акта, а при закон – от органа, който е предложил законопроекта за планиране, и
от Съвета по законодателството. Тоест, на Общински съвет Велико Търново е
вменено съхраняване на пълно досие.
След планирането,
проектирането и обсъждането на проекта идва ред Наредбата да бъде внесена за
приемане в Общинския съвет по реда на чл. 22 от ЗМСМА в относимата редакция.
Според чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА в относимата редакция заседанията на общинския и
районния съвет са законни, ако присъстват повече от половината от общия брой на
съветниците. Алинея трета на същата норма гласи, че решенията на общинския и
районния съвет се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината от
присъстващите съветници. Съветът може да реши гласуването да бъде и тайно. Разпоредбата
на чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА в относимата редакция повелява, че решенията се
обявяват на населението. В настоящия случай, въпреки изричните указания на съда
от ответната администрация не са представени доказателства за списъчния състав
на общинските съветници през 1997 г. Не е представен и пълният протокол от
състоялото се на 27.03.1997 г. заседание, а в приложеният препис-извлечение
относно Наредбата липсват сведения за присъстващите съветници, което възпрепятства
проверката на кворум, а респективно и законността на заседанието. Неясно за
съда остава как е протекло гласуването – явно или тайно, и дали решение № 403 е
прието с нужното мнозинство. Нито се твърди, нито се доказва да е осведомено населението
за приетата Наредба, както и изпратена ли е тя на областния управител в
седемдневен срок.
Всички изброени пропуски съществено
нарушават реда за приемане на Наредби, който е така регламентиран, че да гарантира
обективността, безпристрастността и качеството на актовете, приемани от
общинския съвет, поради което неспазването му е нарушение на предвидената
процедура по изработване и приемане на актовете на Общинския съвет и съставлява
основание за незаконосъобразност по чл. 146, т. 3, вр. чл. 196 от АПК. По отношение на последващите
изменения и допълнения в отделни разпоредби на Наредбата следва да се
подчертае, че дори и да са процесуално законосъобразни и при приемането им да
са изправени първоначално опорочените процедури, това не компенсира пропуските
и не санира предходните нарушения в процедурата. Изначалната незаконосъобразност при приемането
на цялата Наредба е пречка да бъдат приети за законосъобразни последващи
изменения и допълнения в отделни разпоредби на същата.
Изложеното налага на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 от АПК, съдът
да отмени като процесуално незаконосъобразна Наредбата, което от своя страна дава основание да не
се разглежда въпросът за нейната материална законосъобразност.
При този изход на делото, в полза на Прокуратурата на Република България на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото производство във връзка с препращащата норма на чл. 196 от АПК, следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса за обнародване на съобщение за оспорването в „Държавен вестник“.
С оглед
разпоредбата на чл. 194 от АПК след влизане на решението в сила, същото следва
да се обяви по начина, по който е обявена самата Наредба.
Водим от
горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, втори касационен състав на Административен съд Велико Търново
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Велико Търново Наредба
за управление и упражняване правата на собственост върху общинската част от
капитала на търговските дружества на Общински съвет Велико Търново.
ОСЪЖДА Общински съвет – Велико Търново да заплати на Прокуратурата на Република
България разноски по делото в размер на 20,00 /двадесет/ лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно оспорване пред Върховен административен съд на
Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО след влизането му в сила да се обяви по реда,
по който е обявена Наредба за
управление и упражняване правата на собственост върху общинската част от
капитала на търговските дружества на Общински съвет Велико Търново.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.