Р Е
Ш Е Н И Е
№ 242 от 30.10.2020 г., гр. Кюстендил
В
И М Е Т О НА Н А Р О Д А
Административен съд –
Кюстендил, в открито съдебно заседание на тридесети септември две хиляди и двадесета
година, в състав:
СЪДИЯ: АСЯ
СТОИМЕНОВА
при
секретар Антоанета Масларска, като разгледа докладваното от съдията административно дело № 258 по описа за 2020 година, за да се произнесе,
взе предвид следното:
Производството е
по реда на чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано по жалба
от Г.В.П., с ЕГН ********** и постоянен адрес:***, срещу Предписание за
поставяне под карантина с изх. № 18006/15.04.2020 г., издадено от Н.Г. М. – инспектор в
дирекция „Профилактика на болестите и промоция на здравето” при Регионална здравна
инспекция (РЗИ) – Софийска област, с което жалбоподателят е
поставен под карантина за срок от 14 дни, считано от 15.04.2020 г. Иска се
прогласяване на предписанието за нищожно поради липса на материална
компетентност на издалия го орган.
В съдебните заседания по
делото жалбата се поддържа от процесуалния представител по пълномощие на
жалбоподателя – адвокат В. З..
Ответникът оспорва жалбата
като неоснователна.
Страните не претендират
разноски.
Въз основа на съвкупната
преценка на събраните по делото доказателства съдът приема за установено
следното от фактическа страна:
Със Заповед №
РД-01-183/06.04.2020 г. на министъра на здравеопазването на основание чл. 61,
ал. 2 и чл. 63, ал. 1, 3, 5, 6 и 7 от Закона за здравето (ЗЗ), чл. 73 от АПК и
чл. 29 от Наредба № 21 от 18.07.2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и
отчет на заразните болести (Наредба № 21/18.07.2005 г.) във връзка с
усложняващата се епидемична обстановка, свързана с разпространяването на
COVID-19 на територията на страната, обявеното с Решение от 13.03.2020 г. на
Народното събрание на Република България извънредно положение и във връзка със
Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета -
COVID-19: Временно ограничение на несъществените пътувания до ЕС от
16.03.2020 г., СОМ(2020) 115, насоки и практически указания на
Европейската комисия от 16.03.2020 г. и 30.03.2020 г. във връзка с
разпространението на COVID-19, мерките и действията в тази насока, както и
предвид препоръки на Националния оперативен щаб, създаден
със Заповед № Р-37/26.02.2020 г. на министър-председателя
на Република България, са определени конкретни противоепидемични мерки за
територията на страната. С т. II.1 от заповедта е разпоредено всички лица,
които влизат на територията на Република България, с изключение на лицата по т.
I.3, б. „б” (медицински специалисти, медицински научни работници и социални
работници, когато целта на пътуването е свързана упражняваната от тях професия)
и „г” (чуждестранни официални длъжностни лица (държавни ръководители, членове
на правителства и др.) и членовете на техните делегации, както и дипломати,
служители на международни организации, военнослужещи и хуманитарни работници
при изпълнение на техните задължения), да се поставят под карантина за срок от
14 дни в дома или на друго място за настаняване, в което лицето е посочило, че
ще пребивава, с предписание по образец (Приложение №1) на органите на граничния
здравен контрол.
Със Заповед № РД-01-79/07.04.2020
г. директорът на РЗИ – Софийска област е възложил правомощия на държавните
здравни инспектори от инспекцията, посочени по т. 1 в заповедта, сред които и Н.Г.
М., да извършват граничен здравен контрол на територията на Софийска област и в
частност ГКПП Калотина, и да издават предписания за поставяне под карантина. Не
е спорно обстоятелството, че на 15.04.2020 г. Г.П. – шофьор на товарен
автомобил – международни превози в „П. ***, е влязъл в Република България през
ГКПП Калотина с товарен автомобил, пристигайки от Италия. На основание Заповед
№ РД-01-183/06.04.2020 г. на министъра на здравеопазването във вр. с чл. 63 от ЗЗ
и чл. 29 от Наредба № 21/18.07.2005 г. на жалбоподателя е издадено обжалваното
предписание за поставяне под карантина, с което последният е поставен под
карантина на адрес в гр. Бобов дол за срок от 14 дни. С предписанието на П. са
наложени конкретни противоепидемични мерки (т. 2-3 от същото), като е посочена
изрично и правната последица като санкция при неизпълнението му, а именно –
ангажиране на наказателна отговорност по чл. 355 от Наказателния кодекс.
Предписанието е издадено от Н. Г. М. – държавен здравен инспектор при РЗИ –
Софийска област, по утвърден образец, и в него не са посочени срок и ред за
обжалването му. Същото е връчено на жалбоподателя на 15.04.2020 г. Жалба срещу
предписанието е подадена на 17.06.2020 г. Към преписката е приложен и саморъчно
попълнен от жалбоподателя формуляр за събиране на данни за пристигащи от Италия
във връзка с епидемичната ситуация, с дата 15.04.2020 г.
При така
установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи:
Жалбата е
процесуално допустима. Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от АПК
индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с
действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг
овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи
публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се
създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или
законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се
издаде такъв акт. Обжалваното предписание безспорно притежава белезите на
индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, тъй като
представлява изрично волеизявление на административен орган, с което
непосредствено се засягат права, свободи и законни интереси на оспорващия. Въпреки
че в него не са посочени срок и ред за обжалването му, включително и такива не са
регламентирани в ЗЗ към датата на издаването му – 15.04.2020 г., съдът намира
за приложима нормата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, като обща клауза за
обжалване на всички административни актове, като в това общо понятие се
включват нормативни, общи и индивидуални актове, освен изрично изключените със
закон. Нормите на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и чл. 147, ал. 1 от АПК
обвързват правото на оспорване със засягането на субективни права и законни
интереси. Съдържанието на понятието „засягане” е установено от Конституционния
съд в Решение № 21/26.10.1995 г. по конституционно дело № 18/1995 г. – то се
изяснява в контекста на чл. 56 от Конституцията – „Административният акт
„засяга” по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически
лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси”.
Засягането трябва да е правно, т.е. на установени в правото субективни права и
законни интереси. Засягането трябва да е лично, т.е. обектите на закрила са
лични за носителя на правото на оспорване. И засягането трябва да е пряко, т.е.
засягането (и в двете му форми – нарушава или застрашава) трябва да е пряк
резултат на действието на административния акт. В настоящия случай оспореният
акт съдържа разпореждане – властническо волеизявление на представител на
държавен орган, насочено към конкретен адресат, пораждащо задължение за
спазване на определено поведение. В допълнение следва да се посочи и
обстоятелството, че същият като краен административен акт в проведеното
административно производство засяга субективни права на неговия адресат като
правна последица от акта, т.е. засягането е пряк резултат на действието на
административния акт. На следващо място, към датата на подаване на жалбата са
последвали изменения в ЗЗ (изм. – ДВ, бр. 44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020
г.), като с разпоредбата на чл. 61, ал. 11 във вр. с ал. 6 от ЗЗ е разписан ред
за обжалването на предписанията за задължителна карантина. Доколкото в
случая се оспорва административен акт с искане за обявяване на нищожността му,
оспорването не е ограничено със срок по арг. на чл. 149, ал. 5 от АПК и чл. 168, ал. 3 от АПК.
Разгледана по
същество, жалбата е основателна по следните съображения:
Оспореното предписание
е нищожен административен акт.
Основното разграничение на порочните актове на администрацията е разделението
им на нищожни и унищожаеми в зависимост от степента и качеството на порока, от
който са засегнати. В административното право, за разлика от гражданското право,
липсва специален законов текст, който да регламентира кога съответният акт е
нищожен и кога– унищожаем. За да бъде един административен акт нищожен, е
необходимо да е засегнат от съществен, основен порок, който го лишава от
същността му на властническо волеизявление, поради което не може да произведе
целените правни последици. Във всеки отделен случай действителността на
административния акт се преценява конкретно с оглед тежестта на порока, от
който е засегнат и дали той е годен да предизвика промяна в правната сфера на
адресатите на акта. Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани
основания за нищожност на административните актове, съдебната практика и теория
са възприели критерия, че нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова
съществен порок, че актът изначално от момента на издаването му не поражда
правните последици, към които е насочен. Съществените нарушения на
административнопроизводствените правила са основания за нищожност само ако са
толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление.
Към датата на
издаване на процесното предписание – 15.04.2020 г., в Закона за здравето, на
чиито се разпоредби се основава същото, не се визира понятието „карантина”, а понятието
„задължителна изолация”. От своя страна, разпоредбата на чл. 61, ал. 1 от ЗЗ (изм.
и доп. – ДВ, бр. 28 от 2020 г., в сила от 13.03.2020 г.) определя кои правни
субекти подлежат на задължителна изолация, посочвайки ги изчерпателно, а именно
– лица, болни и заразоносители от холера, чума, вариола, жълта треска, вирусни
хеморагични трески, дифтерия, коремен тиф, полиомиелит, бруцелоза, антракс,
малария, тежък остър респираторен синдром и туберкулоза с бацилоотделяне. Алинея
2 на чл. 61 от ЗЗ, в приложимата редакция, регламентира правомощието на
министъра на здравеопазването при съществуваща заплаха за здравето на
гражданите от болести извън посочените по ал. 1, да разпореди задължителна
изолация на болни, на заразоносители, на контактни лица и на лица, които са
влезли на територията на страната от други държави. Изолация и лечение на болни
от заразни болести извън посочените в ал. 1 може да се осъществяват в домашни
условия след преценка на съществуващия епидемичен риск от лекуващия лекар или
след консултация с епидемиолог или специалист по инфекциозни болести. Съгласно
нормата на чл. 61, ал. 3 от ЗЗ, в приложимата редакция, задължителната изолация
и лечението на лицата по ал. 1 и 2 се извършват със заповед на ръководителя на
съответното лечебно заведение по предложение на лекуващия лекар или на лекаря,
насочил пациента за хоспитализация, като заповедта подлежи на незабавно
изпълнение и по арг. на ал. 5 – на обжалване пред съответния административен
съд по реда на АПК. Редът за изолация на болните от заразни болести се определя
с наредбата по чл. 60, ал. 2 от ЗЗ (чл. 61, ал. 7 от ЗЗ, в приложимата редакция).
Мярката „задължителна карантина” се въвежда в Закона за здравето едва с
изменението му със ЗИДЗЗ, обн. ДВ, бр. 44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020 г.
Съгласно чл. 61, ал. 2 от ЗЗ на задължителна карантина подлежат контактни лица
на лица, болни от заразна болест по ал. 1, като с цел предотвратяване
разпространението на заразни болести по ал. 1 на задължителна карантина може да
подлежат и лица, които са влезли на територията на страната от други държави. Според
чл. 61, ал. 3 от ЗЗ министърът на здравеопазването по предложение на главния
държавен здравен инспектор може със заповед да разпореди задължителна изолация
на лица, болни от заразни болести извън посочените по ал. 1 и на
заразоносители, както и задължителна карантина на контактните с тях лица, като
в заповедта се определя срокът на задължителната изолация и лечение по ал. 5,
съответно на задължителната карантина по ал. 6 в съответствие с епидемичния
риск от разпространението на заразната болест. Съгласно ал. 6 на чл. 61 от ЗЗ
задължителната карантина на лице по ал. 2 и 3 се извършва с предписание на
директора на съответната регионална здравна инспекция или на оправомощено от
него длъжностно лице. Диференцирането на двете процедури е обосновано от
различното значение на понятията „изолация” и „карантина”, придадено от законодателя
в § 1, т. 46 и 47 от Допълнителните разпоредби на ЗЗ. Според § 1, т. 46 (нова –
ДВ, бр. 44 от 13.05.2020, в сила от 14.05.2020 г.) „изолация” е действие по
отделяне на лица, болни от заразна болест по чл. 61, ал. 1 или 3, и на
заразоносители с цел предотвратяване разпространението на съответната заразна
болест, а според т. 47 (нова – ДВ, бр. 44 от 13.05.2020 год., в сила от
14.05.2020 г.) „карантина” е действие по отделяне на контактни лица на лица,
болни от заразна болест по чл. 61, ал. 1 или 3, и на лица, които са влезли на
територията на страната от други държави, с цел предотвратяване
разпространението на съответната заразна болест. Разпоредбата на чл. 63, ал. 1
от ЗЗ дава възможност при възникване на извънредна епидемична обстановка
министърът на здравеопазването да въвежда противоепидемични мерки на
територията на страната или на отделен регион. Редът за налагането им обаче е
разписан в Закона за здравето. Към 15.04.2020 г. този закон регламентира
единствено хипотезите, при които лицата се поставят под задължителна изолация и
реда на налагане на мярката. Освен че липсва изрична нормативно регламентирана
процедура за поставяне под карантина, при съпоставяне на оспорения акт с
действащата към датата на издаването му нормативна уредба се установява разлика
в категорията лица, компетентния орган, налагащ мярката и вида на акта, с който
се налага (заповед на ръководителя на съответното лечебно
заведение по предложение на лекуващия лекар или на лекаря, насочил пациента за
хоспитализация). По изложените съображения съдът намира, че с
оспореното предписание жалбоподателят е поставен под „карантина” при липса на
законово разписана процедура за това към датата на издаването му.
На следващо
място, предписанието е издадено от некомпетентен орган – Н. Г. М. – инспектор в дирекция
„Профилактика на болестите и промоция на здравето” при РЗИ – Софийска област. Едва с
изменението на Закона за
здравето със ЗИДЗЗ, обн. ДВ, бр. 44 от 2020 г., в сила от 14.05.2020 г., е
регламентирана в чл. 61, ал. 6 законова делегация за упражняване на
административни правомощия на директора на съответната регионална здравна
инспекция или на оправомощено от него длъжностно лице. До този момент такава
законова делегация за издаване на предписания по реда на ЗЗ не е
регламентирана.
Недопустимо със Заповед № РД-01-183/06.04.2020 г. на министъра на
здравеопазването, която представлява общ административен акт, са регламентирани
правомощия за издаване на предписания за „задължителна карантина” от
административни органи (органите на граничен здравен контрол) извън изрично
посочените в ЗЗ органи (ръководителите на лечебните заведения), с което по
същество е допълнен нормативният акт.
По
изложените съображения следва да бъде обявена нищожността на оспореното
предписание.
Воден от
гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на Предписание за поставяне под
карантина с изх. № 18006/15.04.2020 г., издадено от Н. Г. М. – инспектор в
дирекция „Профилактика на болестите и промоция на здравето” при Регионална здравна
инспекция – Софийска област.
Решението може да се обжалва от страните с
касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му.
СЪДИЯ: