Решение по дело №126/2020 на Административен съд - Видин

Производството е по 145 от АПК във вр. с чл.чл.32 ЗА и чл.45,ал.11 от ЗМСМА .

Със заповед № РД 25-15/03.06.2020г. Областният управител на Област Видин е оспорил решение №102,взето с Протокол № 9/20.05.2020г. на Общински съвет Ново село , като незаконосъобразно. Посочено е в заповедта, че решението е взето в нарушение на Закона за публичните финанси , тъй като предложението за приемане на поименен списък на капиталовите разходи , като част от общинския бюджет , е в правомощията и задълженията на Кмета на Общината , а не на общински съветник. Сочи се , че не е ясно дали общинският съвет приема поименен списък за капиталовите  разходи на община Ново село или променя такъв, както и че не се установява , че е спазен реда за изготвяне на проекта на поименния списък на капиталови разходи . Сочи се и че Общинският съвет  е приел решението като не се е съобразил с приложеното изрично волеизявление на кмета на общината за оттегляне на предложението за капиталови разходи и е приел поименен списък на капиталови разходи , предложен от общински съветник.  Сочи и че решението е прието на непълно основание –чл.45,ал.9 и ал.10 от ЗМСМА, като и че не е посочено , че отменя Решение № 99, прието с протокол № 8 от 22.04.2020г. на Общински съвет Ново село, както и че общинският съвет „задължава кметовете по места да  изготвят проекти и КСС за предвидените обекти и да сключат договори за изпълнение…“ , което е извън законовите правомощия.

 

С оглед на горните съображения Областният управител на Област Видин е отнесъл спора за решаване от АС.

ОбС-Ново село, чрез процесуалния си представител-Председателя на Общински съвет Ново село, оспорва заповедта като твърди, че Областният управител няма правомощия да налага санкция върху решение на общинския съвет относно бюджета и поименното определяне на капиталовите разходи, тъй като няма правен интерес. Сочи , че след връщане на първоначалното решение на Общинския съвет от областния управител спорното изречение от него–относно задължаването на кметовете да изготвят КСС, след преразглеждането на решението не е включено в новото решение. Сочи се , че общинският съвет е компетентният орган , който може да прави  промени в поименния списък на капиталовите разходи от целевата субсидия на общината , като областният управител изземва правомощия на местния орган за местно самоуправление. Иска се да се отхвърли оспорването и да се остави в сила оспореното решение. 

Съдът, като прецени доводите на страните и събраните по делото доказателства, намира за установено следното:

Видно от приложените по делото доказателства от кмета на Община Ново село е внесено предложение вх.№ РД 01-20/14.01.2020г. до Общински съвет  Ново село относно приемане на бюджета на Община Ново село за 2020г. С вх.№ РД 01-31 от 20.01.2020г. Кметът е внесъл предложение и за приемане на поименен списък на капиталовите разходи на Община Ново с предложение за решение за приемането им и задължаване на кметовете по места да изготвят проекти и КСС за предвидените обекти и да сключат договори за изпълнение.

По делото са приложени протоколи от проведено публично обсъждане на проекта на бюджета за 2020г. , вкл.  и на предвидените капиталови разходи , от 16.01.2020г. в с.Флорентин , от 17.01.2020г.-Кметство Винарово , 16.01.2020г. в с.Ясен , 14.01.-Община Ново село , 17.01.2020г.-с.Неговановци . На сайта на община Ново село е достъпна и обявата за публично обсъждане на проекта, като и графикът за обсъждане по места.

На проведеното заседание на Общинския съвет на 27.01.2020г. гласуването на двете предложения /проектобюджета и поименния списък на капиталовите разходи/ е отложено.

Видно от протокол №4 от 10.02.2020г. проектобюджетът и поименният списък са разгледани от комисията по бюджет и финанси , икономическо развитие, управление на собствеността и развитие на туризма към Общински съвет Ново село , като комисията е взела становище и по двете предложения. В частта относно т.2 е посочено, че са включени обекти , реализирани с европейски средства , не са заложени дейности приоритетни за гражданите на общината, посочени са като неизяснени въпроси по отношение на обект –аварийно възстановителни работи на свлачище-с.Флорентин , посочено е, че голяма част от обектите са включени в активите на дружеството „Портимпекс“ с неизяснена собственост/не е ясно кои обекти/.  От председателя на комисията по бюджет и финанси е изготвено предложение до Община Ново село , но видно от същото касае единствено разходната част на проектобюджета, не и поименния списък.

Видно от протокол №6/10.02.2020г. на проведеното следващо заседание Общинският съвет е приел бюджета на Община Ново село/т.1/ , но е отложил гласуването на т.2 –Приемане на поименен списък на капиталовите разходи на Община Ново село.

По делото е приложен протокол №7 от 20.03.2020г. от проведеното заседание на Общински съвет Ново село, в което като т.2 е посочено „Приемане на поименен списък на капиталовите разходи на Община Ново село“, но видно от протокола такава точка изобщо не обсъждана на това заседание на общинския съвет.

Видно от протокол №5 от 22.04.2020г. Комисията по бюджет и финанси , икономическо развитие, управление на собствеността и развитие на туризма към Общински съвет Ново село е взела становище , че при внасяне на първоначалния поименен списък на капиталови разходи , както и при внасяне на промени в него е задължително да бъдат представени КСС към предложените позиции. Изготвено е предложение от общинския съветник Иван Бузов с дата 22.04.2020г. , с което се предлага отпадане на позиции по предложения от кмета поименен списък и разпределяне на стойността от тях за други мероприятия/т.1 до т.4 вкл.,  а е изменена т.29/

Видно от протокол №8 от 22.04.2020г.  на проведеното заседание на Общински съвет Ново село /т.1/, проведено в 09,00ч., е приет поименен списък относно капиталовите разходи на общината съобразно предложените от общинския съветник И.Бузов промени-вместо т.1,т.2,т.3,т.4 и т.30 от поименния списък, други капиталови разходи , изрично посочени , а вместо предвидените в т.29 е променено предназначението на мероприятието, за което следва да бъдат разходвани  средствата в с.Ясен , а кметовете по места са задължени да изготвят проекти и КСС за предвидените обекти и да сключат договори за изпълнение. От общия брой общински съветници-11, решение № 99 е прието със 7 гласа „за“ , 3 гласа „против“ и 1 глас „въздържал се“.

Със Заповед № РД-25-11/07.05.2020г. Областният управител на Област Видин е върнал за ново разглеждане Решение №99 като незаконосъобразно. С писмо вх.№ РД01-147 от 15.05.2020г. Кметът на Община Видин е уведомил Общинския съвет , че оттегля предложения №2 и №4 от дневния ред.

 С протокол №6 от проведеното на 15.05.2020г. заседание на Комисията по бюджет, финанси, икономическо развитие и общинска собственост на Община Брегово  комисията отново е изразила становище за подкрепа на направените промени .

Видно от протокол № 9 от проведеното заседание на Общинския съвет на 20.05.2020г.  , Общинският съвет е взел решение за разглеждане на решение №99 и след проведено гласуване на практика е изменил решението като е приет отново поименният списък по решение № 99, но е премахнато изречението , което вменява задължения на кметовете по места. Решение №102, взето по протокол №9 от 20.05.2020г. , е прието с гласовете на 6 общински съветници от общия брой-11. Същото е оспорено именно със заповед № РД 25-15/03.06.2020г. на Областният управител на Област Видин, във връзка с която е образувано настоящето производство.

При така установената фактическа обстановка съдът намира от правна страна следното:

Оспорването на Областния управител е допустимо. Областният управител е упражнил предоставено му по закон правомощие с разпоредбата на чл.32,ал.2 от ЗА да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети и да ги отнася пред съд.Упражняването му е в съответствие и с правомощията му по чл.31,ал.1,т.5 от ЗА, съгласно който упражнява контрол за законосъобразност на актове и действия на органите на местно самоуправление, каквито безспорно са общинските съвети. Съгласно чл.45,ал.4 ЗМСМА областният управител упражнява контрол върху всички видове административни актове на Общинските съвети. В този смисъл е и  ТР № 5/10.12.2008 г. по т. д. № 20/2007 г. на ВАС, както и Тълкувателно решение № 2/16.04.2013 г. на ОСК на ВАС по т.д. № 4/2011г. Направено е и в 14-днвения срок за обжалване по АПК във вр. с чл.45,ал.11 от ЗМСМА след провеждане на  производство по чл.45,ал.4 и сл. от ЗМСМА, а именно : връщане на решение № 99 от 22.04.2020г. в 14-дневения срок по АПК със заповед № РД-25-11 от 07.05.2020г., произнасяне на Общинския съвет в 14-дневния срок по чл.45,ал.7 от АПК.  

По същество жалбата е основателна.

Съгласно чл.94,ал.2 от Закона за публичните финанси общинският съвет приема с решение бюджета на общината по показателите по чл. 45, ал. 1 в срок до 15 работни дни от внасянето му от кмета. Съгласно чл.94,ал.3,т.6 от ЗПФ с решението по ал. 2 общинският съвет одобрява и разчетите за финансиране на капиталови разходи, включително разпределението на целевата субсидия за капиталови разходи, определена със закона за държавния бюджет за съответната година, по обекти за строителство и основен ремонт, за придобиване на материални и нематериални дълготрайни активи и за проучвателни и проектни работи, включително за съфинансиране и за плащания по заеми за капиталови разходи.

Видно от данните по делото на 10.02.2020г. след проведено обществено обсъждане Общинският съвет е взел решение по ал.2 , т.е приел е бюджета с необходимото съгласно чл.45,ал.1 от ЗПФ съдържание , но със същото решение е отложил гласуването на поименното разпределение на капиталовите разходи в нарушение на задължението си по чл.94,ал.3 от ЗПФ и по същите не е взето решение. Такова, след некокократно отлагане и след влизане в сила на решението , с което е приет бюджета със съдържанието по чл.45,ал.1 от ЗПФ, е прието едва впоследствие с Решение №99 , взето на проведеното заседание на 22.04.2020г. , поради което следва да се приеме , че същото, респ. процесното , подлежи на самостоятелно оспорване. Не може да бъде прието , че с решението по чл.94,ал.1 от ЗПФ е прието и решение по чл.94,ал.3,т.6 от ЗПФ, предвид законовото задължение за едновременното им приемане , тъй като безспорно е отложено гласуването им. Горното може да се квалифицира като нарушение на бюджетната дисциплина , но не и да презюмира воля за приемане на първоначално предложеното поименно разпределение на капиталовите разходи.

Предвид горното не могат да бъдат споделени доводите на Областния управител в оспорващата заповед , че не е ясно дали се приема поименен списък на капиталовите разходи или се променя същия. Безспорно първоначално прието решение по чл.94,ал.3,т.6 от ЗПФ от Общински съвет Ново село няма, поради което  не се касае за приемане на изменение на взето решение.

Във връзка с навеждани доводи в оспорването , че решението е прието много след внасяне на предложението и след оттеглянето му от Кмета на Община Ново село съдът намира следното : Видно е, че предложението е оттеглено от Кмета на Община Ново село след приемане на решение №99 на Общински съвет Ново село. Съгласно  чл.45 ,ал.4 и ал.5 приетото решение може да бъде върнато за ново разглеждане на Общинския съвет от Областния управител, съответно от Кмета на Общината , респ. може да бъде отнесено за контрол за законсъобразност пред съда. Връщането му не означава отмяна на решението, за да се приеме , че такова не е постановено в правния мир и не съществува , при която хипотеза може да бъде обсъждано възможно ли е кметът да оттегли предложението. В случая е постановен административен акт-решението на Общинския съвет , което по аргумент на чл.45,ал.8 от ЗМСМА влиза в сила в случай , че кметът на общината, съответно областният управител, не го оспорят в 7-дневен срок от изтичане на срока за произнасяне на Общинския съвет , в случай , че общинският съвет не се произнесе по  него. Предвид на горното липсва правна възможност на Кмета на Община Ново село на този етап от производството да оттегли предложението.

Не следва да бъде възприето и разбирането за незаконосъобразност на решението поради обстоятелството , че предложението за приемане на поименен списък на капиталовите разходи е правомощие на кмета, докато в случая е прието по предложение на общински съветник. Видно от чл.94,ал.3 от ЗПФ решението е взето в кръга на възложената на общинския съвет  компетентност. Същият не е задължен да възприеме предложеното от кмета на общината за разпределение на целевата субсидия. В правомощията на Общинския съвет е възложено решението за приемане на общинския бюджет, в това число и поименния списък на капиталовите разходи. Ето защо законосъобразността на приеманите от общинския съвет решения при упражняване на правомощия по чл. 94, ал.2 във вр. с чл. 21, ал.1, т.6 и т.23 от ЗМСМА, с оглед на нормативно разписаното съдържание на тези правомощия, не може да бъде обусловена от съответствието на обективираните в актовете волеизявления с внесения от кмета на общината проекто-бюджет и разпределение на капиталови разходи, респ. с направените от него предложения за проекто-решения. В този смисъл приемането на оспореното решение със съдържание, различно от това на внесения от кмета на общината проект, не представлява недопустимо и незаконосъобразно изменение на проекто-бюджета, а упражняване на законово регламентирана компетентност на общинските съвети. Този извод произтича от разпределението на компетентност между кмета на общината и общинския съвет, възложена на тези органи съгласно чл.21 и чл.44 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, както и от специалния Закон за публичните финанси. Кметът на общината разработва проект на общински бюджет, представя го за предложения пред обществеността и внася окончателния проект за разглеждане от общинския съвет. Общинският съвет е този, който приема бюджета на общината, като е задължен да спазва изискванията на нормативните актове. След внасяне на проекта в общинския съвет, общинските съветници имат право да правят предложения за изменението му, без тези предложения да се представят повторно на публично обсъждане. Това правомощие произтича от разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, съгласно която общинският съвет има изключителното правомощие да приема и изменя годишния бюджет на общината, да осъществява контрол и да приема отчета за изпълнението му. Горното важи в пълнота и относно процесното решение за разпределение на капиталовите разходи по обекти като вид финансова сметка.

В процесния случай-при разпределяне по обекти и размер на целевите средства за капиталови разходи, общинският съвет действа не при условията на обвързана компетентност , а при условията на оперативна самостоятелност / Тълкувателно решение № 2/16.04.2013 г. на ОСК на ВАС по т.д. № 4/2011г. /, поради което в правомощията му е да приеме решение за разпределение на капиталовите разходи с различно от предложеното от кмета съдържание.

Съгласно чл.169 от АПК обаче при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. В случая общинският съвет е разполагал с оперативна самостоятелност съобразно изложеното по-горе, но е нарушил изискванията за законосъобразност на акта, а именно същият не е мотивиран, тъй като няма необходимото съгласно чл.59 от АПК съдържание, а при издаването му не са спазени административно-производствените правила.

Видно от правилника на Общински съвет Ново село /установим от сайта на общината/ за мандат 2015-2019г., който следва да намери приложение в случая като подзаконов нормативен акт, предвид липсата на нов приет такъв от Общински съвет Ново село  / нов такъв е приет едва на заседанието, на което е прието и оспореното решение/, в същия са разписани правила, по които следва да бъдат приети решенията на Общинския съвет. Съгласно чл.10 от Правилника председателят на Общинския съвет ръководи подготовката на заседанията на съвета и осигурява своевременното представяне в писмена форма на материалите по всяка точка от дневния ред, като при необходимост по всяка точка от дневния ред след съгласуване с кмета на общината, определя специалисти от общинската администрация за разработване на материалите в писмена форма. Когато вносители на материали са кметове, последните самостоятелно определят специалистите за разработване на материали.

Видно е в случая нарушение на горните правила и изискванията за мотивиране на акта- чл.59,ал.2,т.4 от АПК във вр. с чл.74 от АПК .

Нито първоначалното предложение на Кмета на Община Ново село, нито впоследствие предложените промени в поименния списък са придружени с каквато и да финансова, техническа или друга обосновка на заложените средства по обекти, още по-малко пък е направена обосновка за необходимостта от включването именно на посочените от кмета, а впоследствие от общинския съветник обекти за финансиране.

Изключително право на общинския съвет е да разпредели разходването на капиталови разходи по обекти, но същото следва да е мотивирано и да обосновава нуждата и приоритетността на едните спрямо другите .

Освен това предложенията следва да бъдат придружени със съответни експертни справки, обосноваващи необходимите дейности и съответстащите им стойности, за да се установи адекватността на заложените стойности на предвидените дейности. Видно е и че в протокола от проведеното заседание на Комисията по бюджет и финанси от 22.04.2020г. също е посочена необходимостта от КСС . Икономическа обосновка е необходима винаги, когато се предвижда разпореждане с бюджетни средства. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответният разход е необходим и пропорционален за предвидените цели, поради което това не е последваща приемането на решението дейност.

Изискването за мотивиране на акта важи в пълнота и за решенията на Общинските съвети. Съобразно тълкувателно решение № 16/31.03.1975г. на ОСГК на ВС, мотивите могат да бъдат извлечени и от съпътстващите издаването на акта документи . В случая обаче мотивите не могат да бъдат извлечени нито от становища на съответните комисии, тъй като такива липсват, или са изготвени формално /на комисията по бюджет и финанси/, не могат да бъдат извлечени от предложението на общинския съветник и на кмета , от проведеното на заседанието на общинския съвет обсъждане, тъй като фактическо обсъждане на разпределението, в частност и в променените му части, изобщо не е било направено. С оглед на това оспореният акт е незаконосъобразен като постановен в несъответствие с разпоредбата на чл.59,ал.2,т.4 от АПК във вр. с чл.74 от АПК. Относно спорните пунктове /т.1-т.4 /, които са приети в оспореното решение,  липсват предложения и в протоколите относно проведеното публично обсъждане по места, за да се приеме , че предложението е мотивирано от направени предложения по места.

Предвид гореизложеното съдът намира оспорването за основателно, поради което следва да бъде отменено оспореното решение на ОбС-Ново село на основание чл.146,т.2,т.3 и т.4 от АПК.

Предвид изхода на делото, искането на оспорващия за присъждане на разноски следва да бъде уважено, като в тежест на ответника следва да бъде възложено заплащането на възнаграждение за осъществената от юрисконсулт правна защита , като същото следва да бъде определено в размер на 100 лв, съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, във вр. с чл. 78, ал. 8 от ГПК и чл. 37 от Закона за правната помощ. Същото е дължимо и следва да бъде присъдено от и в полза на ЮЛ, към което е органа, страна по делото, по аргумент от разпоредбата на чл.143,ал.1 от АПК и §.1,т.6 от ДР на АПК.

Воден от горното и на основание чл.172,ал.2 АПК Съдът

                                          Р Е Ш И:

 ОТМЕНЯ решение №102, взето с Протокол № 9/20.05.2020г. на Общински съвет Ново село, материализиращо изменение на Решение №99, взето с протокол № 8 от 22.04.2020г. на Общински съвет Ново село.

ОСЪЖДА Община Ново село да заплати на Областна администрация на област Видин разноски по делото за юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните. 

 

                            Административен съдия: