Р Е Ш Е Н И Е
№ 151 10.02.2022
г. гр.
Бургас
В
ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД - БУРГАС, XIX СЪДЕБЕН СЪСТАВ, на тринадесети януари две хиляди двадесет и
втора година, в публично заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧАВДАР ДИМИТРОВ
ЧЛЕНОВЕ: 1. ХРИСТО ХРИСТОВ
2.
МАРИНА НИКОЛОВ
секретар:
И. Г.
прокурор:
Андрей Червеняков
сложи
за разглеждане докладваното от съдия М.Николова адм. дело номер 2216 по описа
за 2021 година.
Производството е
по реда на чл.185 и сл. от АПК.
Образувано
е по жалба от Фондация „Гринберг“, с ЕИК: *********, със седалище и адрес: гр.
Пловдив, ул. Райко Даскалов №53, ет.1, офис 1, чрез пълномощник - И.Г.Й. от АК -
Пазарджик против Правила за издаване на карти за
паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания
на територията на Община Малко Търново, приета с Решение №249 от 28.07.2017г.
на Общински Съвет Малко Търново, по т.5 от Протокол № 23/28.07.2017г. на
Общинския съвет.
В жалбата се излагат подробни съображения относно наличието на правен
интерес за фондацията да обжалва оспорения акт. Сочи се, че съгласно регистрацията
си в ТРЮЛНЦ жалбоподателят е създаден като организация на хора с увреждания по
смисъла на §1, т.12 от ДР на Закона за хората с увреждания. По същество като
основание за отмяна се сочи наличието на допуснато съществено процесуално
нарушение при приемането на оспорените правила, изразило се в това, че не е
изпълнено действалото към момента на приемане на подзаконовия нормативен акт
изискване по чл.8, т.4 от Закона за интеграция на хората с увреждания, а именно
Агенцията за хората с увреждания да даде задължително становище при изготвянето
на проекта. Иска се съдът да отмени оспорените правила. Иска се присъждане на
разноски.
В съдебно
заседание оспорваща страна, редовно призована, се представлява от процесуалния
си представител, които поддържа жалбата на сочените в нея основания и иска
присъждане на разноски.
Ответникът –
Общински съвет – Малко Търново, редовно призован, не изпраща представител в
съдебно заседание. Изразява становище по жалбата при изпращането на преписката
в съда, в което сочи, че в случая се касае за издаване на правила във връзка
със спазване на законовите разпоредби в Закона за интеграция на хората с
увреждания и най-вече чл.99а от Закона за движение по пътищата, предвид което
иска от съда да отхвърли жалбата като неоснователна и недоказана.
Представителят
на Окръжна прокуратура - Бургас
в съдебно заседание счита, че подзаконовият
нормативен акт, приет от Общински съвет - Малко Търново, е незаконосъобразен,
тъй като е съществувало задължение проектът на правилата да бъде съгласуван с
Агенцията на хората с увреждания, което не е било сторено. Прави възражение за
прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение.
В изпълнение на
чл.188 вр. с чл.181, ал.1 и ал.2 от АПК съдът е съобщил оспорването чрез
обявление, обнародвано в ДВ бр.100 от 30.11.2021 г. (л.33), като копие от това
обявление е поставено и на определеното за това място в съда и е публикувано на
Интернет страницата на ВАС. По делото не са встъпили заинтересовани страни по
смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Административен съд - Бургас, ХІХ-ти състав след като прецени становищата
на страните и събраните по делото доказателства, намира за установено следното:
Предмет на
оспорване са Правила за издаване на карти за
паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания
на територията на Община Малко Търново, приета с Решение №249 от 28.07.2017г.
на Общински Съвет Малко Търново, по т.5 от Протокол № 23/28.07.2017г. на
Общинския съвет.
Глава
ПЪРВА от приетите правила е озаглавена общи разпоредби, като в чл.1, ал.1 от
приетите Правила е посочено, че със същите се определят реда и условията за
издаване на Карта за паркиране на превозните средства, управлявани или
превозващи хора с трайни увреждания. В глава ВТОРА са уредени условия и ред за
издаване на карта за паркиране на хора с трайни увреждания. Глава ТРЕТА е
озаглавена правила за престой и паркиране на превозни средства обслужващи хора
с трайни увреждания. Глава ЧЕТВЪРТА - контрол. Глава ПЕТА - административно
наказателна отговорност. Има и допълнителни разпоредби.
По
делото е приета административната преписка в цялост, като е приложено и адм. дело № 2442/2021г.
по описа на Административен съд Бургас. Видно от същото оспорените
правила са приети с Решение №249 от 28.07.2017г. на
Общински Съвет Малко Търново, по т.5 от Протокол № 23/28.07.2017г. на Общинския
съвет. Предложението за приемането на правилата е внесено от кмета на
общината с Докладна записка на 12.07.2017г., като по делото е приложена
Докладната записка, Решението на ОС-Малко Търново и Правилата, ведно с
Приложение № 1 към чл.3, ал.1 от тях – образец на Картата за паркиране на хора
с трайно увреждане.
При така
установеното от фактическа страна, съдът достига до следните правни изводи:
Относно правния интерес от оспорване на жалбоподателя Фондация „Гринберг“, с ЕИК: *********:
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, като според чл.187,
ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето.
В съответствие с Тълкувателно
решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т. д. № 4/2009 г., правният интерес
на юридическите лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни права
или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите
на учредяването им. Като цели на фондацията е посочено следното: Фондацията се
създава и ще осъществява дейност като „организация за хора с увреждания“ по
смисъла на §1,
т.12 от ДР на Закона за хората с увреждания, и целта й е да предостави
правна помощ на и за хора с увреждания, и да поема застъпническа роля от тяхно
име в защита на правата им.
За постигане на целите са предвидени следните средства:
1. мониторинг върху действащата нормативна уредба – отнасяща се до хората с
увреждания и застъпничество за правата на хората с увреждания пред всички лица
и административни органи и служби;
2. съдебно оспорване на незаконосъобразни подзаконови нормативни актове или
отделни норми в тях - отнасящи се до хората с увреждания, издавани от
Общинските съвети и органите на изпълнителната власт;
3. образуване и водене на съдебни дела в защита на накърнени нормативно
признати права на хора с увреждания.
Видно от направеното вписване целите на фондацията – жалбоподател и
средствата за постигането им са пряко свързани със съдебно оспорване на
подзаконови нормативни актове, отнасящи се до хората с увреждания. Без правото
на жалба против подзаконови нормативни актове, постигането на целите на
сдружението за предоставяне на правна помощ на хората с увреждания и защита на
правата им, е сериозно ограничено (в този смисъл Определение № 6058 от
26.05.2020 г. по адм. дело № 4079/2020 г. на ВАС, седмо отделение). По своя
предмет на правно регулиране приетите правила безспорно са относими към целите
и предмета на дейност на фондация „Гринберг” и може да засегне правата и
законните й интереси, което обосновава извод за наличие на правен интерес от
оспорването на подзаконовия нормативен акт (в този смисъл решение № 8787 от
3.07.2020 г. на ВАС по а.д. № 6587/2020 г., VII о.).
В случая оспорването, като направено от легитимирано лице с правен интерес
и против акт, подлежащ на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, е
процесуално ДОПУСТИМО.
Разгледана по същество жалбата е ОСНОВАТЕЛНА.
Във връзка с компетентността на органа да приеме посочения нормативен акт,
съдът прие следното:
Оспорените Правила представляват нормативен административен акт по см. на
чл.75 от АПК, тъй като
съдържат административноправни норми, които се отнасят за
неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие.
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната
администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут
и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление,
определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с
осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности,
определени със закон.
Видно от приложения по делото Протокол, оспореното решение на ОС – Малко
Търново е прието на осн. чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 от ЗМСМА и чл.99а от ЗДвП.
Чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА гласи: Общинският
съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната
компетентност на други органи, включително за обявяване на определен ден за
празничен и неприсъствен на територията на общината, района, кметството или
населеното място по предложение на кмета на общината след съгласуване с
областния управител;
В чл.21, ал.2 от ЗМСМА е посочено, че в
изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.
На следващо място посоченото основание за приемане на правилата - чл.99а
от ЗДвП е със следното съдържание: ал.1 - Карта за паркиране на местата,
определени за превозните средства, обслужващи хора с трайни увреждания и
използване на улеснения при паркиране, се издава от кмета на съответната община
или оправомощено от него длъжностно лице по образец съгласно приложението.
Картата е валидна на територията на цялата страна. Ал. 2 - Картата за паркиране по ал. 1 трябва да отговаря на
изискванията на стандартизиран модел на Общността от Приложението към Препоръка
98/376/ЕО на Съвета от 4 юни 1998 г. относно картата за паркиране на хора с
трайни увреждания. Ал.3 - Картата за
паркиране на местата, определени за превозните средства, обслужващи хора с
трайни увреждания и използване на улесненията при паркиране, издадено от друга
държава - членка на Европейския съюз, е валидна на територията на Република
България, ако е издадена в съответствие с изискванията на препоръката по ал. 2.
Следователно, разпоредбата на чл.99а от ЗДвП определя компетентния
орган, който да издаде карта за паркиране
на местата, определени за превозните
средства, обслужващи хора с трайни увреждания и използване на улеснения при паркиране
и това е кметът на съответната община или оправомощено от него длъжностно лице.
Видно от съдържанието на посочените по-горе разпоредби, с тях не се
делегират правомощия на общинския съвет да приема нормативен акт, които да
урежда обществени отношения в областта на реда и условията за издаване на Карта за паркиране на превозните средства, управлявани или
превозващи хора с трайни увреждания.
Такива правомощия, както и правомощия за приемане на
правила, свързани с престоя и паркирането на превозни средства, обслужващи хора
с трайни увреждания, не се делегират и с разпоредбата на чл.99, ал.1 от ЗДвП, която указва, че в населените места собственикът или
администрацията, управляваща пътя, може
да определи райони, пътища или части от пътища за
зони за платено и безплатно паркиране в
определени часове на денонощието. Според алинея втора, местата за паркиране по ал.1 се обозначават с пътни знаци, пътна
маркировка и надписи, чрез които на водача се указват условията за паркиране, а според алинея трета Общинският
съвет определя цената за паркиране на
местата по ал.1, както и условията и реда за
плащането й от водачите на специализираното звено на общината или на
юридическото лице по чл.14,
ал.1, т.5 от Закона за обществените
поръчки, на което е предоставено управлението на тези места, включително
приема годишния инвестиционен план.
Нещо повече, съгласно разпоредбата на чл.19, ал.1 вр. чл.23 от Закон за пътищата
/ЗП/, пътищата се управляват от: 1. републиканските пътища - от Агенция
"Пътна инфраструктура"; 2. общинските пътища - от кметовете на
съответните общини; 3. частните пътища - от техните собственици. Правомощията
на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на
общинския съвет.
Правомощията на административния орган, свързани с управлението на пътищата
следва да се определят като се съобрази чл.19, ал.2 от ЗП, който дава легално
определение на понятието „управление“ на пътищата, а именно: т.1 оперативно
планиране на изграждането – проектиране и строителство, и поддържането на
пътищата; т.2 (изм. – ДВ, бр.96 от 2017 г., в сила от 1.01.2018 г.) осигуряване
на проекти и строителство на пътища, включително възлагане на обществени
поръчки и на концесии за тези дейности; т.3 организиране, възлагане,
финансиране и контрол на дейностите, свързани непосредствено с проектирането,
изграждането, управлението, ремонта и поддържането на пътищата; т.4
организиране и осъществяване защитата на пътищата, включително на пътните
съоръжения и на принадлежностите на пътя; т.5 осигуряване на общественото
ползване на пътищата чрез регулиране и контрол на автомобилното движение,
даване на разрешения и въвеждане на забрани за ползване на пътищата; т.6
упражняване на контрол на превозните средства с оглед правилната експлоатация
на пътищата и предпазването им от разрушаване; т.7 осигуряване на информация и
на прогнози за пътния трафик; т.8 други дейности, определени с този закон и с
правилника за прилагането му, които не са свързани с ползване и разпореждане.
Оспорените правила в глава ТРЕТА уреждат престоя и паркирането на превозни
средства, обслужващи хора с трайни увреждания, като тези обществени отношения,
не представляват управление на пътищата, тъй като не съответстват на изброените
дейности в разпоредбата на чл.19, ал.2 от ЗП. Аргумент в подкрепа на това
становище е т.8 от посочената разпоредба, която изключва дейности, свързани с
ползване и разпореждане на пътя, каквато дейност представлява престоя и
паркирането на ППС на хора с увреждания.
Всичко изложено по-горе, води до извод, че нито една от посочените
разпоредби не делегира правомощия на общинския съвет да приема подзаконов
нормативен акт, с който да урежда както обществени отношения в областта на престоя и паркирането на превозни средства,
обслужващи хора с трайни увреждания, така и реда и условията за издаване на Карта за паркиране на превозните средства, управлявани или
превозващи хора с трайни увреждания, като липсата на законова делегация
за издаването на даден административен акт (или отделни негови разпоредби) води
до липса на материална компетентност на органа, което опорочава приетия
подзаконов нормативен акт до степен на нищожност.
В този смисъл е и Решение № 6228 от 26.05.2016 г. на ВАС по адм. д. №
8523/2015 г., в което е посочено: „Нормативната компетентност не е нещо, което
се подразбира, предполага или прехвърля. За да издаде, измени или допълни
нормативен административен акт, съответният орган е необходимо да има изрична
законова делегация - чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК. Само Конституцията и
законът са тези, които създават правната възможност за компетентността на
съответния орган да издава, изменя и допълва нормативен административен акт, с
който да регламентира определения в тази норма кръг обществени отношения.
Законодателят е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с
нормативен административен акт, т.е. преценява степента на правна абстракция на
нормите. Той е този, който определя коя материя трябва да бъде регламентирана
на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това.“
С оглед
изложеното, следва да се заключи, че оспорените Правила
за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или
превозващи лица с увреждания на територията на Община Малко Търново, приета с
Решение №249 от 28.07.2017г. на Общински Съвет Малко Търново, по т.5 от
Протокол № 23/28.07.2017г. на Общинския съвет, са НИЩОЖНИ, поради липса
на материална компетентност на органа – Общински съвет – Малко Търново да ги
приеме.
За пълнота
на изложението си, съдът намира за необходимо да коментира и възраженията,
изложено в сезиращата съда жалба.
Редът за издаване на нормативни
административни актове е регламентиран в раздел
ІІІ, глава пета, дял втори от АПК, като съгласно чл.77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като
обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
В чл.80 от АПК е предвидено субсидиарното прилагане на ЗНА за неуредените въпроси.
Следователно при приемането на нормативни административни актове общинските
съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно правилата и
изискванията, регламентирани в ЗНА, а именно – чл.26
и 28
от този закон.
Според чл.26,
ал.1 от ЗНА (в приложимата редакция), изработването на проект на нормативен
акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост,
предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и
стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или
приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет
страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като
на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения
и становища по проекта.
Според чл.28,
ал.1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно
доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган.
В случая, представената административна
преписка, не съдържа никакви доказателства, относно обявяването на проект на
нормативния акт на интернет-страницата на Община – Малко Търново. Такова
обявяване не се твърди от ответника.
В чл.15, ал.1 от Указ № 883 за прилагане на
ЗНА е указано, че органът, който отговаря за изготвяне на законопроекта, го
изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, други ведомства или
обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирано
становище.
Съгласно разпоредбата на чл.8, т.4 от
действалия към момента на приемане на нормативния акт Закон за интеграция на
хората с увреждания (отм., ДВ бр. 105 от 18.12.2018г., в сила от
01.01.2019г.), Агенцията за хората с увреждания осъществява изпълнението на
държавната политика за интеграция на хората с увреждания, като участва и дава
задължително становище при изготвянето на проекти на нормативни актове,
свързани с хората с увреждания.
Съобразно чл.10,
ал.1 от Закона за хората с увреждания (обн., ДВ бр. 105 от 18.12.2018 г., в
сила от 1.01.2019г.), Агенцията за хората с увреждания е изпълнителна агенция
към министъра на труда и социалната политика, а според ал.3, т.9 на същата
разпоредба, Агенцията за хората с увреждания участва при изготвянето на проекти
на нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания и дава
становища по тях.
От така установената компетентност на
Агенцията за хората с увреждания е видно, че нормативно е предвидено
правомощието на Агенцията да участва и да дава становища по проекти на
нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания. Несъмнено и двете
норми, както на отменения, така и на действащия закон, са императивни т.е.
становището на Агенцията за хората с увреждания по проектите за нормативни
актове, свързани с правата на хората с увреждания, е задължително, независимо
от това, че в действащия ЗХУ задължителния характер на становището не е посочен
изрично. Това разбиране се основава и на текста на чл.26,
ал.1 от ЗНА, в който съгласуването е изведено като принцип в процеса на
изработването на проект на нормативен акт.
В случая нито се твърди, нито се установява
от представените по делото доказателства, Община Малко Търново, респективно
Общински съвет – Малко Търново дори да са уведомили Агенцията за хората с увреждания
за изготвения проект на оспорения нормативен акт. Предвид нормативно
регламентираната задължителна съгласувателна процедура с Агенцията за хората с
уврежданията при приемане на нормативни актове, свързани с хората с увреждания,
настоящият съдебен състав приема, че неизпълнението на това задължение, което е
било в сила към момента на приемане на правилата, следва да се определи като
нарушение на чл.8,
т.4 от Закона за интеграция на хората с увреждания (отм.). Същото е
съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл.146,
т.3 от АПК.
Предвид изхода на делото и на основание чл.143,
ал.1 от АПК, искането на жалбоподателя за присъждане на направените по
делото разноски следва да бъде уважено. Община Малко Търново следва да бъде
осъдена да заплати на фондация „Гринберг“ разноски
в общ размер на 650 лева. Съдът намира, че не следва да обсъжда и да се
произнася по направеното от представителя на Окръжна прокуратура – Бургас възражение
за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение, тъй като Окръжна
прокуратура - Бургас не е насрещна страна по см. на чл.78, ал.5 от ГПК.
Мотивиран от
изложеното и на основание чл.193,
ал.1 от АПК, Административен съд Бургас
Р Е
Ш И :
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на Правила за издаване на карти за паркиране на превозни средства,
управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на Община Малко
Търново, приета с Решение №249 от 28.07.2017г. на Общински Съвет Малко Търново,
по т.5 от Протокол № 23/28.07.2017г. на Общинския съвет.
ОСЪЖДА Общински Съвет Малко Търново да заплати
на Фондация „Гринберг“, с ЕИК: *********, със
седалище и адрес: гр. Пловдив, ул. Райко Даскалов №53, ет.1, офис 1,
разноски по делото в размер на 650 лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на
обжалване с касационна жалба пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаване на
страните.
Решението да
се разгласи по реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационни жалби или
протест или ако те са отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ : ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.