Определение по дело №1423/2023 на Административен съд - Варна

Производството по делото е образувано по жалба на Държавата, представлявана от министъра на регионалното развитие и благоустройство, против заповед № РД-23-7706-78/7.06.2023 г. на Областен управител на област ***, изменена със заповед № РД-23-7706-79/8.06.2023 г. на Областен управител на област ***.

В жалбата се поддържа, че оспорените заповеди са нищожни, издадени при пълна липса на компетентност. Съгласно чл. 32, ал.1 от Закона за администрацията /ЗА/ областния управител издава заповеди в границите на предоставените му правомощия, а обжалваните заповеди излизат извън тях. С издаването на актовете непоправимо и радикално са нарушени изискванията за форма – чл. 59, ал.2, т.4 от АПК, те са лишени от законово основание. Нормите на чл. 31 и чл.32 от ЗА не предоставят материална компетентност за издаването на заповеди от категорията на процесните, без наличие на изрично овластяване за това в специален закон. Като едноличен орган на изпълнителната власт, съгласно чл. 29 ЗА, който осъществява държавното управление по места, областният управител има правомощия, конкретно изброени в чл. 31 от ЗА. Той осигурява спазването на законността на територията на областта и осъществява административен контрол по изпълнението на административните актове, които правомощия упражнява само по начин и в границите на закона. С издаване на оспорените заповеди е нарушен чл. 6, ал.1 от ЗУЧК. През периода от 1981-1990 г. на територията на плажна зона – ***, с цел предпазване от абразия са изградени брегоукрепителни съоръжения: буни № ***,***,***,*** и дамба от сп. „***“ до „***“. Съоръженията са публична държавна собственост и са разположени в пет имота съгласно КККР, с начин на трайно ползване „друг вид естествен ресурс за превантивна защита“, с трайно предназначение „защитена територия“. Петте имота са с предоставени права на управление на областен управител на област ***. Крайбрежната алея „***“ /***/ се намира върху т.нар. „корона“ на брегоукрепителното съоражение „дамба“ с ширина 6 м. , а от двете страни на короната конструкцията на дамбата представлява заскаляване. Брегоукрепителните съоръжения са публична държавна собственост и в нарушение на чл. 14, чл. 16, ал.1, чл. 18, ал.1, чл. 25, ал.1 от ЗДС, издавайки заповедта, областният управител е допуснал тези имоти да не се ползват по предназначение и да се да не се управляват по установения от закона ред. Във връзка с писмо от Областен управител област *** от 23.12.20221 г., постъпило в МРРБ е изразено становище от министерството в писмо изх. № 90-04-367/5//15.03.2022 г., че „бетоновата настилка, като част от конструкцията на съоръжението, не е оразмерена за подвижни товари от МПС, съгласно Нормите за проектиране на пътищата. В писмо на „Геозащита“ от 30.08.2022 г. и от 20.09.2022 г. на проектанта на съоръжението са направени същите изводи. След неколкократни заседания на ОКБДП за област ***, в която са участвали представители на МВР, РДНСК, РД „Пожарна безопасност и защита на населението“, са обсъдени въпроси, свързани с необходимостта от предприемане на мерки за подобряване на безопасността на движението по Крайбрежната аленя и са взети решения. Въз основа на тези решения областният управител на област *** е издал две заповеди на 8.07.2022 г., с които е преустановено движението на МПС в част от имотите – публична държавна собственост, които са използвани за улици – от кръговото кръстовище югозападно от ПИ ***до кръговото кръстовище в северния край на морски плаж „***“. Без да вземе становище от всички заинтересувани ведомства, участвали в производството по издаване на двете заповеди от 8.07.2022 г. областният управител ги е отменил. Крайбрежната алея попада в обхвата на ПУП. Съгласно ПУП, върху дамбата е предвидено реализиране на улица с ширина 6 м. и тротоари от двете страни. Със заповед № 101/2017 г. на зам.кмета на община *** е одобрен ПУП-ПРЗ за част от имотите в Съставна зона 6, одобрен с решение № 2338-6/17.12.2002 г. на ОбС - ***, съгласно който короната на дамбата е предвидена за улица с ширина 6 м. и тротоари. Не е изяснено дали ПУП-ПРЗ е приложен, пренебрегнат е факта, че крайбрежната алея – дамба е законно построена. По изложените доводи моли заповедите да се обявят за нищожни в алтернативност да се отменят.

С разпореждане № 6871/2023 г. производството по делото е оставено без движение, като на жалбоподателя са дадени указания.

С молба с.д. №№ 10660/2023 г. Държавата, чрез Министъра на регионалното развитие и благоустройство представя доказателства за датата, на която е уведомен за издадените заповеди. Поддържа, че Държавата е особен правен субект, който притежава собственост с особен правен режим, предвиден за защита на обществения интерес. Счита, че за жалбоподателя е налице правен интерес от оспорването, тъй като оспорените заповеди касаят пет имота публична държавна собственост. Имотите представляват брегоукрепителни съоръжения – публична държавна собственост. С оспорените актове областният управител е нарушил държавния и обществен интерес, като е допуснал имоти, публична държавна собственост да не се ползват по предназначение и да не се управляват по установения законов ред. С издаване на заповедите се застрашава безопасността на движението на Крайбрежната алея, тъй като се отменят предходните заповеди за създаване на временна организация на движението в обхвата на ПИ с идентификатори***,***,***. Фактът, че имотите се управляват от областния управител, не изключва правото на жалба от страна на Държавата. Правото на управление, съгласно чл. 14, ал.3 от ЗДС не включва участие на носителя му в съдебни спорове. Министърът на регионалното развитие и благоустройство е процесуален представител на държавата по дела, свързани с недвижими имоти – държавна собственост. Интересът от оспорване на заповедта е мотивиран и от нормата на чл. 95, ал.5 от ЗУТ, с оглед предотвратяване на аварии и щети и стартираната обществена поръчка с наименование „Ремонтно-възстановителни работи на брегоукрепителни съоръжения – плажна зона „***“. Счита, че Държавата има пряк и непосредствен интерес от оспорване на двете заповеди.

От събраните по делото доказателства се установява, че е издадена Заповед № РД-22-7706-81/08.07.2022 г. от Областен управител на област ***, с която е задължил държавните органи, кмета на община *** и полицията да оказват необходимото съдействие на служителите на дирекция „АКРРДС“ за опазването на имотите - държавна собственост: ПИ ***,***,***,***и ***като имотите са с начин на трайно ползване -за друг вид естествен ресурс за превантивна защита, трайно предназначение - защитена територия,, на осн. чл. 81 от ЗДС. Със заповедта са задължени органите на ОДМВР, т.ч. Пътна полиция, Общинска полиция, да предприемат необходимите мерки за преустановяване на движението на ППС в обхвата на ПИ ***,*** и ***/от кръговото кръстовище югозападно от поземлен имот с идентификатор ***до кръговото кръстовище в северния край на морски плаж „***“/, за периода до изграждането на пътно платно, тротоари, велосипедни алеи и другите елементи на пътната инфраструктура, отговарящи на техническите и нормативните изисквания съгласно българското законодателство, като на основание чл. 81 от ЗДС, чл. 9, ал, 3, предложение предпоследно /възникване на опасност за сигурността на движението/ от Закона за пътищата да поставят забранителни пътни знаци, трайни физически прегради, патрулни автомобили със съответните им служители; да обособят два контролно-пропускателни пункта (КПП) на Крайбрежна алея „***“, както следва: КПП 1 - на кръговото кръстовище югозападно от поземлен имот с идентификатор ***, КПП 2 - на кръговото кръстовище в северния край на морски плаж „***“; пропускателният режим на обособените КПП да се обслужва денонощно от служители на Сектор „Пътна полиция“ при областна дирекция на Министерството на вътрешните работи - ***, съгласно План за организация на движението към заповедта, съгласуван със Сектор „Пътна полиция“ при ОДМВР - ***, и при спазване на следните ограничения; зареждането на търговските обекти, находящи се от кръговото кръстовище югозападно от поземлен имот с идентификатор ***до кръговото кръстовище в северния край на морски плаж „***“, да се осъществява в интервала от 05.00 часа до 08.00 часа всеки ден, като допускането на автомобили с тази цел да се осъществява само от КПП 1, като не се допускат тежкотоварни автомобили тип „ТИР“ или подобни; извън часовия интервал по предходния параграф, да не се допускат МПС и др. Със заповедта ДНСК е задължен да извърши проверка за законосъобразността на извършените строителни дейности върху брегоукрепителните съоръжения в гореописаните пет поземлени имота, и да представи на областния управител становището си, на основание чл. 81 от ЗДС. ОЕСУТ е задължен да извърши проверка за законосъобразността на извършеното урегулиране на поземлените имоти, съседни на гореописаните пет поземлени имота, предвид липсата на транспортен достъп до тях, както и за законосъобразността на предвижданията на действащите устройствени планове за изграждане на второстепенни улици без свързаност с уличната мрежа и върху защитени територии, предвидени за брегоукрепване, и да представи на областния управител становището си. Община *** е задължена да представи всички документи, намиращи се в техническия й архив писмени доказателства, на хартиен или електронен носител, относно извършените строежи в обхвата на гореописаните пет поземлени имота, относно изработването и одобряването на всички предходни и действащи устройствени планове в същия обхват, както и относно основанията за ползването на същите имоти като улици, вкл. относно основанията за полагане на хоризонталната и вертикалната планировка.Отдел „Финанси и управление на собствеността“ при дирекция „АПОФУС“ на Областна администрация – *** е задължен да представи прогнозна сметка за необходимите разходи за следните мерки за опазване на държавната собственост: обособяване на тротоар за пешеходно движение от края на „***“ до началото на изградения тротоар /по трасето на завоя от ресторант „***“ до морския бряг/; заличаване на хоризонтална и вертикална маркировка за паркоместа по трасето на изградения тротоар от северния край на поземлен имот с идентификатор ***до кръговото кръстовище в северния край на морски плаж: „***“/, и маркиране на тротоарната площ за движение само на пешеходци; изсичане на крайпътната растителност в обхвата на гореописаните пет поземлени имота с цел гарантиране на необходимата видимост и безпроблемно придвижване; в района на новоизградения паркинг да бъде актуализирана и опреснена хоризонтална и вертикална маркировка, вкл. да се поставят или подменят необходимите пътни знаци за изкуствени неравности; в участъка след новоизградения паркинг, посока юг да бъде обособена зона за пешеходно движение и велосипедна алея, с цел отделяне на пешеходното от велосипедното движение; в отсечката от северния край на новоизградения паркинг до началото на „***“ /ресторант „***“/ съществуващата велоалея да бъде демаркирана, тъй като габаритът на платното за движение не позволява едновременно обособяването на две ленти за движение и велоалея, като в последната отсечка, при движението си, велосипедистите следва да се съобразяват с изискванията на ЗДвП.

Със Заповед № РД-22-7706-81/08.07.2022 г. на областния управител на област *** е допълнена предходната заповед, като е посочено, че пътната сигнализация следва да бъде изпълнена до 14.07.2022 г. съгласно План за организация на движението, приложение към заповедта, съгласувана с ОДМВР, да се обособят два КПП на Крайбрежната алея, пропускателния режим на обособените КПП да се обслужва от служители на ОДМВР , съгласно План за организация на движението, приложение към заповедта и др. Отделно от това Община *** е задължена да изпълни пътната сигнализация съгласно План за организация на движението, приложение към настоящата заповед до 13.07.2022 г.

На 7.06.2023 г. е издадена Заповед № РД-23-7706-78 от Областен управител на област ***. В заповедта е направен анализ на издадени: заповед № РД-22-7706-81/08.07.2022 г. и заповед № РД-22-7706-81/08.07.2022 г., като е прието, че са издадени на осн. решение от заседание на Областната комисия по безопасност на движението. Основният нормативен акт за работа на тази комисия е ЗДвП. Целта на този закон е да се опази живота и здравето на участниците в движението по пътищата. Анализирано е представено становище от ДНСК, съгласно което крайбрежната алея е законно построена и въведена в експлоатация през 1988 г. Крайбрежната алея е дамба – бетонов път, изграден в периода 1981-1990 г., с цел строителство на комплекс от брегозащитни съоръжения буни, съгласно ПРЗ – план – извадка за Крайбрежна зона съставни зони 5 и 6, изпълнена от ядро от ВСМ и защита, страна море - скални блокове, 100+500 кг. Ширината на короната е 6 м. на кота горен ръб, при завършена настилка. Короната е покрита с бетонова настилка – дебелина 20 см., изградена е дренажна система, пространството между дренажните клонове е запълнено с пясък. С оглед действащ ПУП-ПРЗ и ОУП, крайбрежната алея е предвидена за улица и като терен за транспортна инфраструктура. Прието е, че „Крайбрежната алея“ представлява по своята същност и характер улица от първостепенната улична мрежа и е част от градската улична мрежа, като такава следва да бъде поддържана в състояние, даващо сигурност и надеждност за безопасността на движението по нея на автомобили и велосипеди. С оглед нормите на чл. 19 от ЗП е прието, че правомощията относно „Крайбрежна алея“ са на кмета на община ***, поради което са отменени двете заповеди от 2022 г. издадени от предходния областен управител. На 8.06.2023 г. е издадена заповед № РД-23-7706-79, с която е изменена заповед № РД-23-7706-78/7.06.2023 г.

При така установеното от фактическа страна, съдът прави следните правни изводи:

Предвид съдържанието на заповед № РД-22-7706-81/08.07.2022 г. и заповед № РД-22-7706-81/08.07.2022 г., съдът приема, че същите представляват общи административни актове. Общи административни актове са и процесните две заповеди, с които са отменени заповедите от 8.07.2022 г.

С жалбата се претендира нищожност на издадените заповеди, в евентуалност тяхната незаконосъобразност.

Съдът приема, че депозираната жалба е недопустима.

Съгласно Тълкувателно решение на ВАС № 3/16.04.2013 г. по тълк. д. № 1/2012 г., при оспорване на административни актове с искане за обявяване на нищожност, правният интерес за оспорващия следва да се преценява към момента на подаване на жалбата. Правният интерес следва да е правомерен, личен и обоснован. Правният интерес от обявяването на нищожността се състои в промяна в правното положение на заинтересувания, което настъпва в резултат от обявяването на нищожността.

Процесуалноправният интерес е инструментът за защита на засегнатите права и интереси, представляващи същността на материалноправния интерес, и съотношението е като средство към цел, т. е. съдебният процес се явява пътят за осъществяване на материалното право, което е и причината за изискването правният интерес да е налице към момента на оспорването – подаване на жалбата или искането за обявяване нищожност. Процесуалноправният интерес е положителна процесуална предпоставка, от категорията на абсолютните и трябва да е личен, пряк, и непосредствен.

Съгласно чл. 142 от Конституцията на Република България, областта е административно-териториална единица за провеждане на регионална политика, за осъществяване на държавно управление по места и за осигуряване на съответствие между националните и местните интереси. Нормата на чл. 143 от Конституцията сочи, че управлението в областта се осъществява от областен управител, подпомаган от областна администрация. Областният управител се назначава от Министерския съвет. Съгласно чл. 143, ал.3 от Конституцията областният управител осигурява провеждането на държавната политика, отговаря за защитата на националните интереси, на законността и на обществения ред и осъществява административен контрол.

Съгласно ЗА - чл. 29 областният управител е едноличен орган на изпълнителната власт в областта, който осъществява държавното управление по места и осигурява съответствие между националните и местните интереси при провеждане на регионалната политика. Правомощията на областния управител са предвидени в чл. 31 от ЗА - да провежда държавната политика в областта, координира работата на органите на изпълнителната власт и на техните администрации на територията на областта и взаимодействието им с местната власт; осигурява съответствие между националните и местните интереси, организира разработването и изпълнението на стратегии и програми, осъществява взаимодействие с органите на местното самоуправление и местната администрация; отговаря за опазването и защитата на държавната собственост на територията на областта; осигурява спазването на законността на територията на областта и осъществява административен контрол по изпълнението на административните актове; упражнява контрол по законосъобразността на актовете и действията на органите на местното самоуправление и местната администрация; осъществява връзка с териториалните звена на централната администрация на изпълнителната власт на територията на областта и контролира изпълнението на актовете и действията на ръководителите им; координира и контролира дейността на териториалните звена на министерствата и на другите административни структури, които осъществяват административно обслужване на територията на областта, независимо от тяхната йерархическа подчиненост; и др.

От приложените по делото 5 броя АДС е видно, че ПИ ***,***,***,***и *** са предоставени за управление на областен управител на област ***.

Горепосочените пет имота са вписани в КККР с трайно предназначение на територията: защитена, начин на трайно ползване: за друг вид естествен ресурс за превантивна защита.

Съгласно чл. 15, ал.1 от Закона за държавата собственост/ЗДС/ министрите и ръководителите на другите ведомства управляват предоставените им имоти и вещи - държавна собственост. Ал.2 на същия текст сочи, че имотите и вещите - държавна собственост, се управляват в съответствие с предназначението им за нуждите, за които са предоставени, с грижата на добър стопанин. Видно от нормата на чл. 16 от ЗДС имоти - публична държавна собственост, не могат да се използват не по предназначение и да се предоставят на трети лица, освен в случаите по ал. 2, 5 и 6 и чл. 15а. Съгласно чл. 25 от ЗДС поддържането и ремонтите на имотите - държавна собственост, се извършват от ведомствата, на които са предоставени за управление, а когато не са предоставени за управление по установения ред - от областните управители.

Нормата на чл. 6 от ЗУЧК сочи, че крайбрежната плажна ивица е обособена територия, съставена от отделни морски плажове, представляваща част от морския бряг към прилежащата му акватория.

Специалния закон ЗУТ - чл. 3 предвижда, че министърът на регионалното развитие и благоустройство ръководи осъществяването на държавната политика по устройство на територията, координира дейността на централните и териториалните органи на изпълнителната власт, извършва методическо ръководство върху цялостната дейност по устройство на територията. В чл. 4 от ЗУТ е посочено че областният управител провежда държавната политика по устройство на територията в съответната област. Дейностите по регистрирането и мониторинга на свлачищните райони на територията на България, в т.ч. абразионните и ерозионнните процеси по Черноморското и Дунавското крайбрежие, както превантивни мерки за предотвратяване на аварии и щети се осъществяват от МРРБ, чрез държавните дружества за геозащита, предвижда чл. 95, ал.1 от ЗУТ.

При тази правна регламентация, настоящия съдебен състав прецени следното:

Административния процес има служебна роля спрямо материалното право. Правния интерес определя лицата, които са носители на публичното субективно потестативно право на оспорване. Това се тези, които са засегнати от оспорения акт и поради това имат интерес от правна защита, за осъществяването на която законът им е предоставил правото на оспорване. Липсата на правен интерес от търсената съдебна защита означава, че не е налице твърдяното от оспорващия засягане или застрашаване от акта на негови субективни права, свободи и законни интереси, както и пораждане на задължения. Правната теория сочи, че правен интерес от оспорване е налице, когато без това обжалване жалбоподателят не би могъл да защити своите права или законни интереси, ако подаването на жалбата е абсолютно необходимо и единствен път за правна защита, чието неизползване би довело до неблагоприятни за жалбоподателя правни последици. Правният интерес от търсената съдебна защита предпоставя установяване на засегнато от оспорения акт субективно право, свобода или законен интерес или установяване на задължение, което не би могъл да защити по друг начин.

В случая се оспорват два акта на областен управител, с който са отменени предходни две заповеди на областен управител, с които държавните органи са задължени да окажат съдействие за опазване на 5 имота държавна собственост, задължени са органите на МВР да предприемат мерки за преустановяване движението на ППС в тези имоти до изграждането на пътно платно и тротоари и др., постановено е поставяне на забранителни знаци, контролно-пропускателни пунктове на Крайбрежна алея "***", създаден е и пропускателен режим и организация на движението. Като основание за депозиране на жалбата е посочено, че областния управител е допуснал пет имота държавна собственост да се използват не по предназначение.

Макар и Държавата да е собственик на петте имота посочени в оспорените заповеди, съдът приема, че за жалбоподателят не е налице правен интерес от оспорването.

С оспорените заповеди по никакъв начин не се променя статута на имотите, за които не е спорно, че са публична държавна собственост. Въпросът относно това, дали в имотите, или самите имоти представляват брегоукрепителни съоръжения или улица не е решен и не може да бъде решен с тези заповеди. Конкретното предназначение на имотите се определя с ПУП.

Твърденията на жалбоподателя, че областния управител е нарушил държавния и обществения интерес, като е допуснал петте имота да не се ползват по предназначение, поради което е налице правен интерес от оспорването не се споделя от настоящия съдебен състав.

След като съгласно Закона, областния управител осъществява държавното управление по места, след като Държавата е възложила управлението на тези пет имота на областния управител, който е и държавен служител, то е недопустимо по пътя на оспорване на актовете му пред съд жалбоподателят да решава въпроси, свързани с начина на това управление. Защитата на националния интерес се изпълнява чрез провеждане на място, в областта, на държавната политика от областния управител, т.е. чрез изпълнение на административните му правомощия като местен орган на изпълнителната власт. В случая жалбоподателят твърди нарушаване на права в резултат на издаден акт.

Наличието на възможност за обжалване на процесните заповеди не може да се обоснове и от твърденията за защита на обществения интерес, защото по силата на чл. 147, ал. 2 във връзка с чл. 16 от АПК прокурорът е този, който упражнява такъв общ надзор за законност (вкл. за защита правата на гражданите), като следи за спазване на законосъобразността в административния процес и само прокуратурата е оправомощена от закона да защитава обществения интерес чрез подаване на протест, в случай, че прецени, че е засегнат неблагоприятно или е реално застрашен.

На последно място настоящият съдебен състав приема, че в процесния случай с отмяната на оспорените актове не може да бъде постигната и търсената и твърдяна от жалбоподателя благоприятна промяна в неговата правна сфера.

Това е така защото по силата на специалните закони управлението на имотите държавна собственост, мониторинга на свлачищни райони, абразионни и ерозионни процеси по Черноморското крайбрежие, като превантивни мерки за предотвратяване на аварии и щети, използването на имотите съобразно тяхното предназначение се осъществява от държавни органи. Правомощията на тези държавни органи произтичат от закона, а не от оспорените актове.

Настоящия състав на съда намира, че неправилно жалбоподателя интерпретира правния си интерес, с оглед факта, че петте имота са държавна собственост, това би било така, ако се оспорва акт по ЗКИР, ЗУТ и др. Именно в качеството си на собственик Държавата е задължена да извършва дейности и мероприятия при геозащитни проекти укрепване на свлачища, защита на речни и морски брегове и други отводнителни и укрепителни работи. Правата и задължения на държавата като собственик произтичащи от нормативен акт не се постигат посредством обжалване на актове издавани от нейните органи. Защита на публичната държавна собственост не би могла да бъде постигната посредством жалба срещу заповед на областен управител от вида на процесната. Спорове относно правния статут на имотите, включително и държавните, не е предмет на настоящото производство.

От изложеното по-горе следва, че жалбата се явява подадена при липса на правен интерес, наличието на който е абсолютна положителна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното обжалване и за наличието на която предпоставка съдът е длъжен да следи служебно. Жалбата по настоящето дело следва да се остави без разглеждане на основание чл. 159, т. 4 от АПК, а производството по делото да се прекрати.

Предвид изложеното и на основание чл. 159, ал. 1, т. 4 от АПК, Административен съд - ***, трети тричленен състав,

О П Р Е Д Е Л И:

ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалба на Държавата, представлявана от министъра на регионалното развитие и благоустройство, против заповед № РД-23-7706-78/7.06.2023 г. на Областен управител на област ***, изменена със заповед № РД-23-7706-79/8.06.2023 г. на Областен управител на област ***.

ПРЕКРАТЯВА производството по адм. дело № 1423/2023 г. по описа на Административен съд-Варна.

Определението подлежи на обжалване с частна жалба в седемдневен срок от получаване на съобщенията от страните пред Върховен административен съд.

	Председател:
	Членове: