РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ПЛОВДИВ
Р Е Ш Е
Н И Е
№ 1640
Град
Пловдив, 26 август 2016 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ПЛОВДИВ, І отд., ХІV състав, в публично съдебно заседание на осемнадесети
май през две хиляди и шестнадесетата година в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: ВЕЛИЧКА ГЕОРГИЕВА
при участието на
секретаря Б.К., като разгледа докладваното от съдията адм. дело № 3290 по описа за 2015 година,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производство по реда на чл.27 ал.3,
ал.4 от Закона за подпомагане на земеделските производители във вр. с чл.222,
ал.2, т.1 от Административно-процесуалния
кодекс (АПК).
Образувано е във връзка с
Решение № 13814/16.12.2015г. постановено по адм. дело № 2102/2015 г. по описа
на Върховен административен съд на Република България, ІII отделение, с което Решение № 2821/17.12.2014г. по адм. дело №
729/2014 г. по
описа на Пловдивския административен съд е отменено и върнато за ново
разглеждане от друг състав на съда.
При новото разглеждане на делото, съобразно
указанията на висшия по степен съд изложени в отменителното решение,
Пловдивският административен съд намери за установено следното от фактическа и
правна страна:
Образувано
е по жалба на Т.И.Ф., ЕГН **********, против уведомително писмо с изх.№ 02-160-6500/15254/20.09.2013 г., издадено от вр.и.д. изпълнителен директор
на Държавен фонд “Земеделие” за извършена оторизация и изплатено финансово
подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за 2012 г., в
частта, с която е отказано финансово подпомагане по подадено общо
заявление от жалбоподателя и не е уважено искането му за оторизиране на суми по
СЕПП и НР1.
В жалбата си оспорващата твърди, че
актът е неправилен и незаконосъобразен, и оспорва констатациите му. Твърди, че
не са извършени специализирани анализи и проверки. Моли съда да отмени
уведомителното писмо в обжалваната част. В съдебно заседание чрез упълномощен
процесуален представител – адв. Г., поддържа жалбата.
Административният
орган – изпълнителен директор на Държавен фонд “Земеделие” гр.София, се
представлява от юриск. Н. – Г., която моли съда да отхвърли жалбата като
неоснователна.
Въз
основа на събраните по делото доказателства, съдът прие за установено следното
от фактическа страна:
Оспорващият
Т.И.Ф. е регистриран с Уникален регистрационен номер (УРН) 373434 в
Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). За кампания 2012 год.
е подал Общо заявление за единно плащане на площ с Уникален
идентификационен номер 16/190612/21624, като е заявил площи за
подпомагане по Схема за единно плащане на площ (СЕПП) и по Плащания на
земеделските стопани за природни ограничения в планинските райони (НР1).
Към заявлението са приложени таблица на използваните от заявителя парцели
2012 год. в землището на с.Старосел, обл.Пловдив с посочен
идентификатор на блока на земеделското стопаство (БЗС) от СИЗП, култура, код,
основание за ползване и схеми за подпомагане, както и карта на съответните
блокове на земеделското стопанство.
Със заповед на министъра на земеделието и
храните № РД 09-4/03.01.2013 г. е одобрен специализиран слой "Площи в
добро земеделско състояние" за кампания 2012 г. като част от Система за
идентификация на земеделските парцели (СИЗП), като е указано, че
заинтересованите земеделски стопани могат да подават възражения срещу съответните
части от този слой. По делото няма данни жалбоподателя да е възразил срещу
одобрения със заповед № РД 09-4/03.01.2013 г. специализиран слой.
С нова заповед № РД 09-148/
28.02.2013г. на Министъра на земеделието и храните е одобрен окончателен
специализиран слой „Площи в добро земеделско състояние“ за кампания 2012 г.
С
уведомително писмо с изх.№ .№
02-160-6500/15254/20.09.2013 г., издадено от вр.и.д. изпълнителен директор на Държавен фонд “Земеделие” за
извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схемите и мерките за
директни плащания за 2012 г. на Т.Ф. е отказано финансово подпомагане
по подаденото общо заявление, в частта по СЕПП и НР1. В акта е
посочено, че общата оторизирана сума за получаване е изчислена чрез
Интегрираната система за администриране и контрол /ИСАК/ след извършване на
задължителни административни / кръстосани проверки чрез автоматизирани
компютърни средства / проверки и проверки на място, в
съответствие с чл.37 от ЗПЗП/ на данните по подаденото заявление, при което е
установено, че по Схемата за единно плащане на площ /СЕПП/, след прилагане на
процедурата по чл.58 от Регламент /ЕО/ № 1122/2009 на комисията от 30 ноември 2009
година, следва оторизиране на сума от 0 /нула/ лева. Посочено е, че са
констатирани несъответствия с изискванията на подпомагането и въз основа на тях
се отказва финансово подпомагане на основание чл.16а, ал.4 от Наредба № 105 вр.
чл.43, ал.3, т.4 от ЗПЗП, тъй като кандидатът е заявил площ, която не
стопанисва и попада извън специализирания слой „Площи в добро земеделско
състояние“ за 2012г. Установената разлика за БЗС № 69016-117-1-2 е посочена в размер
на 13,08 ха. Установено е още, че по Плащания за земеделски стопани за природни
ограничения в планинските райони /НР1/ след прилагане на процедурата по чл.16
от Регламент /ЕС/ № 65/2011 на комисията от 27 януари 2011година е оторизирана
сумата от 0 / нула/ лева. Отново въз основа на констатирани несъответствия с
изискванията за финансово подпомагане е отказано оторизиране на суми
на основание чл.16а, ал.4 от Наредба № № 105 във връзка с чл.12,т.1 от Наредба
№11/03.04.2008г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 и 212, тъй като
кандидатът е заявил по-големи площи в сравнение с реално ползваните от него,
попадащи извън специализирания слой „Площи в добро земеделско състояние“ за
2012 г. Установената разлика за БЗС № 69016-117-1-2 е посочена в размер
на 13,08 ха.
При повторното разглеждане на делото и с оглед указанията на ВАС е
изслушана и приета съдебно техническа експертиза, изготвена от вещото лице Р.К.,
неоспорена от страните. От заключението се установява, че границите на слоя с
подходящи за подпомагане площи за 2012г. за терияторията в която попада
процесния парцел са актуализирани въз основа на самолетни снимки от 10.06. и
10.07.2012г., като резултатите са въведени в СИЗП след август същата година, а
специализирания слой с Площи в добро
земеделско състояние за кампания 2012г. е одобрен със заповед РД-09-148 от
28.02.2013г. Вещото лице е посочило, че по заявлението на жалбоподателя не са
установени двойно декларирани площи, а са установени площи попадащи извън слоя
с подходящи за подпомагане площи. Също така е посочено, че няма данни за
извършени специализирани теренни проверки на място от структурите на МЗХ-ОСЗ.
Експертът е посочил, че административните и кръстосани проверки са извършвани
чрез сравнения с различните данни в ИСАК, неколкократно в периода от подаване
на заявлението за подпомагане до издаването на уведомителното писмо, както и че
не са съставяни контролни доклади на хартиен носител. Площите недопустими за
подпомагане в експертизата е установено следното: участък от югозападния ръкав
с площ 0.88 ха поради наклона на терена в северната посока е по-слабо осветен
от слънцето и погрешно е изключен от допустимата площ, като без тази площ
размера на недопустимите за подпомагане площи е в размер на 12.20 ха, а
установената площ е в размер ба 61.62 ха, като процентът на наддеклариране е в
размер на 19.81 %. Вещото лице е констатирало, че цялата площ на процесния парцел
е попадала в границите на допустимите за подпомагане площи за 2011г.
В проведеното съдебно заседание по делото вещото лице сочи, че на
място е констатирал, че участъка от югозападния ръкав има наклон на терена в северна посока, и че
територията е допустима за подпомагане.
Въз
основа на така приетото за установено от фактическа страна, съдът
направи следните правни изводи:
Предмет
на оспорване е уведомително писмо с изх.№ 02-160-6500/15254/20.09.2013 г., издадено от вр.и.д. изпълнителен директор
на Държавен фонд “Земеделие” за извършена оторизация и изплатено финансово
подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за 2012 г. на Т.Ф. е
отказано финансово подпомагане по подаденото общо заявление, в частта по
СЕПП и НР1. Следователно предмет на съдебен контрол съставлява уведомителното
писмо, като документ, обективиращ волеизявлението на административен орган за
изплащане на суми за подпомагане на земеделските стопани. Обжалваният акт е
издаден от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия.
Държавен
фонд "Земеделие" е акредитиран за изпълняващ функциите на единствена
разплащателна агенция за Република България за прилагане на ОСП на ЕС.
Съгласно чл. 11, ал.2, т.4
от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП),
Държавен фонд "Земеделие" изпълнява функциите на Разплащателна
агенция от датата на издаване на акта за акредитация. Като такава за изпълнение
на своите функции тя следва да поддържа и използва Интегрираната система за
администриране и контрол (ИСАК), на основание Регламент (ЕО) №
796/2004 г. на Комисията и чл. 30 и сл. от
ЗПЗП.
ИСАК от своя страна е комплексна автоматизирана система, която след
съответните изчисления генерира като крайни актове уведомителните писма, с
които се признават и изчисляват сумите по СЕПП и НР1 или се намаляват или
отказва изплащането им поради различни причини, заложени в нормативната уредба
на схемите за подпомагане. Съгласно чл. 43, ал.3, т.4
от Закона за подпомагане на земеделските производители,
Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по
СЕПП, когато: "кандидатът е заявил площи, които не стопанисва".
В чл. 51 от
Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на комисията от 21 април 2004 г.
относно определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за
управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидена вРегламент (ЕО) №
1782/2003 г. на Съвета относно установяване на общи правила за
схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за
установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, е
предвидено намаление или изключване на помощта в случаи на наддеклариране, като
под понятието "наддекларирани площи" следва да се разбира такива
площи, които не се използват и не се обработват от дадения земеделски стопанин
и се смятат за недопустими за подпомагане. В такива случаи се начисляват
санкции върху площта, с която е кандидатствано за субсидия и при положение, че
процентното отношение на наддекларираните площи спрямо допустимите за
изчисление е от 3% до 20 %, помощта се изчислява въз основа на определената
площ, намалена с удвоената наддекларирана площ. Същите правила се отнасят и за
мярка НР1.
На първо място настоящият състав
намира, че оспореният административен акт е издаден при неспазване на
установената от закона форма - липса на мотиви, както и при съществени
нарушения на административнопроизводствените правила. Съобразно указанията на ВАС в решението, с което делото е върнато за
ново разглеждане, настоящия съдебен състав
следва да обсъди посочените в оспорения акт фактически и правни основания за
издаването му.
Видно от представеното уведомително писмо, за да постанови отказ за
подпомагане по СЕПП административният орган е посочил, като правни основания
- чл. 43, ал.
3, т. 4 от ЗПЗП.
Съгласно този текст
не се подпомагат земеделски площи и парцели, които не се стопанисват. Видно обаче от оспореното уведомително писмо
не са индивидуализирани площите отказани за подпомагане по съответната точка. В
тази връзка настоящият състав намира, че оспореното уведомително писмо не е
мотивирано, а съдът не може да установи дали действително са налице основанията
за отказ по посочените точки, тъй като от представената административна
преписка -уведомителното писмо и от
таблиците по него, не може да се установи за кои площи кое обстоятелство по
посочените точки следва да се изследва. В конкретния случай, поради липсата на
посочените мотиви, съдът е поставен в положение да гадае волята на
административния орган. В оспорения акт, в посочената част по отношение на
отказаната за подпомагане площ по СЕПП не са изложени фактически обстоятелства
за издаването му, а именно не е посочено по отношение на коя точно площ е
приложима разпоредбата на чл. 43, ал. 3, т.
4 от ЗПЗП, не е посочено защо, на базата на какви факти,
се приема, че блокът не е стопанисван или кои парцели в него са с площ по -
малка от допустимата за подпомагане. Установи
се, че въпросният парцел е бил допустим за подпомагане през 2011 г. и не става
ясно защо е изключен от допустимия слой за 2012 г. Отпадането на площи в
резултат на актуализиране на допустимия слой през 2012 г. е следвало да бъде
обосновано в административния акт заедно с относимите факти. Експертизата също не може да замести липсата на мотиви. А вещото лице е
направило извод за допустимост на участък от югозападния ръкав с площ 0.88 ха,
който поради наклона на терена в северната посока е по-слабо осветен от
слънцето и погрешно е изключен от допустимата площ. Недопустимо е с експертиза
да се установяват факти, които не са част от съдържанието на административния
акт. В съдебното производство експертното заключение служи само за проверка на
констатациите на административния орган, но не може да допълва съдържанието му.
Както се отбеляза, за изпълнение на
функциите на Разплащателната агенция се създава Интегрирана система за
администриране и контрол (ИСАК), което е изискване по Глава 4 на
Регламент (ЕО) № 1782/2003 г. на Съвета и дял III от Регламент №
796/2004 г. на Комисията. На основание чл. 30, ал.6 от
ЗПЗП е издадена и специална наредба № 105/22.08.2006 г.,
за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на
Интегрираната система за администриране и контрол. Според чл. 1 от тази Наредба
системите са: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за
подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за
идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и
5. интегрирана информационна система. Всички посочени системи с изключение на
т.4 се изграждат и поддържат въз основа на регистри и графична информация като
компютъризирани база данни. Интегрираната система за контрол служи за
извършване на проверки на подадените заявления за подпомагане. Правното
основание е чл. 37 от ЗПЗП и
чл. 24 от Наредбата. Проверките са два вида: административни и проверки на
място. Административните проверки на подадените заявления се извършват, като се
съпоставят включените в тях данни с данните от системата за регистрация на
кандидатите и на заявленията за подпомагане, системата за идентификация на
земеделските парцели и системата за идентификация и регистрация на животните и
от своя страна включват: 1. проверки за допустимост на кандидата; 2. проверки
за допустимост на земеделските площи; 3. кръстосани проверки между данните в
заявлението и отделните регистри; 4. кръстосани проверки между данните в
отделните заявления за наличие на едни и същи площи, декларирани от повече от
един земеделски стопанин. Проверките на място се извършват не на всички
заявления, а въз основа на анализ на риска само на най-малко 5% от подадените
заявления за подпомагане, като се извършват чрез инспекция на земеделското
стопанство и методи за дистанционно наблюдение. Безспорно се установи по делото,
че такава проверка не е правена в рамките на административното производство,
във връзка с подаденото заявление на оспорващата за подпомагане.
Установи се също, че със заповед № 09-4/03.01.2013г. и заповед № РД
09-148/28.02.2013г. на министъра на земеделието и храните е
инициирано производство по изготвяне на проект на площите, включени в слой
"Площи, в добро земеделско състояние“, подходящи за подпомагане по СЕПП за
2012г. Този слой е изработен чрез извършване на съпоставка на данните от декларираните
площи за кампаниите от 2009, 2010 и 2011 г. Получаването на информация за
попадането на дадена площ в допустимия слой се извършва от МЗХ и се предава на
ДФ "Земеделие" към края на съответната година (или началото на
следващата), с цел използването й за окончателно изчисление на дължимите
субсидии на стопаните и извършване на кандидатстване за следващата стопанска
година. Заповедта на министъра на земеделието и
храните, с която е одобрен специализирания слой "Площи в добро земеделско
състояние" за целите на административните проверки от разплащателната
агенция представлява общ административен акт (ОАА), който се постановява по
реда на АПК и следва да се обжалва от заинтересуваните лица пак по този
процесуален ред. Влизането в сила на този ОАА има за последица издаването от
фонда на уведомителното писмо (ИАА) в условията на обвързана компетентност,
респективно невъзможността в съдебното производство по контрола на
законосъобразността на ИАА да бъде ревизирана законосъобразността на предходния
общ административен акт. По делото няма данни тази заповед да е обжалвана
от жалбоподателя в настоящото производство, но дори и да се приеме, че е налице
влязъл в сила ОАА това не отменя задължението на административния орган при
издаването на ИАА да спазва съответните общи процесуални разпоредби на АПК, регламентиращи
процесуалния ред за издаването на ИАА. По делото, не се установи от административния
орган, носещ доказателствената тежест в процеса изпълнението на
законовите изисквания за издаването на акта, както и най-вече съществуването на
фактическите основания, посочени в акта. Формата на обжалвания акт /текст
и таблици/ не позволяват да се разберат както фактическите
констатации на органа, така и правните основания, дадени в конкретна връзка с
фактите.
От събраните по делото данни не се установи наличието на нито един от така посочените нормативно описани мотиви, а именно: за една и съща площ са подадени две или повече заявления и застъпването на площи не е отстранено /чл.43, ал.3, т.5 от ЗПЗП/; кандидатът е заявил площи, които не стопанисва или е заявил площи, които не отговарят на условията за допустимост за подпомагане, определени в наредбата по чл. 40- тук в случая основанията са две различни /чл.43, ал.3, т.4 от ЗПЗП/; заявените за подпомагане площи не са включени в специализирания слой по чл. 33а, ал. 1 за съответната година /чл.43, ал.3, т.6 от ЗПЗП, във вр. с чл.16а, ал.4 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г., който пък текст е отменен, с решение № 1155 от 02.02.2015 г., постановено по адм.д. № 10538 от 2014 г. на ІІ о. на ВАС, като незаконосъобразен. Според решението на ВАС теренните проверки не са идентични с административните такива и проверките на място, които са законово регламентирани в българското законодателство и чрез посочените по- горе /в същия съдебен акт- б.м./ регламенти на европейското законодателство. Това изрично е посочено в чл.16 а, ал. 4 от Наредба №105/2006. За този вид проверки липсва легално определение, процедура за извършването им, ред и условия за съставяне на актовете, с които приключват проверките, както и възможност за запознаване на земеделските стопани с направените констатации. Съгласно чл.7, ал. 2 от Закона за нормативните актове наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен. В чл.37 от Закона за подпомагане на земеделските стопани са предвидени два вида проверки за контрол- административна и проверка на място, в съответствие с европейското законодателство. Наредба №105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол е издадена по сила на делегация на закона- чл. 30, ал. 6 ЗПЗП. Като подзаконов акт по неговото прилагане наредбата може да урежда само материята, за която е предвидено да бъде издадена- чл.12 от Закона за нормативните актове. Не е допустимо в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени разпоредби, с които да се допълват или изменят законовите разпоредби, за прилагането на които е издаден подзаконовия нормативен акт. Вярно е, че отмяната на една правна норма от подзаконов нормативен акт има действие занапред, съгл. разпоредбата на чл.195, ал.1 от АПК, но съдът всякога е задължен да прилага пряко нормите на закона, а не на подзаконовите нормативни актове, които му противоречат.
На второ място от заключението на вещото лице се установи, че не са
извършвани теренни проверки на място, а при извършена такава при
изготвянето на съдебно-техничексата експертиза, вещото лице е установило
участък, който е под наклон на север и при заснемане е бил по-слабо осветен от слънцето, което
заключение съдът кредитира. Настоящият съдебен състав счита, че проверката на
място в този случай е била наложителна, би променила констатациите и изводите
на административния орган.
В случай на установени несъответствия при кръстосаните проверки
административният орган е бил длъжен да назначи допълнителни проверки, с които
да установи обективно, всестранно и пълно относимите факти. Като не е направил
това ответникът е допуснал съществено нарушение на административно
производствените правила. Допуснатото представлява нарушение и на процедурата,
установена в чл. 28, ал. 2 от Регламент
/ЕО/ № 1122/2009 г. на Комисията /аналогична е разпоредбата
на чл. 24, ал. 2 от
отменения Регламент № 726/2004 г./, съгласно която данните за
наличието на нередности, получени в резултат от провеждането на кръстосани
проверки, могат да бъдат следвани от всякаква друга подходяща административна
процедура и ако това е целесъобразно, от проверка на място. В конкретния
случай, след като при извършената кръстосана проверка са открити нередности
/макар от административния акт да не става ясно какви/, е следвало да бъдат
извършени допълнително други видове подходящи административни проверки, с оглед
установяване на действителните факти от значение за случая. В чл. 32 от
Регламент /ЕО/ № 1122/2009 г. е предвидено, че всяка проверка
на място подлежи на контролен доклад, за да има възможност да се прегледат
детайлите на проверката, като съгласно т. 2 от цитираната норма, на земеделския
производител се дава възможност да подпише доклада, за да удостовери
присъствието си на тези проверки и да направи забележки. Когато бъдат открити
нередности земеделският производител получава и копие от контролния доклад. Ако
нередностите са открити при дистанционна проверка възможността за подписване на
доклада се предоставя преди компетентните власти да направят заключенията си от
констатациите по всички намаления или изключвания. В този смисъл, съдът намира,
че е било задължително административният орган да предприеме и други подходящи
процедури, включително и проверка на място, както и да изиска от заявителя
допълнителни доказателства във връзка с установените нередности. Като не е
извършил тези действия, административният орган не е изяснил в пълна степен
верността на установените несъответствия, нито причините, довели до тези
несъответствия. По този начин е допуснал съществено нарушаване на процедурата,
което е основание за отмяна на атакувания акт.
Въз
основа на гореизложеното съдът намира, че в УП не е посочено на какви
нормативни изисквания и стандарти не отговаря имота, за да се откаже
финансиране.
Предвид гореизложеното съдът намира, че уведомително писмо с изх.№ 02-160-6500/15254/20.09.2013 г., издадено от вр.и.д. изпълнителен директор
на Държавен фонд “Земеделие” в обжалваната част, следва да бъде отменено
като незаконосъобразно.
Според изхода от спора на присъждане
подлежат направените реално съдебни разноски, а именно депозит за вещо лице в
размер на 360лв. при второто разглеждане на делото и 150 лв. при първото
разглеждане на делото, държавна такса 13лв. и адвокатско възнаграждение 1400лв.
Относно направеното по делото възражение за прекомерност на адвокатския
хонорар, съдът счита, че договореното
и заплатено адвокатско възнаграждение не е прекомерно, т.к. спорът касае
немалък финансов интерес и се характеризира с фактическа и правна сложност.
Ръководен от изложените съображения на основание чл.172, ал.2,
предл.ІІ-ро от АПК, Административен съд Пловдив, ХІV състав,
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ уведомително писмо с изх.№ 02-160-6500/15254/20.09.2013 г., издадено от вр.и.д. изпълнителен директор
на Държавен фонд “Земеделие” ” за извършена оторизация и изплатено
финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за 2012 г., в
частта, с която е отказано финансово подпомагане по подадено общо
заявление за подпомагане с УИН 16/190612/21624 за кампания 2012г. и не е
уважено искането на Т.И.Ф. за оторизиране на суми по СЕПП и НР1, относно заявен
за подпомагане БЗС 69016-117-1-2 с площ 73.82 ха, находящ се в землището на с.Старосел,
обл.Пловдив, като НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНО.
ОСЪЖДА Държавен фонд
"Земеделие", град София да заплати на Т.И.Ф.,***, деловодни разноски
в размер на 1923 лв. (хиляда деветстотин двадесет и три лева).
Решението подлежи на обжалване с касационна
жалба пред ВАС в четиринадесетдневен срок от съобщаването му с препис за
страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: