РЕШЕНИЕ
№256
19.04.2019 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на двадесети март две хиляди и деветнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА
ПАВЛИНА ГОСПОДИНОВА
при секретаря Диана Динкова….......…...……….........................… в присъствието на
прокурора Делчо Лавчев ............……................………………………... като разгледа докладваното от съдия Димитрова административно дело № 96 по описа на съда за 2019 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, срещу чл.5, ал.1 в частта „български“, чл.39, ал.1, т.1, чл.40, ал.1, т.1, чл.26, ал.1, т.1 в частта „или подлежат на премахване по реда на ЗУТ“ и чл.41, ал.5 от Наредба №7 за определяне реда и условията за разпореждане и контрол на общинските жилища на Общински съвет - Харманли.
В протеста се сочи, че Наредба №7 за определяне реда и условията за разпореждане и контрол на общинските жилища на Общински съвет - Харманли била приета на основание чл.45а от ЗОС и чл.22, ал.2 от ЗМСМА от Общински съвет – Харманли с Решение №806 от 21.11.2006г. и по съществото си била подзаконов нормативен административен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като съдържала административноправни норми, отнасяла се за неопределен и неограничен брой адресати и имала многократно правно действие. С оглед изложеното следвало да се заключи, че при въвеждането на правните норми в Наредбата било недопустимо да се пренебрегва рамката, наложена с чл.76, ал.3 от АПК. На първо място се конкретизира, че в чл.5, ал.1 от Наредбата било предвидено, че право да кандидатстват за настаняване под наем в общински жилища имат български граждани и техните семейства, като това изискване съответствало на отменената редакция на чл.43 от ЗОС, която гласяла, че в жилищата за отдаване под наем се настанявали нуждаещи се от жилища български граждани. В следствие на законодателна промяна в Закона за общинската собственост от 2004г. обаче изискването за български граждани отпаднало. При това положение нормата на чл.5, ал.1 в частта „български“ от Наредбата се явявала в дисонанс с конституционната норма на чл.26, ал.2, според която чужденците, които пребивавали в Република България, имали всички права и задължения по тази Конституция, с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изисквали българско гражданство. На следващо място се цитира разпоредбата на чл.39, ал.1, т.1 от Наредбата, според която, едно от условията за закупуване на общинско жилище от наемател било лицето да е български гражданин, както и разпоредбата на чл.40, ал.1, т.1 от Наредбата, която предвиждала като едно от условията за закупуване на ведомствено жилище от наемател, това лице да е български гражданин. Твърди се, че при това положение чл.39, ал.1, т.1 и чл.40, ал.1, т.1 от Наредбата също били в дисонанс с конституционната норма на чл.26, ал.2. На следващо място се цитира разпоредбата на чл.26, ал.1, т.1 от Наредбата, според която в резервни жилища се настанявали под наем за срок не по-дълъг от две години лица, жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и/или други бедствия и аварии или подлежат на премахване по реда на ЗУТ. Сочи се, че в чл.45, ал.1 от ЗОС били изчерпателно изброени условията за настаняване в резервните жилища, а от местния орган на власт била „дописана“ положителна предпоставка – невключена в закона и позволяваща обитаването на резервни жилища. От друга страна лицата, чиито жилища били застрашени от самосрутване /изрично споменати в ЗОС/ изобщо отсъствали в общинската наредба. На последно място се цитира нормата на чл.41, ал.5 от Наредбата, която предвиждала, че когато плащането не се извърши в определения в заповедта срок, същата се отменя. Сочи се, че нормата на чл.47 от ЗОС установявала възможността общински жилища, предназначени за продажба, да се продават след решение на общинския съвет на конкретно определени лица, като условията и редът за продажба се определяли от общинския съвет в същата наредба. В протеста се сочи, че компетентността на органа винаги се определяла в съответствие с материалния закон, като това било пряко следствие от нормата на чл.4 от Конституцията на РБ и чл.4, ал.1 от АПК. Разпоредбите, посветени на компетентността, не можело да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер. Цитират се разпоредбите на чл.75, ал.2 от АПК и чл.7, ал.2 от ЗНА, като се сочи, че компетентността на административния орган следвало да е установена със закон, като било недопустимо допълването ѝ с подзаконов нормативен акт. В ЗОС не била предвидена възможност за отмяна на влязъл в сила административен акт, с който е признато правото на едно лице да закупи общинско жилище от административния орган – издател. Отмяната на такъв акт, който не бил оспорен пред съда, можело да бъде извършена само при приложението на извънредния способ по чл.99 и сл. от АПК, а в случая уредбата на заповедта не се основавала на правилата на кодекса, като изключения от предвидения ред можело да правят само със закон, но не и с общинска наредба. С оглед изложените съображения се предлага отмяна на разпоредбите на чл.5, ал.1 в частта „български“, чл.39, ал.1, т.1, чл.40, ал.1, т.1, чл.26, ал.1, т.1 в частта „или подлежат на премахване по реда на ЗУТ“ и чл.41, ал.5 от Наредба №7 за определяне реда и условията за разпореждане и контрол на общинските жилища на Общински съвет - Харманли. Претендира се присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът, Общински съвет – Харманли, в представен чрез Председателя на Общински съвет – Харманли писмен отговор изразява становище за неоснователност на протеста.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание поддържа протеста и дава заключение за отмяна на протестираните разпоредби. Моли за присъждане на направените по делото разноски.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
В Докладна записка вх. №916/07.11.2006г. в Общински съвет Харманли, Кметът на Община Харманли посочил, че със свое решение от месец април 2005 г., Общински съвет – Харманли приел Наредба за определяне реда за управление, разпореждане и контрол на общинските жилища. Същата била приета вследствие на промени в Закона за общинската собственост /ЗОС/ с цел изпълнение разпоредбите на чл.45а. Преди приемане на Наредбата, при разпореждането с общински жилищни имоти се прилагали разпоредбите на Правилника за прилагане на закона за общинската собственост /ППЗОС/. Именно затова при създаване на новата Наредба били използвани немалка част от текстовете на отменения Правилник. В процеса на работа се установило, че в някои членове има грешни или излишни препратки, нуждата от някои изисквания била напълно отпаднала, а в същото време възниквали други такива. Това водело до поемане на известен риск от страна на Общината и ги правело оспорими по съдебен ред. С цел актуализиране на Наредбата и отстраняване на някои неясноти при прилагането и предвид изложеното, било направено предложение ОбС да приеме решение, с което отмени Наредба за определяне реда за управление, разпореждане и контрол на общинските жилища, приета с Решение №468, отразено в Протокол №22/26.04.2006г.и на основание чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА и чл.45а от ЗОС, приеме нова Наредба за определяне реда за управление, разпореждане и контрол на общинските жилища.
Видно от данните по делото, с Решение №806/21.11.2006г., взето на заседание на Общински съвет Харманли, проведено на 21.11.2006г. /Протокол №40/, на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, Общински съвет – Харманли е отменил Наредба за определяне реда за управление, разпореждане и контрол на общинските жилища, приета с Решение №468, отразено в Протокол №22/26.04.2006г. и на основание чл.45а от ЗОС, приема нова Наредба за определяне реда за управление, разпореждане и контрол на общинските жилища, като в чл.46 думите „в размер от 50 до 150 лв.“ се заменят с „в размер от 50 до 5000 лв.“, съгласно Приложение №8 към Протокол №40/21.11.2006г.
В гласуването при приемане на Решение №806/21.11.2006г. са участвали 24 общински съветници, от които 21 общински съветници са гласували „за”, няма гласували „против“, а 3 общински съветници са гласували „въздържали се”.
По делото се представя в актуалната й действаща редакция Наредба №7 за определяне реда и условията за разпореждане и контрол на общинските жилища. Видно от §5 от Заключителни разпоредби към Наредбата, същата се издава на основание чл.45а от ЗОС и чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и е приета с Решение №806/21.11.2006г./Протокол №40 на Общинския съвет – Харманли.
Наредбата е изменяна и допълвана с решения на Общински съвет – Харманли, посочени в §6 от Заключителни разпоредби на същата, като следва да се отбележи, че нито едно от допълненията и измененията не касае протестираните в настоящото производство разпоредби.
При така установената фактическа обстановка съдът достигна до следните правни изводи:
Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Харманли. На основание чл. 186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда е частично и касае само посочените разпоредби от Наредба №7 за определяне реда и условията за разпореждане и контрол на общинските жилища, което е допустимо съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Нормата на чл.21, ал.2 от Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) предвижда принципна компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. С оглед горното, Наредбата, като цяло и от която се протестират разпоредби, следва да се приеме за издадена от компетентен орган – Общински съвет – Харманли, съобразно чл.21, ал.2 от ЗМСМА.
Не е спорно по делото, а и се установява от приетите писмени доказателства, че Наредбата е приета с решение, взето на редовно проведено заседание на общинския съвет, при наличие на кворум, с мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници и при явно гласуване, т.е. при спазване на изискванията по чл.27, ал.2, ал.3 от ЗМСМА (в съответните редакции).
Съгласно чл.7, ал.2 от Закон за нормативните актове (ЗНА), наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а според чл.8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В същия смисъл са и разпоредбите на чл.75, ал.2 и чл.76, ал.3 от АПК. Като компетентни да издават нормативни (подзаконови) административни актове разпоредбата на чл.76, ал.1 от АПК сочи изрично овластените от Конституцията или закон органи, в какъвто смисъл е и по-общата разпоредба, доколкото се отнася до всички нормативни актове, на чл.2, ал.1 от ЗНА. Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл.18, ал.1 от ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с които да урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение.
От направения по-горе преглед на нормативната уредба следва изводът, че нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче нямат своя регулация от нормативни актове от по-висока степен.
Чл. 5, ал.1 от Наредбата предвижда следното: „Право да кандидатстват за настаняване под наем в общински жилища, имат български граждани и техните семейства, които отговарят едновременно на следните условия: …“ (условията са подробно изброени в т.1-7).
Според чл.26, ал.2 от Конституцията, чужденците, които пребивават в Република България, имат всички права и задължения по тази Конституция с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство. Чл.43 от ЗОС постановява, че в жилища за отдаване под наем се настаняват: 1. лица с жилищни нужди, установени по реда на наредбата по чл.45а, ал.1; 2. наематели на общински жилища, които се засягат от ново строителство, надстрояване или пристрояване, основен ремонт или реконструкция; 3. лица, жилищата на които са възстановени на бившите им собственици по реда на чл.7 от Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти. В чл.45, ал.1, т.1 и т.2 от ЗОС е предвидено, в резервните жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от две години лица: 1. жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване; 2. в семействата на които са налице остри социални или здравословни проблеми.
Разпоредбата на чл.45а, ал.1 изрично дава правомощия на общинските съвети да регламентират на местно ниво отдаването под наем на жилища на общината, като посочва, че условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл.43 и чл.45 се определят с наредба на общинския съвет. В специалния закон обаче не са предвидени правни възможности за общинските съвети при приемане на наредба да регламентират по различен начин от ЗОС кои са правоимащите лица, респ. не е предвидено като условие кандидатстващите за настаняване в общинско жилище лица да имат българско гражданство.
При съобразяване на цитираните по – горе разпоредби на чл.8, чл.7, ал.2, чл.15, ал.1 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК, се налага извод, че за Общински съвет - Харманли не е налице правна възможност да регламентира по различен начин от този в Конституцията и ЗОС кръга от лица, които имат право да кандидатстват за настаняване под наем в общински жилища, като постави специално изискване те да са български граждани. Предвид последното, нормата на чл.5, ал.1 в частта „български“ от Наредба №7 за определяне реда и условията за разпореждане и контрол на общинските жилища, противоречи на чл.15, ал.1 от ЗНА и чл.8 от ЗНА, тъй като общинският съвет е стеснил кръга на правоимащите лица при наемане на общинско жилище, ограничавайки го само до българските граждани, като така не се е съобразил с разпоредбата на чл.26, ал.2 от Конституцията и е надхвърлил законовите рамки на чл.43 и чл.45 от ЗОС, визиращи лицата, които могат да наемат и да бъдат настанявани в общински жилища.
Включването на думата „български“ в чл.5, ал.1 от Наредбата се явява недопустимо, защото излиза от рамките на строгата законова регламентация на административната дейност, разписана в акт от по-висока степен. Поради това в протестираната част, горепосоченият текст от Наредбата следва да се отмени, като незаконосъобразен.
На следващо място, разпоредбата на чл.39, ал.1, т.1 от Наредбата предвижда следното: „Наемател на жилище предназначено за продажба може да го закупи, ако за него едновременно са налице следните условия: т.1 – да е български гражданин;“.
В чл.40, ал.1, т.1 от Наредбата е посочено, че: „Наемател на ведомствено жилище може да го закупи, ако за него едновременно са налице следните условия: т. 1 – да е български гражданин;“
Съгласно чл.47, ал.1 от ЗОС, общинските жилища, предназначени за продажба, могат да се продават след решение на общинския съвет на: 1. правоимащи по Закона за уреждане правата на граждани с многогодишни жилищно-спестовни влогове; 2. лица, чиито жилища се предвижда да бъдат отчуждени по реда на глава трета; 3. други лица, отговарящи на условията за закупуване на общински жилища, определени в наредбата по чл. 45а, ал. 1.
Както вече се посочи, съгласно разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА, нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В случая с протестираната разпоредба, Общински съвет Харманли не се съобразил с факта, че законовата норма, регламентираща продажбата на общински жилища, не предвижда изрично купувачите да са български граждани. Т.е. по силата на закона не е придадена специална привилегированост на българските граждани по отношение закупуването на общинско жилище.
Така разпоредбите на чл.39, ал.1, т.1 и чл.40, ал.1, т.1 от Наредбата също се явяват незаконосъобразни и следва да бъдат отменени.
В чл.26, ал.1 от Наредбата е предвидено, че: „В резервни жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от две години лица: т.1 – жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и/или други бедствия и аварии или подлежат на премахване по реда на ЗУТ;“.
Съгласно чл.42, ал.1 от ЗОС, по своето предназначение общинските жилища са: 1./ за настаняване под наем на граждани с установени жилищни нужди; 2./ за продажба, замяна и обезщетяване на бивши собственици, чиито имоти са отчуждени за общински нужди; 3./ ведомствени; 4./ резервни, като ал.2 предвижда, че жилищата по ал.1 се определят от общинския съвет по предложение на кмета на общината и могат да се променят съобразно потребностите в общината. Съгласно разпоредбата на чл.45 от ЗОС в резервните жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от две години лица: 1./ жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване; 2./ в семействата на които са налице остри социални или здравословни проблеми, като това посочване е изчерпателно. Но оспорения текст от местната наредба разширява така посочените хипотези и недопустимо въвежда нова група от лица, определени по т.1 от чл.26, ал.1 на Наредбата – лица, чийто жилища подлежат на премахване по реда на ЗУТ. Макар жилищата застрашени от самосрутване също да подлежат на премахване, двата термина не са идентични. Понятието „жилище подлежащо на премахване по ЗУТ“ е по широкообхватно, тъй като в същото освен застрашените от самосрутване влизат например и онези жилища, които са незаконно изградени и не са в режим на търпимост.
Посоченото разширяване е недопустимо да бъде извършено с подзаконов нормативен акт, тъй като законодателят при определянето на лицата, които могат да бъдат настанени в резервните общински жилища, е използвал способа на крайно изброяване.
На следващо място, разпоредбата на чл.41, ал.5 от Наредбата гласи, че: „Когато плащането не се извърши в определения в заповедта срок, същата се отменя.“.
Има се предвид визираната в ал.1 на чл.41 от Наредбата заповед на Кмета на общината, която се издава след решението на общинския съвет за продажба на общински жилища. Реквизитите на тази заповед, вкл. срокът за извършване на плащанията, са регламентирани в ал.2 от същата разпоредба.
Оплакването, изложено в протеста относно незаконосъобразността на горецитираната разпоредба се свежда до липса на предвидена в ЗОС възможност органът - издател на влязлата в сила заповед, с която е признато правото на дадено лице да закупи общинско жилище, т.е. кмета на общината, да отмени същата, поради липса на компетентност за това.
На първо място следва да се посочи, че протестираният чл.41 ал.5 от Наредбата не визира Кмета на общината като органа, който да отмени заповедта по ал.1 при неплащане в срок на продажната цена. Всъщност от текста на оспорената разпоредба не става ясно кой е органа, който следва да отмени заповедта по чл. 41 , ал.1 от Наредбата заповед или същата следва да се счита за отменена автоматично само по силата на наредбата. Констатираното съдържание на тази оспорена норма, води до нарушение на чл. 9, ал.1 от ЗНА, според който разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно. Предвид това протестът в тази му част ес явява основателен дори само на това основание. Независимо от последното и дори да се приеме, че именно кметът на общината е лицето, което следва на основание чл.41, ал.5 от Наредбата да отмени визираната в ал.1 от същата разпоредба заповед, доколкото ЗОС въобще не предвижда възможност за отмяна на подобна влязла в сила заповед от издателя ѝ, то доводите в протеста също се явяват основателни. В тази връзка следва да се отчете, че решението за продажба на общинско жилище съгласно нормата на чл.47, ал.1 от ЗОС се взема от Общинския съвет, а кметът на общината по силата на чл.44, ал.1, т.7, предл. 1 от ЗМСМА единствено организира изпълнението на това решение. Заплащането на дължимите суми, посочени в заповедта на Кмета на общината по чл.41 ал.2 от Наредбата е условие за сключване на договор за продажба на общинското жилище, поради което неизпълнението му не може да бъде основание за отмяна на заповедта, а ще има за последица несключване на такъв договор, т.е. няма да се осъществи гражданско-правния елемент от фактическия състав на продажбата на общинско жилище. Последното обаче не е основание за отмяна на влязлата в сила заповед по чл.41 ал.1 от Наредбата, нито може да се осъществи по реда на чл.99 от АПК, вкл. и от Кмета на общината като неин издател. С оглед общите разпоредби на АПК, компетентността на един орган да издава административни актове следва да е установена със закон. Съгласно чл.4, ал.1 АПК, административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона, а разпоредбите, които ги визират, не могат да се тълкуват разширително.
По изложените съображения съдът счита, че протестираната разпоредба на чл.41 ал.5 от Наредбата е незаконосъобразна, като несъответстваща на нормативни актове от по-висока степен и следва да се отмени.
Въз основа на гореизложеното, настоящият съдебен състав намира, че подаденият протест против процесните разпоредби се явява основателен, поради което следва да бъде уважен.
По делото протестиращата страна прави своевременно искане за присъждане на разноските по делото в нейна полза, поради което следва да се осъди Общински съвет-Харманли да заплати на Окръжна прокуратура-Хасково такива в размер на 20 лева.
Водим от гореизложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на Прокурор при ОП-Хасково разпоредбите на чл.5, ал.1 в частта „български“, чл.39, ал.1, т.1, чл.40, ал.1, т.1, чл.26, ал.1, т.1 в частта „или подлежат на премахване по реда на ЗУТ“ и чл.41, ал.5 от Наредба №7 за определяне реда и условията за разпореждане и контрол на общинските жилища на Общински съвет - Харманли.
ОСЪЖДА Общински съвет – Харманли да заплати на Окръжна прокуратура Хасково направените по делото разноски в размер на 20.00 (двадесет) лв.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението съгласно чл.194 АПК да се обнародва по начина, по който е бил обнародван акта.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.