Решение по дело №2049/2022 на Административен съд - Бургас

Производството по делото се движи по процесуалния ред на чл.208 и сл. от АПК вр. чл.63в от ЗАНН. Образувано е по касационна жалба на Директора на Агенция за държавна финансова инспекция (АДФИ), действащ чрез представител по пълномощие – юрисконсулт Р.К., срещу решение № 92/24.10.2022г., постановено по АНД № 218/2022г. на РС Ц., с което е отменено наказателно постановление (НП) № 11-011-929/28.04.2022г. на Директора на АДФИ.

Оспорват се правните изводи на първоинстанционния съд за допуснати в хода на административнонаказателното производство съществени нарушения, тъй като нарушението било описано с неговите обективни и субективни признаци както в актът за установяване на административно нарушение (АУАН), така и в НП, като се излагат подробни съображения.

Безспорно било установено, че жалбоподателят бил извършил нарушение на чл.13, ал.3, т.3 вр. ал.1 вр. ал.4 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), за което се налагало административно наказание по чл.32, ал.1, т.1 вр. чл.35, ал.1, предл.2 от Закона за държавната финансова инспекция (ЗДФИ). Жалбоподателят Г.Л. *** следователно и ръководител на организация от публичния сектор по чл.2, ал.2, т.1 от ЗФУКПС, бил задължен да осъществява предварителен контрол за законосъобразност при поемане на задължение, който следва да бъде удостоверен документално със Заявка за поемане на задължение. На 10.05.2021г. бил сключен договор за строителство, без преди това да бъде извършен от съответните длъжностни лица и финансовия контрольор на Община Ц. предварителен контрол за законосъобразност. Жалбоподателят следвало да положи необходимите усилия, за да съобрази поведението си с предписанията на ЗФУКПС, като стриктно спази изискването за предварителен контрол. Наложеното административно наказание било в размер на минималния предвиден от 200.00 лева и се явявало адекватно на степента на обществената опасност на деянието.

Прави се искане за отмяна на решението на районния съд и за потвърждаване на обжалваното НП. Заявена е претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

В срока по чл.213а, ал.4 от АПК ответникът по касация – Г.И.Л., подал отговор, в който направените доводи касационната жалба се оспорват като неоснователни. Моли обжалваното решение да бъде потвърдено и да му бъдат присъдени направените в касационното производство разноски.

В съдебно заседание касаторът не се явява и не изпраща представител.

Ответникът по касация не се явява и не изпраща представител. Със становище, подадено преди съдебно заседание, ответникът поддържа отговора срещу касационната жалба.

Участващият в делото прокурор от Окръжна прокуратура Бургас заема становище за неоснователност на касационната жалба и за потвърждаване на обжалваното решение.

Съдът, след като обсъди наведените в касационна жалба отменителни основания, събраните по делото доказателства и извърши проверка на обжалваното съдебно решение, прие за установено следното:

Касационната жалба е подадена от легитимирано за това лице по чл.210, ал.1 от АПК – страна в първоинстанционното производство, за която решението е неблагоприятно, в 14-дневния срок по чл.211, ал.1 от АПК и отговаря на изискванията на чл.212 и чл.213 от АПК, приложими по силата на чл.63в от ЗАНН, следователно жалбата е процесуално допустима и подлежи на разглеждане.

Обхватът на касационната проверка е очертан в чл.218 от АПК вр. чл.63в от ЗАНН, според който съдът обсъжда само посочените в жалбата пороци на решението, а за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно.

С обжалваното решение състав на РС Ц. е отменил НП № 11-01-929 от 28.04.2022г. на Директора на АДФИ, с което на жалбоподателя Л. за нарушение на чл.13, ал.3, т.3 вр. чл.13, ал.1 вр. чл.13, ал.4 от ЗФКУКПС е наложено административно наказание глоба в размер на 200.00 лева на основание чл.32, ал.1, т.1 вр. чл.35, ал.1 от ЗДФИ.

Районният съд е установил следните факти:

Със заповед от 28.11.2007г. на Кмета на Община Ц. била утвърдена актуализирана Система за финансово управление и контрол, съгласно изискванията на ЗФУКПС и Методологически насоки и указания на МФ, включващи основни процедури, работни инструкции и типови документи по модул 01 „Система за управление и контрол на бюджетния процес“ и модул 02 „Система за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разход“.

Системата за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разход включва две секции, според представената по делото работна инструкция. Първата работна инструкция е „Поемане на задължение“ и описва процеса на предварителния контрол при поемане на задължения и се прилага за всички задължения над 50.00 лева, като процесът на поемане на задължение предшества всяко извършване на разход. В инструкцията е описана последователността на действията, както следва : 1/Установяване на потребността от средства; 2/Заявяване на потребността от средства; 3/Предварителен контрол при поемане на задължение; 4/ Валидиране на задължението; 5/Обработка на заявките.

В точка трета, описваща предварителния контрол, дължимите дейности са описани в пет пункта, както и отговорните за тези дейности лица : финансовият контрольор или друго упълномощено лице извършва проверка за компетентността на лицето, поискало поемане на задължението; директор „ФБМДТ“ извършва проверка за съответствие на задължението с бюджетните параграфи; упълномощен служител в отдел „ФБМДТ“ извършва проверка за наличие на бюджетен кредит; главният счетоводител извършва проверка за аритметична вярност; юрисконсултът или друго упълномощено лице извършва проверка за съответствие на задължението с нормативните изисквания, в т.ч. спазване на тръжните процедури. При съответствие съответното лице отбелязва проверката чрез полагане на подпис.

Част от актуализираната система представляват Вътрешните правила за изграждане и функциониране на Системата за финансово управление и контрол (Вътрешните правила), утвърдени със Заповед № РД-01-651/14.08.2008г. на Кмета на Община Ц..

Съгласно чл.25 от Вътрешните правила, предварителния контрол е задължителен елемент на системата за финансово управление и контрол и включва процедури по управление на финансовата дейност. Предварителния контрол се извършва от финансов контрольор и/или от други лица, определени от ръководителя на организацията да извършват предварителен контрол – чл.28. Съгласно чл.29, ал.2, предварителния контрол се извършва чрез документални проверки, анкетиране, а при необходимост и физически проверки на място. В хода на предварителния контрол за поемане на задължение се проверява компетентността на лицето, което поема задължението; правилното изчисляване на количеството (проверка за аритметична вярност); спазване на тръжни процедури и други нормативни изисквания, свързани със задължението, което предстои да се поема; съответствие на размера и характера на задължението с размера на утвърдения бюджетен кредит по съответния бюджетен параграф. В хода на предварителния контрол преди извършване на разхода финансовият контрольор проверява съответствието на разхода с поетото задължение; компетентността на лицето, което поема задължението; верността на първичните счетоводни документи, вкл. правилното изчисление на количества и суми в тях, информационното съдържание на стопанската операция, точността на информацията, отразена в счетоводния документ по реквизити и показатели.

В хода на извършвана финансова инспекция в Община Ц. било установено, че на 10.05.2021г. между Община Ц., представлявана от Кмета Г.Л., от една страна, като възложител, и дружество „Строителство и проектиране – Петкови“ ЕООД, от друга страна, като изпълнител, бил сключен договор № УТ/04610052021 / 10.05.2021г. с предмет извършване на строителномонтажни работи на обект: „Възстановяване на монумент кораб „Горянин“, град Ц.“ на стойност 59 997.60 лева с ДДС (49 998.00 лева без ДДС), съгласно приложена оферта – Приложение №1.

Предложението от 21.04.2021г. за откриване на процедура за провеждане на обществена поръчка или поръчка по чл.20 ал.4 т.1 от ЗОП относно обект „Възстановяване на монумент кораб „Горянин“ – град Ц.“ и приложените към него Контролен лист №1 и Контролен лист №2, било одобрено на 28.04.2021г. от Кмета на Община Ц. Г.Л.. Директорът на Дирекция „АПОБФ“ в Община Ц. писмено удостоверил осъществения от него на 27.04.2021г. предварителен контрол относно наличието на бюджетни средства в общината, съобразно прогнозната стойност на поръчката – „до 50 000.00 лева без ДДС“, като посочил, че са налице бюджетни средства и същите ще бъдат разходвани от §51-00 и изрична забележка, че следва да бъдат прехвърлени средства на основание Решение № 213 от Протокол № 12/09.03.2021г. Общинският съвет на Община Ц. за покриване на разходите по договора. Контролен лист № 1 е за съгласуване на процедурата за провеждане на обществената поръчка по чл.20, ал.4, т.1 от ЗОП, а контролен лист № 2 е за предварителния контрол за финансова обезпеченост при поемане на задължение по процедурите за възлагане на обществени поръчки. На контролен лист № 2 Директорът на Дирекция „АПОБФ“ извършил проверка за съответствие (за правилно определяне на прогнозната стойност, съобразно бюджета, както и за спазване на изискванията на нормативните актове относно задълженията, които ще бъдат поети със сключване на договор). С резолюция от 03.05.2021г. проверяващият орган приел, че е налице съответствие на процедурата по критериите по контролен лист № 2.

С Решение № 213, взето по Протокол № 12/09.03.2021г., Общински съвет Ц. приел бюджета на общината за 2021г., в който по §51-00 е планирано финансиране на основни ремонти на дълготрайни активи, в които е включено планирано финансиране за възстановяването на обект - монумент на кораб „Горянин“ в размер на 53 300.00 лева. Със Заповед №РД-01- 321 от 20.05.2021г. на Кмета на Община Ц., издадена въз основа на гласуваното му правомощие по т.14.2 от Решение № 213 за приемане на бюджета за 2021г., заложените средства били увеличени на 59 998.00 лева чрез пренасочване на част от собствените средства в размер на 6 698.00 лева от обект 2 „Разширение и реконструкция на съществуваща сграда на община Ц.“, заложени по предвидения план за финансиране на капиталови разходи, към обект № 3 възстановяване на обект монумент на кораб „Горянин“.

На 21.05.2021г. била подадена Заявка за поемане на задължение с код № 03-046, за одобряване на задължение, наименовано „възстановяване на монумента на кораб „Горянин“ за сумата 59998.00 лева. Извършена е проверка за съответствие по всички заложени критерии и компетентните лица са се подписали. Под техните подписи са подписани финансовият контрольор и главният счетоводител. Заявката е одобрена от Кмета на общината.

На 17.05.2021г. изпълнителят по договора за обществена поръчка издал фактура за сумата 24999.00 лева (29998.80 лева с ДДС) с основание авансово плащане 50%, съгласно сключения договор.

Представено е Искане за извършване на разход с код № 03-126/21.05.2021г. за извършване на плащане по фактурата за сумата 29998.80 лева. Под заявката са положени подписи от директора на „АПОБФ“, финансовия контрольор, главния счетоводител, които са се подписали без възражения. Чекнати са опциите „да“ на всички следните критерии при проверката за съответствие на разхода. Искането е одобрено и от Кмета на Общината.

Представено е платежно нареждане от 25.05.2021г., с което Община Ц. превела на изпълнителя сумата по фактурата.

На 16.11.2021г. Камен Андонов – Главен финансов инспектор от Шести отдел на Дирекция „Инспекционна дейност“ при АДФИ, съставил срещу жалбоподателя АУАН, в който описал следната фактическа обстановка : На 10.05.2021г. в град Ц., в качеството му на Кмет на Община Ц. и ръководител на организация от публичния сектор по чл.2, ал.2, т.1 от ЗФУКПС, сключил договор № УТ/046610052021/10.05.2021г. със „Строителство и проектиране-Петкови“ ЕООД град Ц., с което поел финансово задължение в размер на 59997.60 лева с ДДС (49998.00 лева без ДДС), без да са приложени въведените в Община Ц. контролни дейности, включващи предварителен контрол за законосъобразност преди поемане на задължението, от финансовия контрольор, разписани във Вътрешните правила за въвеждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол. Прието е, че жалбоподателят е извършил административно нарушение на чл.13, ал.3, т.3 вр. чл.13, ал.1 вр. чл.13, ал.4 от ЗФКУКПС. В секция „Обстоятелства, при които е извършени нарушението“ са изложени подробни фактически и правни съображения. АУАН е връчен лично на жалбоподателя на 16.11.2021г., който е написал саморъчно, че има възражения, без да ги конкретизира.

Обжалваното НП с № 11-01-929 е съставено на 28.04.2022г. от Директора на АДФИ, в което е преповторена изложената в АУАН фактическа обстановка, както и вече възприетата правна квалификация. На основание чл.32, ал.1, т.1 вр. чл.35, ал.1 от ЗДФИ на жалбоподателя е наложено административно наказание глоба в размер на 200.00 лева. НП било връчено лично на наказаното лице на 06.06.2021г. Жалбата била подадена на 20.06.2022г. при спазване на 14-дневния срок за обжалване.

След извършване на проверка на законосъобразността на НП районният съд е формирал извод за основателност на разглежданата от него жалба. За да постанови този правен резултат, съдът е приел, че в хода на административнонаказателното производство не били допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, които да са ограничили правото на защита на привлеченото към отговорност лице. Коментирал е съдържанието като на АУАН, така и на НП от гледна точка на съответствието им с разпоредбите на чл.42 и чл.57 от ЗАНН, вкл. компетентността на техните издатели.

Разглеждайки НП по същество, съдът е направил извод за несъставомерност на деянието от обективна страна, като е приел, че жалбоподателят бил спазил изцяло процедурата по възлагането на обществените поръчки, която се извършва в съответствие със ЗОП, подзаконовите нормативни актове, както и че преди поемането на процесното задължението бил извършен предварителният контрол за неговата законосъобразност, тъй като предварителният контрол преди подписването на Договора и поемането на задължението бил извършен още при изготвянето на предложението от 21.04.2021г. за откриване на процедура за провеждане на обществена поръчка или поръчка по чл.20 ал.4 т.1 от ЗОП. Директорът на Дирекция „АПОБФ“ в Община Ц. писмено удостоверил осъществения от него на дата 27.04.2021г. предварителен контрол относно наличието на бюджетни средства в общината, съобразно прогнозната стойност на поръчката – „до 50 6 000 лева без ДДС“, като посочил, че са налице бюджетни средства, същите ще бъдат разходвани от §51-00 и изрична забележка, че следва да бъдат прехвърлени средства на основание Решение № 213, взето по Протокол № 12/09.03.2021г. на Общинският съвет на Община Ц. за покриване на разходите по договора. С попълването и подписването от съответните длъжностни лица на Предложение от 21.04.2021г. за откриване на процедура за провеждане на обществена поръчка или поръчка по чл.20 ал.4 т.1 от ЗОП и приложените към него Контролен лист №1 и Контролен лист №2, одобрено от Кмета на Община Ц. Г.Л. на дата 28.04.2021г. относно процесния обект, били изпълнени всички изискуеми процедурни правила за осъществяването на предварителен контрол преди поемането на задължението, утвърдени с Вътрешните правила.

Касационната инстанция, извършвайки служебна проверка, съобразно установените в АПК задължения, установи, че обжалваното решение е валидно и допустимо. При постановяване му не са допуснати нарушения на процесуални правила и съдът е попълнил делото с необходимия доказателствен материал. Решаващият състав е формирал изводите си, след като е обсъдил значимите за разрешаването на спора обстоятелства, както и наведените от страните доводи и възражения. На базата на събраните в производството по делото доказателства съдът е установил релевантните за спора факти и обстоятелства, въз основа на които е стигнал до краен правен извод за основателност на жалбата. Делото пред въззивната инстанция е било приключено и решението е било постановено от законен състав и в границите на вменената му компетентност, като за проведеното съдебно заседание е съставен протокол, който, като съставен при условията и реда на НПК, е доказателствено средство за извършване на съответните действия, за реда, по който са извършени и за събраните доказателства.

В случая фактическата обстановка е правилно и вярно установена и не се налага установяване на нови факти. Същевременно не се поддържа и не се установява съществено нарушение на съдопроизводствените правила, поради което не се налага връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на районния съд. Така постановеното решение е правилно, а касационната жалба с оплакванията, така както са формулирани в нея, е неоснователна.

Жалбоподателят е санкциониран да е нарушил разпоредбата на чл.13, ал.3, т.3 вр. чл.13, ал.1 вр. чл.13, ал.4 от ЗФКУКПС. В тежест на ръководителите на организациите по чл.2 е установено да осигуряват контролни дейности, включващи писмени политики и процедури, създадени да дават разумна увереност, че рисковете са ограничени в допустимите граници, определени в процеса на управление на риска (ал.1). Контролните дейности се прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при постигане на целите. Те могат да бъдат превантивни, разкриващи или коригиращи, като трябва да включват най-малко политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност (ал.3, т.3). Редът и начинът за осъществяване на предварителния контрол за законосъобразност се определят от ръководителите на организациите по чл.2 въз основа на оценка на риска и анализ на разходите и ползите и в съответствие с указанията на министъра на финансите (ал.4).

Не е спорно, че жалбоподателят – като Кмет на Община Ц., е ръководител на организация по чл.2 от ЗФКУКПС, тъй като общината е организация от публичния сектор по т.1, препращащ към бюджетните организации по смисъла на Закона за публичните финанси, съгласно определението за бюджетна организация, дадено в §1, т.5 от ДР на ЗПФ.

С утвърдената през 2007г. Система за финансово управление и контрол, част от която са и Вътрешните правила, Кметът на Община Ц. изпълнил задължението си да въведе задължителни за спазване правила за контрол.

Както съдът посочи по – горе, във Вътрешните правила са разграничени два вида предварителен контрол – при поемане на задължение и при извършване на разход.

Предварителният контрол преди поемане на задължение е разписан в чл.29, ал.3 от Вътрешните правила. Длъжностните лица, натоварени с тази компетентност, проверяват компетентността на лицето, което поема задължението, правилното изчисляване на количеството (спазване на тръжните процедури и други нормативни изисквания, свързани със задължението, което предстои да се поеме), както и съответствието на размера и характера на задължението с размера на утвърдения бюджетен кредит по съответния бюджетен параграф.

Тази проверка е била дължима да се извърши преди сключване на договора за строителство, тъй като чрез договора общината е поела редица задължения, вкл. и за плащане на цената по договора. Прочитът на материалите по делото сочи, че този контрол е бил извършен чрез съгласуване на контролни листи №№ 1 и 2, както и чрез отбелязването за наличието на бюджетни кредити върху предложението за откриване на процедурата от 28.04.2021г. В Заявката за поемане на задължение се дължи проверка на същите обстоятелства, само че в друга форма. Сравнението между критериите, описани в предложението и контролните листи, от една страна, и заявката, от друга, сочи за идентитет между тях, поради което подаване на заявката преди поемането на задължение би било действие, извършено в повече от необходимото. Извършването на това действие, облечено във форма на заявка за поемане на разход, след релевантния момент е без правно значение, щом дължимото действие вече е било извършено в указаните срокове. След като действието е правноирелевантно, закъснялото му извършване не би могло до доведе до неблагоприятни за дееца правни последици, поради което и като е ангажирал административнонаказателната отговорност на Г.Л., Директорът на АДФИ е постановил незаконосъобразно НП, което следва бъде отменено.

В обобщение, въззивният съд е постановил съдебно решение, което следва да бъде потвърдено, тъй като съдът е достигнал до правилен краен извод за незаконосъобразност на обжалваното НП.

При този изход на делото неоснователно се явява искането на касатора за присъждане на сторените в производството разноски.

В отговора срещу касационната жалба ответникът по касация е направил искане за присъждане на разноски, което е неоснователно, тъй като няма доказателства да е направил разноски в касационното производство.

Ръководен от гореизложените съображения, Административен съд Бургас, ХV-ти състав

Р Е Ш И :

ПОТВЪРЖДАВА решение № 92 от 24.10.2022 г., постановено по АНД № 218 / 2022 г. по описа на Районен съд Ц..

РЕШЕНИЕТО е окончателно и не подлежи на обжалване.

	Председател:
	Членове: