Р Е Ш Е Н И Е
№ /
……………..2020 г., гр. Варна
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - Варна, ХХХIV състав, в публично заседание на девети
март две хиляди и двадесета година, в състав:
СЪДИЯ:
ЕЛЕНА ЯНАКИЕВА
при секретаря Галина Владимирова, като
разгледа докладваното от съдия Елена Янакиева адм. дело № 2751 по описа на съда за 2019 г., за да се произнесе,
взе предвид следното:
Производството е по чл. 145 и следващите
от Административно процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по жалба на Национален синдикат „Морска
администрация“, вписан в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел,
воден във Варненски окръжен съд по ф.д.№35/2015г., представляван от Н.И.Д.,
вписан като представляващ с Решение №334/29.12.2015г. на ВОС-ФО, срещу Заповед №
3-42/05.03.2019г. постановена от Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция
„Морска администрация“, с която на осн.чл.46 ал.1 изр.второ от КТ и чл.9 ал.2
от Устройствения правилник на ИА „Морска администрация“ : 1/ е отменена Заповед
№З-225/21.10.2016г., с която на синдиката са предоставени за безвъзмездно
ползване помещение – офис №305 и оборудване, находящ се в сградата на дирекция
„Морска администрация-Варна“ и 2/ са
предоставени за безвъзмездно ползване друг офис и оборудване, находящи се в
сградата на Морска гара-Варна.
Производството е образувано след като с Определение №
2479/02.10.2019г., постановено от Административен съд Варна по
адм.д.№2668/2019г., жалбата срещу Заповед № 3-42/05.03.2019г. постановена от
Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Морска администрация“, е
отделена за разглеждане в отделно производство от обжалването на Заповед
№РД-19-7706-150 от 26.08.2019г., постановена от Областен управител на област с
административен център гр.Варна, с която е разпоредено изземване на недвижим
имот-държавна собственост. Именно в това производство е отправено искане за
обявяване нищожността на оспорената тук Заповед № 3-42/05.03.2019г. постановена
от Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Морска администрация“.
В молба / л.18
от делото/, жалбоподателят уточнява, че търси обявяването на нищожността на
заповедта. Като кореспондиращи мотиви съобщава , че не се констатира „ служебна
необходимост“ за Морска администрация за отнемане на помещението, което
синдикатът ползва. Твърди, че числеността на дирекцията е намаляла,
същевременно площта, предоставена й за ползване е същата. Релевира довод за
нарушение на чл.46 от ЗДСл и чл.46 от КТ, които задължават държавните органи да съдействат на синдикалните
организации. Оспорената заповед била постановена в нарушение на
материалноправните норми, относими към предмета на спора, така също и в
противоречие с целта на закона да се стимулира сдружаването на служителите и
държавните органи, които следва да работят в дух на партньорство.
В съдебно заседание Националният синдикат „Морска
администрация“, се представлява от Н.И.Д., вписан като представляващ по ф.д.№
35/2015г., който поддържа жалбата. Излага допълнителни доводи, че взаимоотношенията
между синдиката и държавната администрация не са в условие на власт и
подчинение, поради което изпълнителният директор на ИАМА не може едностранно да
урежда със заповед , насочена към синдиката правото на държане на имота. Това
следвало да се извърши чрез споразумение, в което да е фиксирано разбирателство
между страните. Поддържа искането за обявяване нищожността на заповедта.
Ответната страна чрез представител по пълномощие оспорва
жалбата и поддържа становището на изпълнителния директор от 08.11.2019г. Излага
довод, че всички твърдения в жалбата обосновават нарушения на материално правни
норми, които обуславят евентуално унищожаемостта на оспорената заповед, но не и
нейната нищожност. Представя подробно писмено становище, в което претендира присъждане
на юрисконсултско възнаграждение.
Съгласно разпоредбата на чл. 148 от АПК,
административният акт може да се оспори пред съда и без да е изчерпана
възможността за оспорването му по административен ред, освен ако в кодекса или
в специален закон е предвидено друго. В случая, в ЗДС или друг нормативен акт не
е предвидено задължително административно обжалване, поради което жалбата
е предявена пред родово и местно компетентен съд, от лице с констатиран правен
интерес от оспорване, в която е отправено искане за обявяване на нищожност,
което не е ограничено със срок, поради което е процесуално допустима и следва
да се разгледа по същество.
Съдът, след съвкупна
преценка на събраните по делото доказателства и доводите на страните, приема за
установено от фактическа страна следното:
Заповед №
3-42/05.03.2019г. постановена от Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция
„Морска администрация“ е връчена на представляващия Националния синдикат
„Морска администрация“ чрез оформянето на Разписка от 24.06.2019г. /л.10 от
преписката/. В законоустановения 14 дневен срок не е постъпила жалба срещу
заповедта.
С Акт за публична
държавна собственост №8248/09.05.2012г. е актуван поземлен имот с идентификатор
10135.1507.1015 с площ от 5900кв.м., в който е разположена сграда, като част от
нея представлява самостоятелен обект с идентификатор 10135.1507.1015.1 със ЗРП
833.16кв.м., находящи се в гр.Варна бул. „П.“ №5. В графа „Предоставени права на управление“ е
отбелязано, че същите са предоставени на Изпълнителна агенция „Морска
администрация“.
Със Заповед
№З-225/21.10.2016г., на синдиката са предоставени за безвъзмездно ползване помещение
– офис №305 и оборудване, находящ се на третия етаж в сградата на дирекция
„Морска администрация-Варна“ /л.5 от преписката/, където са разположени и
служителите на самата дирекция. В заповедта не е упоменат срок, с който
ползването да е ограничено.
С писмо
изх.№1341/08.07.2019г., изпълнителният директор на ИА „МА“ е отправил искане до
областния управител на област с административен център гр.Варна да постанови
заповед на осн.чл.80 от ЗДС за изземване на офис №305 от синдиката, поради „
прекратяване на основанието за държане“. Искането е мотивирано с доводите, че въпреки
постановената от него и обжалвана тук заповед, с която е отменена заповедта, с
която на синдиката е предоставено безвъзмездно право на ползване, имота не е
освободен. Това е видно и от приложеното писмо изх.№ 1341/08.07.2019г. /л.11 от
преписката/. Казано е, че офисът е необходим с цел обезпечаване материалната база
за изпълнение на служебните задължения на служителите от дирекцията, които били
свързани с упражняване на контрол относно спазването на изискванията за
качество на корабните горива, опазване на морската среда, чистотата на
атмосферния въздух, както и другите дейности, включени в обема на задължения на
Дирекция „Морска администрация“.
Със Заповед
№РД-19-7706-150 от 26.08.2019г., постановена от Областен управител на област с
административен център гр.Варна, е разпоредено изземване на недвижим
имот-държавна собственост, представляващ офис №305, находящ се на третия етаж в
сградата с идентификатор 10135.1507.1015.1. Предоставен е срок за доброволно
изпълнение – 08.10.2019г. и дата на принудително изпълнение-15.10.2019г. След
като доброволно изпълнение не се е състояло, е поискано съдействието на Първо
РУП-Варна /л.27 от преписката/. На 22.10.2019г. е съставен протокол, изготвен в
присъствието на служители на Д „МА“ и
свидетел, който е отказал да го подпише, в който е описано имуществото,
намерено в офис №305, след изземването му. Протоколът е изпратен за сведение на
областния управител /л.30 от препската/.
При фактите,
констатирани от събраните по делото доказателства, съдът формира следните
правни изводи:
Искането, с което съдът е сезиран е за обявяване нищожността на Заповед №
3-42/05.03.2019г. постановена от Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция
„Морска администрация“.
Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани
основания за нищожност на
административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия,
че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени. Нищожен е само този акт, който е засегнат от
толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не
поражда правните последици, към които е насочен. Съобразно това и с оглед на
всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е
изградила следните критерии, кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: 1) Всяка
некомпетентност винаги е основание за нищожност
на акта; 2) Порокът във формата е основание за нищожност,
само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма
и оттам - на липса на волеизявление; 3) Съществените нарушения на
административно-производствените правила са основания за нищожност, също само ако са толкова съществени,
че нарушението е довело до липса на волеизявление (например - поради липса на
кворум); 4) Нарушенията на материалния закон касаят правилността на
административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само
този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на
основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин
своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в
приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и
изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание, би
довело до нищожност на посоченото
основание; 5) Превратното упражняване на власт също е порок, водещ само до
незаконосъобразност като правило и само, ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият
порок води до нищожност.
Оспорената в това производство заповед е издадена от Изпълнителния
директор на Изпълнителна агенция „Морска администрация“, с която на осн.чл.46
ал.1 изр.второ от КТ и чл.9 ал.2 от Устройствения правилник на ИА „Морска
администрация“ : 1/ е отменена Заповед №З-225/21.10.2016г., с която на
синдиката са предоставени за безвъзмездно ползване помещение – офис №305 и
оборудване, находящ се в сградата на дирекция „Морска администрация-Варна“ и 2/ са предоставени за безвъзмездно ползване
друг офис и оборудване, находящи се в сградата на Морска гара-Варна. Като
фактическо основание е посочено писмо вх.№1704/12.10.2016г. на председателя на
съюза на транспортните работници в България /л.4 от преписката/, видно от което
представляващият съюза е отправил искане за предоставяне на помещение.
Не е спорно от страните , че предоставеният за
безвъзмездно ползване имот е публична държавна собственост, както и че е
предоставен на Изпълнителна агенция „Морска администрация“ за управление. Тя е юридическо лице на бюджетна издръжка към министъра на транспорта,
информационните технологии и съобщенията и се ръководи и представлява от
изпълнителен директор, който е орган на изпълнителната власт и отговаря за
организацията и дейността на Агенцията/ чл.2, чл.8 и чл.9 от Устройствения
правилник на ИА“МА“/. Съдът приема, че тя е ведомство по смисъла на ЗДС. Така, защото ведомства
са Народното събрание, администрацията на президента на РБ, Конституционният
съд, Министерски съвет, министерствата и
други държавни органи и организации на бюджетна издръжка, на които е възложено
управление на държавната собственост / арг.§2 ДР ЗДС/. Съобразно чл.14 ал.1
от ЗДС, министрите и ръководителите на други ведомства управляват
предоставените им имоти и вещи-държавна собственост.
В разпоредбата на чл.14 ал.3 от ЗДС изрично е
регламентирано, че управлението върху обекти, имоти и вещи-държавна
собственост, съдържа и правото на
ведомствата и юридическите лица на бюджетна издръжка да ги владеят, ползват и
поддържат от името на държавата, за своя сметка и на своя отговорност.
По-голяма
яснота се съдържа в разпоредбата на чл.46 ал.1 от КТ, където изрично е регламентирано,
че държавните
органи, органите на местно самоуправление и работодателите създават условия и
съдействат на синдикалните организации за осъществяване на тяхната дейност. Те им предоставят безвъзмездно за ползуване
движими и недвижими имоти, сгради, помещения и други материални условия,
необходими за изпълнение на техните функции.
Разпоредбата на чл.46 ал.1 от КТ е насочена към създаване на обстановка,
при която синдикатите се улесняват в осъществяване на дейността им в защита на
интересите на работниците и служители. Разпоредбата е обща и не посочва каквито
и да е параметри на това задължение на работодателите или държавните органи, /какъвто
е ответника в конкретния случай/ , като размера на площите, къде да бъдат тези
помещения и изискванията към тях, както и конкретна процедура или какъвто и да
е изричен ред, за да се преценява дали е изпълнено това задължение и в какъв
обем. При тази
констатация, приложими са общите разпоредби в ЗС, съобр.чл.59 ал.2 от който правото
на ползуване, учредено в полза на юридическо лице се погасява с прекратяването
му, ако не е установен по-кратък срок. В конкретния случай такъв срок не е
уговорен от страните в заповедта, с която е предоставено правото.
Нормата на чл. 46 от
Кодекса на труда,
на която се позовава ответникът, урежда определени права на синдикалните
организации, но не и правната форма за предоставянето им. При липса на подробна уредба се налага във
всеки конкретен случай да се установява как е организиран трудовият процес и
какви са възможностите за осъществяване на задължението на държавния орган по
чл. 46, ал. 1 КТ.
В настоящия случай чрез отмяна на заповедта, с която е
предоставено право на ползване се отнема предоставено на синдикалната организация
в сградата на ИА“Морска администрация“ помещение и се предоставя друго такова,
в отделна сграда, намираща се в близост до първата. Не се излагат конкретни твърдения от
жалбоподателя дали това ще доведе до затрудняване извършване на синдикалната
дейност освен, че не е в същата сграда.
Но следва да се отбележи, че в аспекта на
гореизложената регламентация и в частност чл.46 от КТ, след като не се
констатира регламентирана изрична процедура, преценката на органа къде и в кое от собствените на държавата помещения
да разположи синдикалната организация, е извършена в условията на оперативна
самостоятелност и по
целесъобразност.
В тази връзка,
разпоредбата на чл.169 от АПК въвежда допустимост на съдебния контрол и върху
целесъобразността на актовете. Предвид тази допустимост, съдът освен контрол
върху реда за постановяване на оспорената заповед, дължи контрол и по отношение постановяването й в условията
на оперативна самостоятелност.
Предоставената от закона възможност за свободна
преценка от страна на административния орган трябва да бъде използвана в
рамките на закона и в изпълнение на
неговата цел. Това означава да се
извърши преценка дали с избраната от органа възможност се постига целта, за
която законът го е оправомощил да издаде акта-чл.4 ал.2 АПК. Съответно ако се
постига, дали не е било възможно решение по-малко обременително за трети
лица-чл.6 ал.2 и ал.3 АПК, а ако не е имало и такова решение-имало ли е
решение, осъществимо с по-малко обществени разходи, средства, усилия и
време-чл.6 ал.4 АПК. Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да
бъде преценен като несъответен на целта на закона.
Спазването на изискванията , при които се упражнява
дискреционната компетентност е пряко зависимо от излагането на конкретни
мотиви, които обосновават преценката и необходимостта от постановяването на акта. Това разбиране на
съда за значението на мотивите при упражняване на компетентност при дискреция,
е обосновано от Тълкувателно решение № № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по д. № ТР-4/2002 г., ОС
на съдиите, според което чрез излагането на мотиви се дава възможност на
адресата на акта и заинтересованите лица да научат какви са фактите, мотивирали
административния орган, да приложи една или друга правна норма. Мотивите дават
възможност на по-горестоящия административен орган и съда да извършат
проверката за законосъобразност на акта.
В същото решение освен задължението
за излагане на мотиви, ВАС е коментирал и задължението от обсъждане на
възраженията на заинтересованите страни. Мотивите в тази част на тълкувателното
решение следва да се имат предвид от жалбоподателя досежно възражението му, че
издадената заповед сериозно затруднява осъществяването на синдикалната дейност
в противоречие с материалноправните норми, както и с целта на закона да се стимулира сдружаването на
служителите. Ergo, съдът е приел, че когато органът действа
при оперативна самостоятелност, предвидените нормативни условия също са
задължителни. Обсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите
граждани и организации, които пряко касаят решавания с административния акт
въпрос, е негово задължение съгласно чл. 35 АПК, който не въвежда различни режими при различните форми на компетентност
на органа.
В обобщение, по отношение на изискването
за излагане на мотиви и обсъждане на възраженията на страните, съдът е възприел
извод в ТР, че въпреки предоставеното от закона право на действие при
оперативна самостоятелност неизлагането на мотиви по въпроса защо е избрано
едно от няколкото възможни законосъобразни решения и/или необсъждането на
възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които
пряко касаят решавания с административния акт въпрос, съставляват нарушения на
административнопроизводствените правила и са основания само за отмяната на акта.
Очевидно, правният резултат в решението
е еднозначно и не допуска при констатиране на нарушение при излагането на
мотиви или необсъждане на възраженията на страните, обявяване на нищожност на
оспорения акт. Възприет е извод, че този вид нарушения обосновават единствено
отмяна на акта само при констатация за незаконосъобразност, обоснована от
унищожаемостта му.
Съдът в този състав, след като
извърши проверка на Заповед № 3-42/05.03.2019г. постановена от Изпълнителния
директор на Изпълнителна агенция „Морска администрация“, не установи нарушение
при излагането на мотивите, обосновали от фактическа страна постановяването
й. Постановяването на административния
акт в нарушение на изискването за обоснованост и мотивираност, сочи на неговата
унищожаемост, а не на нищожност, а както се установи безспорно в
производството, в регламентирания четиринадесет дневен срок от връчване на
заповедта, жалба не е подадена.
В обобщение, съдът приема, че съвкупният анализ на
относимата регламентация в аспекта на установените по делото факти обосновава
извод, че Заповед № 3-42/05.03.2019г. постановена от Изпълнителния директор на
Изпълнителна агенция „Морска администрация“ е постановена от компетентен орган
по арг.чл.46 ал.1 от КТ и чл.9 ал.2 от Устройствения правилник на ИА „Морска
администрация“, вр.чл.14 ал.1 и ал.3 ЗДС; не е допуснат порок във формата на
акта, който да обосновава липса на волеизявление- единствен, обуславящ
евентуална нищожност; не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените
правила, / както се каза по-горе необсъждането на възраженията на
заинтересовани страни обосновава единствено унищожаемост, не и нищожност на
акта/; заповедта не е лишена от законова опора, напротив постановена е в
рамките на дискреционната власт на изпълнителния директор и след като освен
отнемане на предоставеното право на ползване, постановява и предоставяне на
право на ползване на друг имот. Възраженията за отдалечеността на другото
помещение не обосновават съществено нарушение при постановяването на заповедта,
тъй като първо- законодателството не съдържа ограничение при извършването на
преценка в обема, размера и местоположението при предоставяне на права на
ползване по арг.чл.46 от КТ и второ- не се въвежда от законодателя конкретизация
по какъв начин помещение в друга сграда ще попречи на сдружаването на синдиката
с други организации, за да се извърши преценка до каква степен заповедта засяга
по отрицателен начин своя адресат; Само пълната липса на условията или
предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на
каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде
акт с това съдържание, би довело до нищожност
на посоченото основание; По отношение контрола върху целесъобразнността на
разпоредителната част, съдът не установи превратното упражняване на власт до
степен, че преследваната цел да е възможно да се постигне по друг начин. Не се излагат доводи в жалбата, че са налични
други помещения в същата сграда, които е възможно да бъдат предоставени на
синдиката или че новото помещение предлага лоши условия на обитаване и работа,
а възраженията досежно същата или намалена численост на състава на агенцията не
са достатъчни, тъй като не обосновават сами по себе си нецелесъобразност. Доводите,
че тъй като изпълнителният директор не е работодател, поради което напускането
на помещението следва да е предхождано от споразумение между страните не е
относимо към спора, тъй като изпълнителният директор не постановява заповедта в
качеството си на работодател, а като компетентен държавен орган, оправомощен
чрез съответната дискреционна власт.
Предвид изложеното съдът намира, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, при спазване на
установената форма и административнопроизводствените правила, постановена е в
съответствие с материалния закон и целта на закона. Не се констатира нарушение
на принципа на съразмерността, доколкото не бе установено в производството
ответникът да е засегнал права или законни интереси на синдиката в по-голяма
степен от най-необходимото за целта, за която актът е издаден, нито да е
упражнил правомощията си неразумно, недобросъвестно или несправедливо.
При този изход на спора, съдът намира за основателна
претенцията на ответника за присъждане на разноски за юрисконсултско
възнаграждение /л.49 от делото/. На основание чл. 143,
ал.3 от АПК и чл. 78,
ал.8 от ГПК,
вр. с чл. 144 АПК, вр. с чл. 37 от
Закона за правната помощ, вр. с чл. 24 от
Наредбата за заплащането на правната помощ, предвид невисоката фактическа и правна сложност на
спора, на ответника следва да бъдат присъдени разноски за юрисконсултско
възнаграждение в размер на 100 /сто/ лева.
Мотивиран от гореизложеното и на
основание чл. 172, ал.2 предл. последно АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Национален синдикат „Морска
администрация“, вписан в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел,
воден във Варненски окръжен съд по ф.д.№35/2015г., представляван от Н.И.Д.,
вписан като представляващ с Решение №334/29.12.2015г. на ВОС-ФО, срещу Заповед №
3-42/05.03.2019г. постановена от Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция
„Морска администрация“.
ОСЪЖДА Национален синдикат „Морска администрация“, вписан в
регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, воден във Варненски окръжен
съд по ф.д.№35/2015г., представляван от Н.И.Д., вписан като представляващ с
Решение №334/29.12.2015г. на ВОС-ФО да заплати на Изпълнителния директор на
Изпълнителна агенция „Морска администрация“ сума в
размер от 100 /сто/ лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение.
Решението подлежи на касационно обжалване в 14-дневен
срок от съобщението до страните пред Върховен административен съд.
СЪДИЯ: