Решение по дело №153/2022 на Административен съд - Видин

Производството е по реда на чл.145 и следващите от АПК, във връзка с чл.124 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Образувано е по жалба на В.А.К.-А. ***, действаща чрез пълномощника адв. Г.И. от САК, съдебен адрес: ***, адвокатско дружество „Добрев и Люцканов”, против заповед № РД10-1221/05.07.2021 г. на Министър на образованието и науката, с която й е наложено дисциплинарно наказание „Уволнение” и е прекратено служебното правоотношение за длъжността „Началник на Регионално управление на образованието – Видин”, без предизвестие. Постановено е още на служителя да се изплати обезщетение съгласно чл.61 от ЗДСл, за неизползван платен годишен отпуск в размер на 18 работни дни, от които 2 работни дни за 2020 г. и 16 работни дни за 2021 г. Посочено е, че заповедта подлежи на обжалване пред Административен съд Видин в 14 дневен срок от датата на връчването/съобщаването й.

Оспорващият развива подробни доводи за незаконосъобразност на атакуваната заповед, като постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила (по чл.97, ал.1, т.4 от ЗДСл, чл.93, ал.1 от ЗДСл и чл.35 от АПК), нарушение на правото на защита на жалбоподателя и нарушение по чл.36 от АПК, изразяващо се в непълно и едностранно изясняване на правнорелевантните факти, което е довело до несъответно прилагане на материалния закон. Твърди, че заповедта противоречи с материалния закон и с целта на закона, а при издаването й не са спазени изискванията за форма, като липсват мотиви дали посочените в заповедта нарушения обосновават налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание, както и такива относно формата на вина. Сочи, че изпълнението на служебните задължения от жалбоподателя за 2020 г. е оценено с оценка „Изпълнението надвишава изискванията”, както и че през 2018, 2019 и 2020 г. служителят е награждаван за работата си като началник на РУО-Видин, което не е обсъдено и съобразено от дисциплинарно-наказващия орган, с което е нарушена процедурата по чл.91, ал.1 от ЗДСл, регламентираща реда за определяне вида и размера на дисциплинарното наказание.

Претендира се отмяна на оспорената заповед и присъждане на направените в производството по делото разноски. Представя подробна писмена защита и списък на разноските.

Ответникът Министър на образованието и науката, чрез процесуалният си представител, в открито съдебно заседание и в депозираните писмени бележки оспорва касационната жалба, като неоснователна. Иска се от съда да потвърди оспорената заповед. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираното от противната страна адвокатско възнаграждение.

Постановеният съдебен акт по съществото на правния спор: решение № 122/22.12.2021 г., по адм. дело № 159/2021 г. по описа на Административен съд Видин е атакуван и отменен с решение № 7524/01.08.2022 г. по касационно адм. дело № 1351/2022 г. по описа на ВАС, като делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона.

Съдът, като прецени събраните по делото доказателства, във връзка с твърденията на страните, приема за установена следната фактическа обстановка: със заповед № РД 10-2091/13.10.2017 г. министърът на образованието и науката е назначил жалбоподателя В.А.К.-А. на длъжност „Началник на РУО-Видин”, считано от 16.10.2017 г.

По делото е представена заповед № РД09-1641/14.02.2017 г. на министър на образованието и науката, с която на главен секретар на МОН се възлагат правомощия по реализиране на дисциплинарна отговорност и налагане на дисциплинарни наказания на служители със служебно правоотношение в администрацията на МОН и регионалните управления на образованието съгласно чл.90, ал.1, т.1-4 от ЗДСл. С цитираната заповед не се предоставят правомощия по налагане на дисциплинарно наказание „Уволнение” на държавните служители по чл.90, ал.1, т.5 от ЗДСл.

Към преписката е приложен формуляр за оценка изпълнението на длъжността на жалбоподателя за периода от 01.01.2020 г. до 31.12.2020 г., с който на същата е поставена годишна оценка „Изпълнението надвишава изискванията”. Приложена е грамота, издадена от изпълнителен комитет на синдиката на българските учители от 01.11.2018 г., за добро синдикално партньорство. Приложено е писмо вх.№ К-822/16.09.2019 г. от изпълнителен директор на фондация „Международна награда на херцога на Единбург – България” до жалбоподателя, съдържащо благодарност за популяризиране на информация за програмата за личностно развитие на фондацията. Ректорът на Русенски университет „Ангел Кънчев” удостоява жалбоподателя с почетна грамота от 25.09.2020 г., за приноса й към откриването на филиала на университета в гр. Видин, неговото развитие и утвърждаване.

От приложен към преписката одитен доклад № 8007-51 от 22.06.2021 г. е видно, че при извършената проверка са констатирани подробно описани в доклада нарушения от началника на РУО-Видин по т.2, т.3, т.5, т.6, т.7 и т.9.

По делото е приложено писмо изх.№ 94-3130/24.06.2021 г. от А.М., главен секретар на МОН, с което е поискано от жалбоподателя да представи писмени обяснения относно заключенията на горепосочения одитен доклад за периода от 01.01.2020 г. до 31.05.2021 г. В писмото се посочва буквално, че „на основание чл.89 от ЗДСл и заповед № РД 09-1641/14.02.2017 г. на министъра на образованието образувам дисциплинарно производство спрямо Вас”. На държавния служител са поставени общо девет конкретни въпроса, по които следва да даде обяснения.

Към преписката е приложено писмо без входящ номер и дата, с което са дадени отговори от жалбоподателя на поставените от главния секретар въпроси.

Приложен е и протокол от 29.06.2021 г., 13:30 часа, за проведено изслушване на началника на РУО-Видин в присъствието на главен секретар на МОН и на Е.К., началник на отдел „Назначаване, заплащане и процесуално представителство”, дирекция „Човешки ресурси и административно обслужване”.

Със заповед РД09-1346/29.06.2021 г. главен секретар на МОН е постановил председателят на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело и да свика дисциплинарния съвет за разглеждане на нарушенията, извършени от В.А.К.-А. ***, констатирани в одитен доклад № 8007-51/22.06.2021 г. (т.1 от заповедта), както и дисциплинарният съвет да изясни фактите и обстоятелствата по извършените нарушения, да обсъди представените с вх.№ 94-3195/28.06.2021 г. писмени обяснения от държавния служител, поискани му с писмо № 94-3130/24.06.2021 г., да изслуша при необходимост обясненията на служителя и да приеме решение, съдържащо становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно вида и размера на съответното на извършените нарушения дисциплинарно наказание (т.2). С т.3 е възложено на председателя на дисциплинарния съвет в 7-дневен срок от приемане на решението по т.2 да го представи на главния секретар, ведно с преписката по делото.

Със заповед № РД09-1362/30.06.2021 г. на главен секретар на МОН е определен резервен член за заместване на редовен член на дисциплинарния съвет.

По делото е приложено решение на дисциплинарния съвет от 02.07.2021 г., съдържащо становище по дисциплинарно дело № 3 по описа на 2021 г.

С доклад № 80891-80/05.07.2021 г. на председател на дисциплинарния съвет, дисциплинарната преписка е изпратена на главен секретар на МОН, ведно със събраната документация.

Със заповед № РД10-1221/05.07.2021 г. министър на образованието и науката е наложил дисциплинарно наказание „Уволнение” на жалбоподателя, в качеството й на началник на РУО-Видин, като приел, че държавният служител е нарушил виновно служебните си задължения, с което е осъществил състава на чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл, като прекратил служебното правоотношение със служителя без предизвестие, на основание чл.107, ал.1, т.3 от ЗДСл.

Така постановената заповед била връчена лично на адресата на 06.07.2021 г., видно от отбелязването на същата, както и от положения подпис на В.А.К.-А..

На основание подадена от последната жалба било образувано административно дело № 159/2021 г. по описа на Административен съд Видин, приключило с решение № 122/22.12.2021 г., с което била отменена процесната заповед № РД10-1221/05.07.2021 г. на министър на образованието и науката, и били присъдени разноски в полза на жалбоподателя.

Така постановеното първоинстанционно решение било оспорено пред ВАС от ответната страна и било отменено с решение № 7524/01.08.2022 г. по адм. дело № 1351/2022 г. по описа на ВАС, като делото било върнато за ново разглеждане от друг състав на Административен съд Видин. В мотивите му са дадени указания по тълкуване и прилагане на закона, като първоинстанционният съд следва при съобразяване на изложените в касационното решение мотиви да направи пълна проверка за законосъобразност на процесната заповед на всички основания по чл.146 от АПК.

При новото разглеждане на делото е депозирана длъжностна характеристика на длъжността „Началник на регионално управление на образованието” от ответната страна. В становище вх.№ 2094/28.10.2022 г. процесуалния представител на оспорващия е поискал посоченият документ да не бъде приеман като доказателство по делото, тъй като не е представен в цялост, както и поради това, че представянето му за първи път при новото разглеждане на делото представлява нарушение на правилото, въведено с чл.171, ал.2 от АПК. Съдът е приел това доказателство, като счита, че същото е относимо към предмета на правния спор, а възражението, че не е представено в цялост не отговаря на истината.

При така установената фактическа обстановка съдът намира от правна страна, че оспорването е направено от надлежна страна, в законоустановения преклузивен срок, против административен акт, подлежащ на оспорване, поради което е процесуално допустимо. Разгледано по същество е основателно.

Съгласно разпоредбата на чл.168, ал.1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства, да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146 от АПК, като съгласно ал.2 на същия член, съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това.

Оспорената в настоящото производство заповед за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган по смисъла на чл.92, ал.1 от ЗДСл. Съгласно тази разпоредба дисциплинарните наказания се налагат от органа по назначаването, с изключение на случаите по чл.6, ал.2 и 3, при което по несъмнен начин се установява материалната и териториална компетентност на дисциплинарнонаказващия орган.

Според настоящия състав на Административен съд Видин, в хода на дисциплинарното производство са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, представляващи несъответствие с принципите на непосредственост и безпристрастност при изясняването на фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение и довели до съществено засягане на правото на защита на дисциплинарно наказаното лице.

Съгласно правилата за реализиране на дисциплинарна отговорност на държавен служител, при установени данни за извършено нарушение или нарушения на служебните задължения, ДНО образува дисциплинарно производство, след което назначеният с негова заповед ДС образува дисциплинарно дело и започва да събира доказателства, за да направи извод за липсата или наличието на такова, включително (но не задължително) след изслушване на служителя, срещу когото е образувано производството. ДС приема решение с мнозинство от две трети, към което прилага събраните доказателства и което съдържа становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание, след което го представя на ДНО. След получаване на решението на помощния орган наказващият орган запознава служителя с констатациите в него, като задължително го изслушва и му дава възможност да представи писмени обяснения, след което се произнася по същество. Тази последователност на действията в хода на дисциплинарното производство се явява гаранция за съблюдаването на процесуалните права на служителя, срещу когото е образувано производството. В настоящия случай тя не е спазена, което води до незаконосъобразност на акта. В конкретния казус изобщо липсва акт за образуване на дисциплинарно дело, на служителя не е предоставяно решение на ДС, нито е уведомен за изготвянето му, за да има възможност да се защити срещу констатациите на помощния орган. Жалбоподателят е уведомен направо за издадената заповед, с която й е наложено най-тежкото дисциплинарното наказание, а обясненията й са снети още преди изготвяне на решението на дисциплинарния съвет.

В приложената по делото дисциплинарна преписка липсват доказателства, сочещи, че ответникът е изпълнил императивно въведеното в разпоредбата на чл.93, ал.1 от ЗДСл. задължение да изслуша държавния служител преди да му наложи наказание с издаването на процесната заповед. Безспорно се установи по делото, че формално органът е изискал писмени обяснения от жалбоподателя, но към този момент: 24.06.2021 г. няма данни да е било образувано дисциплинарно производство. Заповедта на главния секретар на МОН, с която се възлага на председателя на ДС да образува дисциплинарно дело и да свика ДС е от 29.06.2021 г., изменена със заповед № РД09-1362/30.06.2021 г. за определяне на резервен член на ДС, като съветът е провел заседание на 01.07.2021 г., т. е. поканата за писмени обяснения предхожда началото на дисциплинарното производство, което в действителност липсват доказателства да е образувано със съответен акт на неговия председател, така, както му е наредено с горепосочената заповед № РД09-1346/29.06.2021 г. на главен секретар на МОН.

Смисълът и характера на разпоредбите на чл.93, ал.1 и  чл.96, ал.1 от ЗДСл предполага при налагане на най-тежкото дисциплинарно наказание по чл.90, ал.1, т.5 от ЗДСл да бъде спазена поредността на действията, а именно: образуване на дисциплинарно производство по заповед на дисциплинарнонаказващия орган, провеждане на производство пред дисциплинарния съвет, по време на което и при необходимост може да се изслуша служителя или да му се даде възможност за писмени обяснения, обсъждане на евентуално представени от него доказателства, задължително изслушване и даване срок за писмени обяснения от страна на наказващия орган и едва след това налагане на наказание. Изслушването на служителя може да не е задължително за дисциплинарния съвет, но дисциплинарнонаказващия орган е длъжен да го изслуша. Смисълът на закона е това да бъде сторено след приключване на дисциплинарното производство, когато служителят ще има яснота в какво конкретно се състои дисциплинарното нарушение, обосноваващо налагане на най-тежкото предвидено в закона дисциплинарно наказание уволнение, за да може да изрази своето отношение по него и евентуално да ангажира доказателства.

По същество нормата на чл.93, ал.1 от ЗДСл е императивна и съдържа изброяване на задължителни за наказващия орган процедурни действия, съставляващи производството по налагане на дисциплинарно наказание. Съществен елемент от това производство е образуването му по съответния ред с нарочна заповед, която дефинира неговите параметри и рамки, а дисциплинарнонаказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, след което да оцени обясненията, да изследва възраженията в тях и при необходимост да ангажира допълнителни доказателства. Изслушването на държавния служител и определянето на срок за изготвяне на писмените му обяснения са действия на наказващия орган, които са предвидени като гаранция за обективното провеждане на дисциплинарното производство. Тези действия не са предвидени алтернативно, нито съществува възможност наказващия орган да избере кое от тях да изпълни или да не изпълни. Само тяхното кумулативно наличие преди издаване на заповедта за дисциплинарно наказание е условие за нейната законосъобразност. Двете законови възможности са предоставени на служителя, по отношение на когото е образувано дисциплинарно производство, но наказващият орган е задължен да създаде условия за тяхното реализиране. Поради това служителят може да се ползва от тези предоставени му възможности или да се откаже от тях, но и двете следва да му бъдат осигурени от ДНО, за което се съставя съответен протокол за изслушване и се прилагат писмените обяснения на служителя или се съставя протокол за непредставянето на такива. В случая ответникът не е изпълнил тези свои императивни задължения, тъй като е изискал писмени обяснения преди да са изяснени релевантните за производството факти, а оспорващият е поставен в невъзможност да организира адекватно защитата си и не я е запознал с констатациите в това решение, като не е провел задължителното по силата на закона изслушване.

Това са особено съществени процесуални нарушения, които по силата на чл.93, ал.2 от ЗДСл обуславят незаконосъобразността на заповедта, която следва да бъде отменена. В настоящия случай не са налице основания за приложение на изключението, предвидено в чл.93, ал.3 от ЗДСл.

С оглед дадените указания от ВАС в решение № 7524/01.08.2022 г. по адм. дело № 1351/2022 г. следва да се посочи, че в процесната заповед липсва и преценка от дисциплинарно наказващия орган на визираните в чл.91, ал.1 от ЗДСл критерии за определяне на наказанието. Предвид изискването за мотивиране на акта и нормата на чл.91 от ЗДСл, визираща критериите за определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание: тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, се налага категорично извод, че в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание следва да бъде обоснован вида на наложеното наказание, което в конкретния случай наказващият орган не е сторил. Изложеното в заповедта: „… като съобразих тежестта на нарушението (в заповедта всъщност са описани общо пет нарушения) и настъпилите от него последици за държавната служба, формата на вината, както и цялостното служебно поведение на държавния служител…”, представлява до голяма степен възпроизвеждане на закона, но не и изпълнение на установените с него императивни задължения. Нито в оспорената заповед, нито в протокола на дисциплинарния съвет е обсъдена формата на вината на държавния служител, като ответникът изобщо не е обсъдил поведението на служителя по време на службата и не е взел предвид качеството на изпълнение на служебните му задължения, описани в приложения формуляр за годишна оценка, според който то надвишава изискванията, нито приложените грамоти и писма за индивидуални заслуги на оспорващия. Нивото на изпълнение на служебните задачи и дейности от жалбоподателя е релевантно към оценката на цялостното й професионално поведение. Как оценката на професионалните качества ще повлияе на крайното решение относно вида на дисциплинарното наказание преценява носителят на дисциплинарна власт в зависимост от конкретните фактически и правни обстоятелства по казуса, но тази оценка трябва да бъде материализирана в дисциплинарната заповед или в приложената към нея преписка. Дисциплинарнонаказващият орган има задължение да събере всички необходими за установяване на обективната истина доказателства, както обосноваващи отговорността на служителя, така и онези, сочещи на качествено изпълнение на задълженията му. От данните по преписката не може да бъде направен извод, че такава преценка изобщо е извършвана в хода на дисциплинарното производство. Описаното представлява не само нарушение на производствените правила, но и обуславя противоречие с целта на закона, който изисква налагането на най-тежкото дисциплинарно наказание да бъде надлежно обосновано от фактическа и правна страна.

По изложените мотиви съдът намира, че процесната заповед е постановена при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, довели до нарушаване на правото на защита на служителя и обосноваващи отмяната й като незаконосъобразна.

При този изход на производството в полза на оспорващия следва да бъдат присъдени направените по делото разноски както пред настоящата инстанция, така и при касационното оспорване, в размер общо на 3300,00 лева, за процесуално представителство, съобразно представения списък за разноските и доказателства за действителното им заплащане. Неоснователно е възражението на ответната страна за тяхната прекомерност, тъй като са съобразени с минималните размери на адвокатските възнаграждения, предвидени в Наредбата на ВАдвС, издадена в приложение на чл.36, ал.2 от Закона за адвокатурата, и предвид сравнително високата степен на правна и фактическа сложност на проведените съдебни производства по оспорване на процесния акт.

Воден от горните мотиви и на основание чл.172, ал.2, във връзка с чл.146, т.3 от АПК, Административен съд Видин

 

Р Е Ш И:

 

ОТМЕНЯ заповед № РД10-1221/05.07.2021 г. на министър на образованието и науката, с която на В.А.К.-А. ***, е наложено дисциплинарно наказание „Уволнение” и е прекратено служебното правоотношение за длъжността „Началник на Регионално управление на образованието – Видин”, без предизвестие, като е постановено да й бъде изплатено обезщетение съгласно чл.61 от ЗДСл, за неизползван платен годишен отпуск в размер на 18 работни дни, от които 2 работни дни за 2020 г. и 16 работни дни за 2021 г., като незаконосъобразна.

ОСЪЖДА Министерство на образованието и науката да заплати в полза на В.А.К.-А. ***, направените разноски за процесуално представителство в размер общо на 3300,00 (три хиляди и триста) лева.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховен административен съд, в четиринадесет дневен срок от получаване на съобщението от страните.

 

Съдия: