Р Е
Ш Е Н
И Е
№
гр.Ловеч,
21.06.2023 година
В ИМЕТО НА
НАРОДА
ЛОВЕШКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, втори
административен състав, в открито
съдебно заседание на двадесет и трети май две хиляди двадесет и трета година, в
състав :
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ ХРИСТОВ
при
секретаря Антоанета Александрова и в присъствието на прокурора ……………., като
разгледа докладваното от съдия Христов адм.д.№ 3/2023 г. по описа на
Административен съд гр.Ловеч, за да се произнесе съобрази :
Производството
е по реда на чл.13, ал.6 от Закона за социалното подпомагане (ЗСП), във връзка
с чл.145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Административното
дело е образувано по жалба с вх.№ 10/03.01.2023 г., подадена от И.Х.К. ***, ЕГН: **********, чрез процесуалния ѝ представител адвокат П.И. ***, срещу Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022
г., издадена от директора на Дирекция Социално
подпомагане (ДСП) - Луковит, с която на жалбоподателката е отказано отпускане
на целева помощ за отопление на твърдо гориво (в пари), за отоплителен сезон 2022/2023 г. (от 1 ноември
до 31 март), на основание чл. 13,
ал. 2 от ЗСП, във връзка с чл. 2, ал. 1 от
Наредба № РД-07/5, във връзка с чл. 10,
ал. 1, т. 2 от ППЗСП. Заповедта е била изменена в частта относно пропуснат
текст и потвърдена относно отказа за отпускане на целева помощ със Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г. на директора на ДСП – Луковит, издадена въз основа на Решение № 1102-РД01-0214/21.12.2022 г. на директор на ДСП Луковит. В съдебно заседание процесуалният
представител на жалбоподателката заявява, че оспорва и Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 година.
С жалбата
се иска да бъде отменен административния акт, като се развиват доводи за
незаконосъобразност на процесната заповед, изразяващи се в неправилно
приложение на материалния закон. Според жалбоподателката, регистрацията ѝ
като земеделски производител не обуславя отказа за отпускане на исканата целева
помощ за отопление. Претендират се сторените съдебно-деловодни разноски.
В съдебно заседание оспорващата се представлява от
упълномощен адвокат, който поддържа жалбата и моли за отмяна на оспорения акт,
като развива доводи по съществото на спора и претендира сторените по делото разноски.
Ответникът
– директорът на ДСП Луковит в съдебно заседание се представлява от упълномощен
юрисконсулт, който ангажира становище за неоснователност на жалбата и моли
съдът да отхвърли същата.
Съдът, като обсъди събраните по делото
доказателства, намира за установено от фактическа страна следното:
Административното
производство е започнало по заявление-декларация за отпускане на целева помощ за
отопление с твърдо гориво с вх. № ЗСП-/Д-ОВ-ЛТ/05.10.2022 г. (л. 8-11), подадено
от И.Х.К. до директора на ДСП Луковит. По заявлението е бил
изготвен социален доклад от 28.10.2022 г. (л. 24-25), в който социалният работник е
посочил, че на основание чл. 2, ал. 1 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. за
условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление във връзка с чл. 10,
ал. 1, т. 2 от Правилника за прилагане на закона за социалното подпомагане
(ППЗСП) деклараторката е регистрирана като земеделски производител, не отговаря
на необходимите условия и няма право на ЦПО.
Административното
производство е приключило с издаването на Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022
г. на директора на ДСП Луковит (л. 5), с която на И.Х.К. е
отказано отпускането на целева помощ за отопление с твърдо гориво (в пари) за
отоплителен сезон 2022/2023 г. (от 01 ноември до 31 март). Като мотиви в
заповедта е изложено следното: „Наредба № РД-07-5 Целева помощ за отопление: На
основание чл.2, ал.1 от Наредба № РД-07-5 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 2 от
ППЗСП – деклараторката е регистрирана като земеделски производител.“.
Заповедта
е била оспорена по административен ред с жалба вх. № 1102-94И-00-1185/12.12.2022
г. по описа на ДСП Луковит (л. 28-29) пред директора на Регионална дирекция за
социално подпомагане (РДСП) - Ловеч, който с писмо с изх. №
30-105607/14.12.2022 г. (л. 30) указал на органа, издал обжалваната заповед да
приложи процедурата по чл. 91 от АПК.
Въз
основа на това, директорът на ДСП Луковит издал Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г. (л. 7), с която изменил Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г., като по същество волеизявлението за отказ не е
променено, а единствено допълнил мотивите за постановяването на отказа за
отпускане на целевата помощ. Съображенията си за това изменение директорът на
ДСП Луковит изложил в Решение № 1102-РД01-0214/21.12.2022 г. (л.
32-34), в което е посочено, че се издава на основание чл. 91, ал. 1 от АПК и
доколкото в първоначално издадената заповед е пропуснато да се отбележи, че г-жа
К. е собственик на капитала на търговско дружество „ИВ – ДАН П“ ЕООД.
По делото
ответникът е депозирал преписката по издаване на обжалвания административен
акт, като допълнително са събрани и изискани от съда писмени доказателства.
Видно от
предоставеното с писмо от Агенция по вписванията с вх.№ 1170/21.04.2023 г. в
АдмС Ловеч удостоверение изх.№ 20230419161232/19.04.2023 г. (л. 58-59), управител
и едноличен собственик на капитала на „ИВ – ДАН П“ ЕООД е И.Х.К.,
като търговското дружество е регистрирано на 17.03.2010 г. (след приемането на
Закона за търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска
цел, обнародван в ДВ бр.
34 от
25.04.2006 г., в сила от 1.01.2008 г. - загл. изм. – ДВ, бр.
74 от 2016 г., в сила от 1.01.2018 г.).
С писмо с
вх. № 1201/25.04.2023 г. в АдмС Ловеч (л. 61) е предоставена информация от
Национална агенция за приходите (НАП) за „ИВ – ДАН П“ ЕООД, като
е отразено, че за това търговско дружество няма подадени годишни данъчни
декларации по чл. 92 от ЗКПО за данъчни 2021 г. и 2022 г., както и че няма
регистрирано фискално устройство.
От
справка с вх. № 1228/27.04.2023 г. в АдмС Ловеч (л. 63), издадена от
председателя на Всестранна кооперация „Златна Панега“ се установява, че И.К. не
е получавала дивиденти от кооперацията през последните 5 години.
Видно
от изложеното в писмо с вх. № 1312/05.05.2023 г. от Общинска служба по
земеделие – Тетевен (л. 69), жалбоподателката не е подавала декларации по чл.
69 и заявления по чл. 70 от ППЗСПЗЗ и не е участвала в споразумение по чл. 37в
от ЗСПЗЗ за периода от 01.01.2021 г. до момента.
Въз
основа на така приетото от фактическа страна, съдът направи следните правни
изводи:
Жалбата
отговаря на изискванията на чл.150 и чл.151 от АПК, подписана е и е подадена
пред местно компетентния съд, от лице с активна процесуална легитимация и пряк
и непосредствен интерес – адресат на оспорения акт. Жалбата е редовна по
отношение на форма и съдържание. Същата е подадена в срок и срещу акт, подлежащ
на съдебен контрол за законосъобразност след преминат задължителен
административен контрол, поради което е процесуално допустима.
Разгледана по същество, предвид така установената
фактическа обстановка по делото и становищата на страните, Ловешки
административен съд, втори административен състав намира жалбата за основателна
по следните съображения:
Съгласно
изискванията на чл. 168, ал. 1 от АПК, при служебния и цялостен съдебен контрол
за законосъобразност, съдът извърши пълна проверка на обжалвания
административен акт относно валидността му, спазването на процесуалноправните и
материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която
преследва законът. В съответствие с чл. 168, ал. 2 от АПК, съдът обявява
нищожността на акта, дори да липсва искане за това. При преценката си съдът
изхожда от правните и фактическите основания, посочени в оспорвания
индивидуален административен акт.
Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г., с която е изменена Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г. е издадена от компетентния за това орган, в
писмена форма и с необходимото съдържание по чл. 59, ал. 2 от АПК, във вр. с
чл. 13, ал. 3 от ЗСП, но в нарушение на административнопроизводствените
правила.
Материалната и териториалната компетентност на
издателя на акта не се оспорва от страните, а и съдът не констатира допуснати
нарушения в тази връзка. Правомощието на директора на Дирекция „Социално
подпомагане“ - Луковит е предвидено с разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от ЗСП,
съответно с разпоредбата на чл. 4, ал. 4 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г.
за условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление. Оспорващата е от
с. Златна Панега, община Ябланица – населено място, което е в териториалния
обхват на дейност на ДСП Луковит (съобразно т. 53 от приложението към чл. 7, ал.
3 от Устройствения правилник на Агенцията за социално подпомагане), поради
което и директорът ѝ е бил компетентен да се произнесе по заявлението ѝ.
Съдът
установи допуснати в хода на образуваното административно производство
съществени нарушения на регламентираните административнопроизводствени правила
на АПК, обуславящи нищожност на оспорената заповед.
За да е нищожен един индивидуален административен акт, какъвто
безспорно се явява Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г., с която изменена Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г. на директора
на ДСП Луковит, същият трябва да е засегнат от толкова тежък
порок, който да прави невъзможно и недопустимо оставането му в правната
действителност. Нищожният административен акт не поражда никакви правни последици
за адресатите си и за да не създава правна привидност, когато съдът констатира
такъв акт, следва да го отстрани от правния мир. Правно средство
за това е обявяване на неговата нищожност. Общоприето е становището в теорията и съдебната практика, че нищожни са
тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки
недостатъци, се дисквалифицират като административни актове и въобще като
юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което
изобщо не могат да породят правни последици. Във всеки отделен случай
действителността на административния акт се преценява конкретно, с оглед
тежестта на порока, от който е засегнат и дали той е годен да предизвика
промяна в правната сфера на адресатите на акта.
В случая, Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г., с която изменена Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г. на директора
на ДСП Луковит е издадена след като
директора на Регионална дирекция за социално подпомагане (РДСП) – Ловеч с писмо
с изх.№ 30-105607/14.12.2022 г. (л. 30) указал на органа, издал обжалваната
заповед да приложи процедурата по чл. 91 от АПК.
Според чл. 91, ал. 1 АПК, в 7-дневен срок, а когато
органът е колективен - в 14-дневен срок, от получаване на жалбата или протеста
административният орган може да преразгледа въпроса и да оттегли сам оспорения
акт, да го отмени или измени, или да издаде съответния акт, ако е отказал
издаването му, като уведоми за това заинтересованите страни.
С цитираната разпоредба на кодекса,
законодателят е предоставил на всеки административен орган правомощието да
прекрати (да преустанови с обратна сила) или да измени действието на издаден от
него индивидуален или общ административен акт, който все още не е влязъл във
формална сила, като го оттегли, отмени или измени, а в случаите на изричен или
мълчалив отказ – да издаде съответния административен акт. В правната доктрина и в съдебната практика това правомощие на административния орган се нарича
отзив или право на отзив.
Правото на отзив на административния
орган по своята същност не е контрол по административен ред по чл.
97 от АПК, какъвто контрол в разглеждания
случай е следвало да осъществи горестоящият административен орган – директорът
на РДСП Ловеч, когато преписката му е била изпратена, а законовата възможност в определен срок,
органът сам да оттегли, отмени или измени издадения от него административен акт, при наличие на подадена жалба от засегнатото лице или организация. Преразглеждането
на акта от неговият издател – т. н. „право
на отзив“ е правно регламентиран способ за преустановяване на
действието на незаконосъобразен/неправилен акт, респективно неговото
изменение, с цел чрез предоставената от закона възможност
за самоконтрол, да се спести технологичното време за осъществяване на
йерархическия контрол.
Едноличният административен орган, в случая директорът на ДСП
Луковит може да преразгледа издадения от него индивидуален
административен акт в 7-дневен срок от получаването на жалбата.
С неговото изтичане правото на отзив се прекратява, т. е. срокът по чл. 91, ал.
1 от АПК е преклузивен. След изтичането на преклузивния срок, органът – издател
на акта не разполага с правото на отзив. В този смисъл са и Решение № 1066/21.01.2011 г. по адм. дело № 6151/2010 г. на ВАС, IV отд. и
Решение № 7201/28.05.2013 г. по адм. дело № 4461/2013 г. на ВАС, II отд.).
Новият акт, в случая - Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г. на директора
на ДСП Луковит подлежи на оспорване по реда на АПК – чл. 91, ал. 2 от АПК, като проверката за неговата законосъобразност започва с проверка за
наличие на предпоставките за допустимост по чл. 91, ал. 1 от АПК.
В обсъжданият казус обаче, предпоставките по чл. 91,
ал. 1 от АПК за упражняване правото на отзив не са налице, т.
к. към момента на издаване на Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г. преклузивният
7-дневен срок по чл. 91, ал. 1 от АПК е
изтекъл. Жалбата против Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г. на директора на ДСП Луковит е
постъпила при административния орган на 12.12.2022 година. Следователно,
7-дневният срок по чл. 91, ал. 1 от АПК е изтекъл на 19.12.2022 г. – два дни
преди 21.12.2022 г., когато е упражнено правото на отзив. Предвид това, Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г. на директора на ДСП Луковит е издадена при погасено правомощие на административния орган и липса на
компетентност по време и поради това е нищожна.
Съобразно
чл. 92, ал. 1 от АПК, когато административният орган не намери основание за
пререшаване на въпроса, той незабавно изпраща жалбата или протеста заедно с
цялата преписка на компетентния по-горестоящ административен орган, което в
случая е сторено, доколкото в писмо с изх. № 30-105607/14.12.2022 г. (л. 30) се
сочи, че директорът на ДСП Луковит е изпратил в РДСП Ловеч постъпилата жалба от
И.К. с писмо с изх. № 30-104507/12.12.2022 година.
Изпращането
на преписката на директора на РДСП Ловеч в съответствие с разпоредбата на чл.
92, ал. 1 от АПК предполага, че административният орган не е намерил основание
да упражни т. нар. „право на отзив“ по чл. 91, ал. 1 от АПК. Доколкото, както вече се посочи по-горе в изложението, горестоящият административен
орган е поискал директорът
на ДСП Луковит да упражни правото си на отзив по чл. 91, ал.
1 АПК по отношение на Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г., то очевидно в случая е, че самият орган не е бил наясно по какъв конкретен ред
се произнася.
Получавайки
преписката, горестоящият административен орган е следвало да проведе дължимият
от него административен контрол съобразно реда по чл. 97 от АПК, като в случай,
че е установил съответни нарушения при издаването на Заповед
№ ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г. на
директора на ДСП Луковит, е разполагал с възможностите посочени в нормата на чл.97,
ал.1 от АПК, а именно : да обяви оспорения акт за нищожен, да го отмени
изцяло или отчасти като незаконосъобразен или нецелесъобразен, или да отхвърли
жалбата, като съответно приложи и ал.2 от същия член.
Настоящият съдебен състав намира, че така констатираните нарушения на
административнопроизводствените правила са до такава степен съществени, че
водят до нищожност на Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г., с която е изменена Заповед №
ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022 г. на директора на ДСП Луковит и която следва да бъде прогласена с
настоящия съдебен акт. Това от своя страна,
налага извод за основателност на жалбата, с която е
сезиран съда.
Въпреки
това, за пълнота на изложението и макар, че това няма да се отрази на изхода на
делото предвид изначалната нищожност на процесната заповед, с оглед направените
от страните възражения, съдът счита, че следва да посочи, че по аргумент от разпоредбата на чл.10,
ал.1, т.2 от ППЗСП (в приложимата редакция към датата на издаване на
процесната заповед – преди изменението с ДВ, бр. 44 от 19.05.2023 г., в
сила от 1.06.2023 г.), социалната помощ се отпуска
ако заявителите не са регистрирани като еднолични търговци и не са собственици
на капитала на търговско дружество. От фактическа страна се установява от
събраните доказателства (вкл. приложеното
удостоверение от ТРРЮЛНЦ), че жалбоподателката към датата на подаване на заявлението е управител и едноличен собственик
на капитала на „ИВ ДАН П“ ЕООД, ЕИК *********, като търговското дружество е регистрирано на 17.03.2010 г. (след приемането
на Закона за търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска
цел, обнародван в ДВ, бр. 34 от 25.04.2006 г., в сила от 01.01.2008 г. - загл. изм. – ДВ, бр. 74 от 2016 г., в сила от 1.01.2018 г.). Поради това,
направените от страна на процесуалния представител на И.К. възражения досежно
приложимостта на § 4 и § 5 от ПЗР на ЗТРЮЛНЦ са неоснователни, доколкото същите
касаят търговци, които са вписани в търговските регистри, водени от съответните
окръжни съдилища преди приемането на ЗТРЮЛНЦ.
От съдържанието на разпоредбата на чл.10, ал.1, т.2 от ППЗСП несъмнено се
следва, че като правоизключващо получаването на социална помощ обстоятелство, е
регламентиран фактът на регистрация на физическото лице-заявител на социална
помощ, като собственик на капитала на търговско дружество, а не реалното
осъществяване на търговска дейност на дружеството, съответно реализирането на
доходи от тази дейност в полза на лицето, т. е. законът не обвързва правото на
социално подпомагане с това дали лицето реално извършва дейност като търговец и
дали осъществявана търговска дейност е източник на доходи, а обуславя
възникването на правото на целевата помощ единствено с липсата на регистрация
на лицето като собственик на капитала на търговско дружество. Константна е
съдебната практика, че към правоизключващото основание по чл.10, ал.1, т.2 от
ППЗСП - регистрация като собственик
на капитала в търговско дружество, не се поставя изискване за реално
функциониране на търговеца, а за прилагането на нормативното правило е
достатъчно съществуването на данни за собственост в капитала. В този смисъл
наведените доводи и ангажирани от жалбоподателката доказателства за липса на осъществявана от „ИВ ДАН П“ ЕООД търговска дейност, като източник на доходи, са неотносими за
преценката на органа дали заявилото социално подпомагане лице отговаря на
условието по чл.10, ал.1, т.2 от ППЗСП.
Разпоредбата на чл.10, ал.1, т.2 от ППЗСП е императивна и изключва
собствениците на капитал в търговски дружества от кръга на имащите право да
получават социално подпомагане субекти, посочени в чл. 2, ал. 3 от ЗСП. Поради
това, съществуващата към датата на заявеното искане за отпускане на помощта
регистрация на К. като едноличен собственик на
капитала на „ИВ ДАН П“ ЕООД, което вписване
в ТРРЮЛНЦ не е заличено, принципно се
явява обстоятелство, изключващо правото ѝ да
получи целева помощ за отопление.
Доколкото
в процесната заповед отказът от подпомагане е обоснован и с наличието на
регистрация на К. и като земеделски производител, следва да се посочи, че това
обстоятелство не попада сред лимитативно изброените основания по чл.10, ал.1 от
ППЗСП, обуславящи отпускането на помощта.
Тъй като
естеството на оспорения акт не позволява решаването на въпроса по същество от
съда, преписката следва да се изпрати на административния орган за ново
произнасяне по заявлението-декларация на И.К., при спазване на задължителните
указания по тълкуване и прилагане на закона, дадени в мотивите на настоящото
решение, като съобрази всички релевантни факти и обстоятелства, които имат
значение за правото на целева помощ за отопление.
С оглед
изхода на спора, основателно се явява искането на процесуалния представител на
жалбоподателката за присъждане на сторените по делото разноски, както следва : 400
лева, представляващи адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и
съдействие (л. 6) и 10 лева внесена държавна такса (л.39), или в общ размер на 410
лева, които на основание чл.143, ал.1 от АПК следва да бъдат възстановени от
бюджета на юридическото лице, в чиято структура е органа, издал отменения акт,
в случая – Агенцията за социално подпомагане.
Водим от
горното и на основание чл.172, ал.2 и чл.173, ал.2 от АПК, Ловешки
административен съд, втори административен състав,
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА Заповед
№ ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/21.12.2022 г. на директора на Дирекция „Социално
подпомагане“ - Луковит, с която е изменена Заповед № ЗСП/Д-ОВ-ЛТ/2973/01.11.2022
г. на директора на Дирекция „Социално подпомагане“ – Луковит, с която на И.Х.К. ***, ЕГН : ********** е
отказана социална помощ – целева помощ за отопление с твърдо гориво (в пари) за
отоплителен сезон 2022/2023 г. (от 01 ноември до 31 март).
ИЗПРАЩА преписката на директора на
Дирекция „Социално подпомагане“ - Луковит за ново произнасяне по заявление-декларация
с вх.№ ЗСП-/Д-ОВ-ЛТ/2973/05.10.2022 г., подадено от И.Х.К.
***, ЕГН : **********, при
спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона, дадени
в мотивите на настоящото решение.
ОСЪЖДА Агенция за социално подпомагане
– гр.София да заплати на И.Х.К. ***, ЕГН : **********, сумата
от 410 (четиристотин и десет) лева, представляваща сторени съдебно-деловодни
разноски.
Решението е окончателно и не подлежи на обжалване на
основание чл.13, ал.6, изр. последно от ЗСП.
Препис от
решението да се изпрати на страните по делото.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ :