Р Е
Ш Е Н
И Е
№
гр. Русе, 01.02.2019 г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен
съд – Русе, ІV-ти състав, в публично заседание на 25 октомври, през две
хиляди и осемнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ИНА РАЙЧЕВА
при секретаря ДИАНА МИХАЙЛОВА като
разгледа докладваното от съдията Райчева адм. дело № 177 по описа за 2018 год., за да се произнесе,
съобрази:
Производството е по реда на чл. 145 – чл. 178 от
Административно-процесуалния кодекс
(АПК) във вр. с чл. 121 от
Закона за държавния служител (ЗДСл.).
Образувано е по жалба на В.Х.К. ***, депозирана чрез адв.
пълномощник Ю.С. ***, срещу ЗАПОВЕД №51ЧР/12.02.2018 г. на председателя на
Комисията за защита на потребителя. С оспорвания административен акт, на
основание чл. 107, ал.2 от
Закона за държавния служител (ЗДСл.) е
прекратено служебното правоотношение с В.Х.К., на длъжност "Старши
инспектор" в Регионална дирекция за областите Габрово, Велико Търново,
Русе, Ловеч и Плевен, в гр. Плевен към главна дирекция „Контрол на пазара“, с V
младши ранг, считано от 14.02.2018 г.
Жалбоподателят претендира за недействителност на
оспорвания административен акт, като постановен при допуснати съществени
нарушения на административнопроцесуалните правила и в противоречие с материално-правните норми и с целта на
закона. Поддържа, че индивидуалният му работен план, въз основа на който е
извършено годишното оценяване, макар формално да е бил съобразаен с етапите на
процедурата, в действителност не е отговарял на изискванията, установени в чл. 9, ал.3 от
Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в
държавната администрация (Наредбата
или НУРОИСДА), тъй като заявените в него цели (7 на брой) са идентични със
задълженията на служителя, определени с длъжностната характеристика и не могат
да бъдат обективно измерени по обем, качество и срокове. Счита, че набелязаните в работния план цели са толкова
общи, че по същество това е равносилно на липса на индивидуален работен план.
Счита, още че погрешно съставения работен план, одобрен от оценяващия
ръководител е опорочил процедурата по оценка още в началото. Неправилното
поставяне на целите, сроковете и критериите за изпълнение възпрепятства ли
по-нататъшното законосъобразно развитие на атестационната процедура. Сочи, че не
му е връчвана длъжностна характеристика по надлежния ред за длъжността „старши
инспектор“ и същият не е запознат с нея. Не отрича обстоятелството, че е
подписал изготвения индивидуален работен план като оценяван от една страна и че
същият е подписан и от оценяващия ръководител, но в екземпляра не е вписано
името и длъжността на оценяващия ръководител, съгласно чл.4, ал.1 от НУРОИСДА,
т.е. липсват данни за компетентността на лицето, което е ръководило процедурата
по оценяване. Сочи, че на проведената междинна среща на 17.07.2017 г. оценяващият
ръководител не е акцентирал върху изпълнението, респективно неизпълнението на
конкретни цели от индивидуалния работен план. Излага доводи, че контролиращ
ръководител по смисъла на чл. 76 ЗДСл. е Комисията, като в случая формулярът за годишна оценка
е подписан от лице на което не са посочени името и длъжността и не може да се
установи дали в действителност има правомощие да ангажира волята на
административния орган. Счита, че на практика в
атестационния формуляр не са изложени мотиви, които да обосновават поставените
оценки по всеки един от показателите. Лично и чрез процесуалния си представител
моли съда да отмени Заповед №51ЧР/12.02.2018 г. на председателя на Комисия за
защита на потребителя и да осъди ответника да му възстанови направените
разноски по водене на делото, съгласно представен
списък.
Ответникът – Председател на Комисията за защита на
потребителите, чрез процесуален представител, оспорва жалбата. В писмено становище и в съдебно заседание, чрез
процесуалния си представител поддържа, че оспорваната заповед е законосъобразен
административен акт и не са налице сочените основания за отмяна. Претендира за
разноски. Евентуално прави възражение за прекомерност на заплатеното от жалбоподателя
адвокатско възнаграждение и моли съда да присъди по-нисък размер на разноските
в тази част. Доводи за неоснователност на жалбата излага и в представени по
делото писмени бележки по същество на спора.
СЪДЪТ, като обсъди доводите на страните и събраните по
делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:
Със Заповед №534ЛС/24.06.2016 г. на председателя на
Комисията за защита на потребителя жалбоподателят В.К. е назначен на длъжност
"Старши инспектор" в Комисия за защита на потребителите, регионална
дирекция за областите габрово, Велико Търново, Русе, Ловеч и Плевен в гр.
Плевен, към главна дирекция „Контрол на пазара“ с ранг V-ти младши, считано от 27.06.2016
г.
На 25.01.2017 г. е бил изготвен и съгласуван индивидуален
работен план за 2017 г. на В.Х.К., в който са определени целите и са посочени
периодът и изискванията/критериите за изпълнението им. Индивидуалният работен
план е обективиран във Формуляр, съгласно Приложение № 2
към чл. 19, ал.1, т.1 НУРОИСДА и видно от
положените подписи на последна страница е бил съгласуван между оценяващия
ръководител и оценявания.
На 17.07.2017 г. е била проведена междинна среща,
резултатите от която са обективирани във Формуляр, съгласно Приложение № 2 към
чл. 19, ал.1, т.1 НУРОИСДА. Според коментара на
оценяващия ръководител целите от индивидуалния план на В.К. някои от тях не са
постигнати в пълнота – да изготвя месечните си отчети с по-задълбочен анализ; да
завиши броя на проверките, същите да са по задълбочени и да се повиши
ефективността им. Да работи по откриване на опасни стоки, както и по раздела
„Нелоялни търговски практики“. От поставените 7 броя цели в индивидуалния работен план, оценяващия е направил
коментар по 3 от целите.
На 18.01.2018 г. оценяващият ръководител е поставил на В.К.
годишна оценка за 2017 г. "неприемливо изпълнение", срещу която
оценяваният е отбелязал коментар, че не е съгласен. Съответно с оглед дадената
възможност в чл. 21 от Наредбата
контролиращия ръководител да изиска допълнителна информация и аргументация за
оценките от оценяващия ръководител, както и допълнително мнение на други
служители за работата на оценявания на 29.01.2018 г. подпис е положен и на контролиращия
ръководител, а на оценяващия ръководител и на оценявания подписите са положени
на 06.02.2018 г.
По делото
не са ангажирани доказателства оценката да е дадена след провеждане на
заключителна среща, така както е регламентирана в чл. 13, ал.1 – ал.3 от
Наредбата.
Със Заповед № 51ЧР/12.02.2018 г. е прекратено служебното
правоотношение с В.К., на основание чл. 107, ал.2
ЗДСл. – поради получена от служителя най - ниска
оценка на изпълнението на длъжността за периода 01.01.2017 г.-31.12.2017 г.
За установяване на твърдените от страните факти и
обстоятелства са приети относими писмени доказателства, които ще бъдат обсъдени
при формиране на правните изводи.
При така установените факти, съдът намира от правна
страна следното:
Жалбата е ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА.
Насочена е срещу индивидуален административен акт, който
подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, съгласно изричната разпоредба
на чл. 121, ал.1
ЗДСл. Подадена е в преклузивния срок за оспорване
(чл. 124, ал.1
ЗДСл. във вр. с чл. 149, ал.1 АПК) от активно легитимирано лице, чийто законни
интереси са непосредствено засегнати от оспорвания административен акт.
Разгледана по същество жалбата е ОСНОВАТЕЛНА.
Като взе предвид изложените от жалбоподателя оплаквания и
извърши проверка на оспорвания акт на всички основания за законосъобразност,
съдът достигна до следните изводи:
Заповед №51ЧР/12.02.2018 г. е издадена от компетентен
административен орган, в кръга на правомощията му, съгласно чл. 107, ал.1
ЗДСл.
Актът е в предвидената от закона форма, но при издаването
му са допуснати нарушения на административнопроцесуалните правила, които съдът
определя като съществени и водещи до неговата отмяна.
Според приложимата норма на чл. 107, ал.2
ЗДСл. органът по назначаването може да прекрати
служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил
възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността в едномесечен
срок от получаване на окончателната оценка.
Редът и условията при които се извършва оценяването на
длъжността са уредени в чл. 76 ЗДСл и в Наредбата.
Според разпоредбата на чл. 2 НУРОИСДА оценяването на изпълнението на длъжността от служителите
в държавната администрация се извършва всяка година въз основа на: 1)
постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките
задължения и поставените задачи и 2) показаните компетентности. В чл. 8, ал.1
НУРОИСДА са изрично регламентирани етапите, които
включва оценяването на изпълнението на длъжността за висшите държавни
служители, служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с
аналитични и/или контролни функции: а) изготвяне и съгласуване на индивидуален
работен план; б) провеждане на междинна среща; в) провеждане на заключителна
среща и определяне на годишна оценка на изпълнението. Изискванията към
индивидуалния работен план са установени в чл. 9, ал.2 и ал.3 от Наредбата,
съгласно които норми в индивидуалния работен план се определят целите, срокът и
изискванията/критериите за изпълнението, които оценяваният трябва да постигне
през периода. Целите в индивидуалния работен план на оценявания трябва да са в
максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на
административната структура като цяло и/или на административното звено и
измерими по обем, качество и срокове. В настоящия случай формулираните за
периода на оценяване цели в индивидуалния работен план на жалбоподателя К. не
могат да се преценят като конкретни и измерими по обем, качество и срокове по
смисъла на чл. 9, ал.2 и ал.3 НУРОИСДА ( чл. 76, ал.6
ЗДСл.). Така посочените цели в
индивидуалния работен план на жалбоподателя за 2017 г. са формални, описани
общо и по същество са идентични с преките задължения, регламентирани в
длъжностната характеристика за длъжността "Старши инспектор".
Формални и неизмерими са и изискванията/критерии за изпълнението, заложени в
индивидуалния работен план на жалбоподателя: "за оценявания период" и
в "ежедневно", без да е ясно какво влага административния орган в
тези категории, още повече, че всеки служител по принцип следва да изпълнява
вменените му със закон и с длъжностната характеристика задължения качествено и
в срок.
Съгласно чл. 12 от Наредбата междинната среща между
оценяващия ръководител и оценявания се провежда в периода от 15 юни до 31 юли
на съответната календарна година. На тази среща оценяващият ръководител и
оценяваният правят преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на
целите, определени в индивидуалния работен план, на показаните компетентности
от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят
изпълнението на длъжността.
При необходимост някои от целите в индивидуалния работен
план или възложените конкретни задачи може да се изменят или допълнят, както и
да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. В тази
хипотеза оценяващият ръководител е задължен да мотивира необходимостта от
изменение и допълнение на целите в индивидуалния работен план.
В процесния случай, макар да е била проведена междинна
среща и да е констатирано, че целите от индивидуалния план не са постигнати в
пълнота, липсват конкретни доводи и ясни указания на оценяващия ръководител за
това по кои от формулираните цели, какви конкретни действия следва да бъдат
предприети от оценявания за изпълнението им в съответствие с изискванията за
длъжността.
Заключителната среща между оценявания и оценяващия
ръководител е регламентирана в чл. 13 НУРОИСДА. Съгласно тази разпоредба срещата се провежда в периода
от 1 до 31 януари на следващата година, при отсъствие на оценявания служител
или на оценяващия ръководител заключителната среща се провежда в 7-дневен срок
след неговото завръщане. В ал.2 на чл. 13 от Наредбата е предвидено, че на
заключителната среща оценяваният представя накратко основните си постижения,
възникналите трудности, възможности за подобряване и самооценка за своето
изпълнение. Оценяващият ръководител и оценяваният обсъждат: 1) степента, в
която са постигнати целите в индивидуалния работния план; 2) степента, в която
оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно изпълнение на
заеманата длъжност; 3) подходящи действия за развитие на служителя. Според
изричната разпоредба на чл. 13, ал.4 от Наредбата съответните раздели от
формуляра за оценка се попълват след приключване на заключителната среща. Въз
основа степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и на
показаните компетентности оценяващият ръководител определя годишната оценка на
изпълнението на длъжността за висшите държавни служители, служителите на
ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни
функции. Тази преценка оценяващият ръководител е длъжен да извърши
безпристрастно и компетентно на база обективно установими факти и
обстоятелства, и съответно да мотивира писмено своята оценка (чл. 14, ал.1 и чл. 16, ал.1
НУРОИСДА).
В настоящия случай не се твърди и не са ангажирани
доказателства преди попълване на формуляра за оценка да е била проведена
заключителна среща между оценявания жалбоподател В.К. и оценяващия ръководител,
така, както е предвидена в чл. 13 НУРОИСДА. Неизпълнението на реда за оценяване на изпълнението на
длъжността по същество представлява нарушение на основни принципи в
административния процес – принципите на истинност и на служебно начало,
установени в чл. 7 и чл. 9 АПК и на практика е лишило оценяваното лице да се запознае с
конкретните факти, които са мотивирали оценяващия ръководител да приеме, че
последното не е изпълнило преобладаващата част от целите в индивидуалния си
работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, както и,
че неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя.
Настоящият решаващ състав приема, че липсата на
конкретни, измерими по обем, качество и срокове цели в индивидуалния работен
план на В.К. за 2017 г. е лишило от мотиви и поставената му от оценяващия
ръководител най-ниска оценка за изпълнение на длъжността – "неприемливо
изпълнение", послужила като основание за издаване на оспорвания
административен акт. Видно от Формуляра за оценка, Приложение № 2
към чл. 19, ал.1, т.1 НУРОИСДА,
резултатът от оценяването отново е мотивиран с общи фрази и без да са изложени
конкретни доводи за всяка от и без това формално поставените цели какво не е постигнато
и по какви причини. Във формуляра е записано, че жалбоподателят е извършил 332
проверки като от тях 54 са документални, което било много под наложения
минимум. Съдът счита, че при положение че липсва нормативен акт в който е
записано точно какъв следва да бъде броя на извършваните проверки не би могло
да се приеме като негатив в работата на жалбоподателя. От друга страна посоченото,
основание от органа за непознаване на нормативната база, не може да се приеме
тъй като в същия формуляр за оценяване, но на междинната среща е записано, че познава и прилага нормативните актове от
компетентност на КЗП. Не е ясно по-какъв начин е установено от оценяващия
орган, владеел ли е в достатъчна степен нормативната база жалбоподателя. По
делото липсват доказателства относно незаконосъобразно съставени АУАН и НП,
които да са били отменени от съда, липсват неправилно съставни протоколи от
проверки, предписания и др. Показателят в който оценяващия орган е употребил като
израз „еднотипни и кухи“ не е достатъчно ясен по отношение на смисъла си като
израз, употребявайки това понятие не става известно в какво се състои проверка,
която не е „куха“.
Посочените констатации на оценяващия и съответно
контролиращия ръководител сочат на неизпълнение на служебни задължения
възложени с вътрешни разпореждания, които ако се констатират следва да доведат
до реализиране на дисципланарна отговорност, но не и да обосноват поставяне на
най-ниска оценка и прекратяване на служебното праоотношение, тъй като
оценяването обхваща различни показатели, които не се изчерпват с изпълнението
на контретни служебни задължения.
В чл. 13 АПК е регламентиран принципът на последователност и
предвидимост, съгласно който административните органи своевременно огласяват
публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване
на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на
целите му. Макар, че обсегът на съдебния контрол е ограничен в случаите, в
които административният орган действа при условията на оперативна
самостоятелност, той включва освен произнасянето по въпроса дали са спазени
съответните законови предпоставки за издаване на акта и проверка дали органът
не е упражнил превратно предоставеното му право на оперативна самостоятелност и
съответства ли взетото от него крайно решение на целта на закона (аргумент от чл. 169 АПК). При липса на точни, ясни и измерими цели на
индивидуалния работен план и на конкретни мотиви и задълбочен анализ на
изпълнението, респективно неизпълнението на поставените на служителя задачи в
работния план за съда е невъзможно да извърши такава проверка.
При тези факти настоящият решаващ състав приема, че
допуснатите нарушения на административнопроцесуалните правила, установени в чл. 76 ЗДСл. и в Наредбата са опорочили изготвената обща оценка за
изпълнение на длъжността от В.К., което от своя страна е довело до
постановяване на един незаконосъобразен по съдържание административен акт,
който следва да бъде отменен.
При този изход на спора и на основание чл. 143, ал.1 АПК на жалбоподателя се дължат разноски в размер
на 500 (петстотин) лева – за адвокатско възнаграждение, съгласно представения
списък
Мотивиран така и на основание чл.
172, ал. 2 от АПК, съдът
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на В.Х.К. Заповед №51ЧР/12.02.2018 г. на
председателя на Комисията за защита на потребителите.
ОСЪЖДА Комисията за защита на потребителите, представлявана от
председателя, да заплати на В.Х.К. с ЕГН:**********,***, сумата 500 (петстотин)
лева – адвокатско възнагржадение.
Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му
на страните пред Върховния административен съд.
СЪДИЯ: