Р Е Ш Е Н И
Е
№ 77
гр. Велико Търново, 22.03.2021 г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД – Велико Търново, в тричленен състав, в публично заседание на двадесет и
шести февруари две хиляди двадесет и първа година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ ЧЕМШИРОВ
ЧЛЕНОВЕ: ДИАНКА
ДАБКОВА
КОНСТАНТИН КАЛЧЕВ
при
секретаря М.Н.и с участието на прокурора от ВТОП –СВЕТЛАНА ИВАНОВА разгледа
докладваното от съдия Дабкова адм. дело №719/2020 г.
по описа на съда и за да се произнесе взе предвид следното:
Производство по реда на чл. 191 от Административно
процесуалния кодекс /АПК/, вр. чл. 185 от същия кодекс.
Делото е образувано по протест на Светлана Иванова – прокурор
в Окръжна прокуратура – Велико Търново.
Протестирана е с искане за обявяване на нищожност Наредба
за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Община
Стражица /Наредбата/, приета на основание чл. 40, ал. 5 от Закона за защита на
животните /ЗЗЖ/ и чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ с Решение №648 по Протокол №58
от 30.06.20115 г. на Общински съвет Стражица.
Съображенията на прокурора са, че Наредбата е нищожна,
тъй като към настоящия момент правните основания за приемането й не са валидни.
С измененията и допълненията на ЗЗЖ с ДВ, бр. 34 от 2016 г. правомощията на
общинските съвети да приемат наредби за изпълнение на програмите за овладяване
на популацията на безстопанствени кучета са премахнати. Предвидено е този вид
обществени отношения да бъдат регулирани на национално, а не на местно ниво. В
правомощията на общинските съвети е оставено единствено приемането на програма
за изпълнение на националната програма и план за действие. Не са налице и
останалите посочени основания – по чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА,
доколкото общинските съвети издават правилници, наредби и други актове, но само
в изпълнение на изрично изброени от закона правомощия. Твърди се, че са
нарушени разпоредбите на чл. 2, ал. 1 от ЗНА и чл. 76, ал. 1 от АПК. По тези
съображения се иска обявяване на нищожността на Наредбата. В случай, че
протестът бъде уважен, моли за присъждане в полза на Окръжна прокуратура –
Велико Търново на направените разноски.
В открито съдебно заседание прокурорът, подал протеста,
поддържа аргументите, че към настоящия момент Наредбата се явява без правно
основание, но с оглед обстоятелството, че към момента на приемането й
Общинският съвет е разполагал с правомощия за това, счита, че същата се явява незаконосъобразна
и моли да бъде отменена.
Ответната страна – Общински съвет – Стражица, не
изпраща представители и не ангажира становище.
За оспорването е извършено обявление в ДВ бр. 103/04.12.2020
г. и е съобщено по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК, вр. чл. 188 от АПК.
Копие от съобщението е поставено на определеното за целта място в Административен
съд – Велико Търново и е публикувано на интернет страницата на ВАС. Няма
присъединили се към оспорването лица, нито такива, встъпили редом с АО като
страни при условията, по реда и в срока по чл. 189, ал. 2 от АПК.
След двукратни указания и отлагане на делото, поради
неизпълнението им, от ответника е постъпила административната преписка с Писмо с
вх. №305/26.01.2021 г.
Великотърновският административен съд, в настоящия тричленен
състав, като съобрази доводите на страните и събраните писмени доказателства, след
проверка на оспорения нормативен административен акт, приема за установено
следното:
Предмет на оспорването е визираната Наредба на
Общински съвет –Стражица в нейната цялост. Същата е подзаконов нормативен административен
акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като съдържа административноправни
норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и има
многократно правно действие. Наредбата подлежи на съдебен контрол за
законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185 от АПК.
Оспорването пред съд на подзаконов нормативен акт е
регламентирано в Дял трети, Глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185 – 194 от АПК. Упражняването
на това процесуално право съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК не е обвързано с
преклузивен срок.
С разпоредбата на чл. 186 от АПК законодателят е
посочил субектите, които имат право да оспорват подзаконови нормативни актове.
Това са гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения. Такова право е признато и на прокурора, който на основание
чл. 186, ал. 2 от АПК може винаги да подаде протест срещу акта, тъй като по
презумпция всеки незаконен нормативен акт нарушава обществения интерес.
Разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК вменява на прокурора да следи за
спазване на законността в административния процес, като предприема действия за
отмяна на незаконосъобразни административни актове.
Протестът е процесуално допустим. Служебната проверка не установи оспорената Наредба да е
отменена от общинския съвет след подаване
на протеста, нито с влязло в сила съдебно решение, което има действие по
отношение на всички.
Разпоредбата на чл. 187, ал. 2 от АПК въвежда правило
за еднократност на оспорването на подзаконов нормативен акт на едно и също
основание. В случая, по отношение на Наредбата в цялост не са налице
отрицателните процесуални предпоставки по чл. 187, ал. 2 от АПК.
Съобразно разпоредбата на чл. 191, вр. чл. 133, ал. 1,
пр. първо от АПК делото е родово и местно подсъдно на Административен съд –
Велико Търново, който заседава и след съвещание се произнесе в настоящия
тричленен състав.
Разгледан по същество протестът е ОСНОВАТЕЛЕН при
следните съображения по фактите и правото:
Видно от разпечатка от интернет страницата на Община –
Стражица на 12.06.2015 г., в 20:19 часа, е публикувана покана към жителите на
общината за обществено обсъждане на Наредбата.
С Предложение вх. №111-1/29.06.2015 г., адресирано до
Общински съвет – Стражица, председателят на съвета е инициирал отмяна на
Наредбата за притежаване и отглеждане на кучета на територията на Община –
Стражица, приета с Решение №94/24.04.2012 г. на Общински съвет – Стражица, и на
основание чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ и чл. 21, л. 1, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА е
предложил приемане на Наредбата. Предложението е мотивирано с необходимостта от
синхронизиране на наредбата с действащото законодателство, тъй като текстовете
в действащата наредба не са прецизирани и съобразени с актовете от по-висок
ранг.
Няма доказателства нито за това как е проектирана Наредбата,
нито за обсъждането й.
В преписката фигурира писмено изложение без дата и
подпис на съставител, озаглавено „Обявяване на мотиви /доклад/ за приемане на
Наредбата“. Няма данни тази разпечатка да е препис от официален документ.
Горното е равносилно на липса на мотиви и доклад към проекта според изискването
на чл. 28 от ЗНА в приложимата редакция.
Проектът на Наредбата е разгледан на 25.06.2015 г. в Постоянната
комисия по екология, опазване на околната среда и земеделие и гори, която е изразила
положително становище.
На 30.06.2015 г. проектът на Наредбата е обсъден под
т. 3 от дневния ред на проведеното пленарно заседание на Общинския съвет. В
преписката не е приложен протокол от проведеното заседание, поради което
липсват данни за кворум, обсъждане и гласуване. Видно от препис-извлечение от
Протокол №58 от 30.06.2015 г. на Общински съвет – Стражица предложението на
председателя на Общинския съвет е прието с Решение №648, с което е отменена
действащата тогава наредба и е приета настоящата.
Липсват данни за публикуването на Наредбата в местни
печатни издания или разгласяването й по друг подходящ начин. Приетата Наредба
понастоящем е публикувана на официалната интернет страница на Общината.
Горните обстоятелства се установяват от приетите
писмени доказателства, съставляващи административната преписка. Същите не се
оспорват от страните.
При така установената фактическа обстановка, съдът
формира следните правни изводи:
В Раздела III на Глава десета от АПК не са посочени
основанията за оспорване на подзаконовите нормативни актове. Ето защо по силата
на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК
приложими са основанията за оспорване на индивидуалните административни актове
по чл. 146 от АПК, при отчитане на спецификите, свързани с
производството по издаването на подзаконов нормативен административен акт /ПЗНА/ и правната им характеристика.
Предметът на съдебен контрол в производството по
оспорване на подзаконов административен акт съгласно разпоредбите на чл. 146, т. 1 – 5 от АПК са: компетентност на издателя на
акта; спазване на изискванията за форма и на административнопроизводствените
правила при издаването на акта; съответствието на материалноправните разпоредби
с релевантните нормативни разпоредби от по-висок ранг и с целта на закона.
С нормата на чл. 168, ал. 1 от АПК, вр. чл. 196 от АПК
съдът е задължен да обсъди не само основанията, посочени от оспорващия, а въз
основа на представените от страните доказателства да провери
законосъобразността на оспорения акт на всички основания, предвидени по чл. 146
от АПК. Воден от така определения предмет на производството съдът съобрази
следното:
Наредбата е приета с Решение № 648 на Общински съвет
Стражица, гласувано на заседание, проведено на 30.06.2015 г. и обективирано в Протокол
№58 от същата дата. Видно от съдържанието на решението на ОбС, атакуваната
Наредба е издадена на основание чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ и чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал.
2 в изпълнение на чл. 44, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА. Като колективен орган на
местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА общинският съвет е
овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни
актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. В чл. 21,
ал. 1 от ЗМСМА са изброени правомощията му, а съгласно ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА
в изпълнение на тези правомощията общинският съвет приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения.
Установи се при съдебната проверка, че Наредбата е
приета от колективен орган на местно самоуправление, в кръга на неговата
компетентност по чл. 8 от ЗНА, във връзка с делегацията на чл. 21, ал. 1, т. 23
и ал. 2 от ЗМСМА. Съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 8 от Закона за
нормативните актове и чл. 76, ал. 3 АПК общинският съвет е оправомощен да
приема наредби от местно значение, и в частност, предвид относимата редакция на
чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ към момента на приемането на Наредбата, да приеме наредба,
регламентираща овладяването на популацията на безстопанствените кучета на
територията на Община Стражица.
Спазена е изискуемата от закона специална писмена
форма. Съобразени са изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК – посочен е
видът на акта, органът, който го е приел и главният му предмет. Конкретизирано
е правното основание за приемане – чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА. Спазени са
структурата, формата и обозначението на съдържанието съгласно изискванията на
ЗНА. Актът съдържа всички съществени реквизити, липсата на които би се отразила
на неговата валидност.
Наредбата представлява подзаконов нормативен акт по
смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК. Към момента на приемането й уредените с нея
обществени отношения по предметен обхват са попадали в сферата на местното
самоуправление, доколкото в относимата редакция на чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ е било
регламентирано, че за изпълнение на програмите по ал. 1 общинските съвети
приемат наредби за овладяване популацията на безстопанствените кучета.
Законовата норма е претърпяла изменение с ДВ, бр. 58 от 2017 г., в сила от
18.07.2017 г., според което министърът на земеделието, храните и горите
ежегодно до 30 април внася за приемане от Министерския съвет отчет за
изпълнението на националната програма. Тази редакция е във връзка с изменението
в ал. 1 на същата норма, обнародвано в ДВ. бр. 34 от 2016 г., според което министерският
съвет по предложение на министъра на земеделието, храните и горите приема
Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на
територията на Република България. С измененията от 2017 г. е засегната и
разпоредбата на ал. 2 на чл. 40 от ЗЗЖ, която трансформира въпросът с
популацията на безстопанствените кучета от такъв с местно значение в такъв от
национално ниво, доколкото е регламентирано, че министърът на земеделието,
храните и горите издава наредба за прилагане на националната програма и за
процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и отчетност. Съответно
на промяната на компетенциите, според ал. 3 общинските съвети вече приемат само
програма за изпълнение на националната програма и план за действие на
съответната община, които отговарят на изискванията на министерската наредба по
ал. 2.
Следва да се обобщи, че с приетите изменения и
допълнения в ЗЗЖ изцяло е променена уредбата, касаеща овладяване популацията на
безстопанствените кучета, която е изведена от общинско на национално ниво чрез
приемане от Министерски съвет по предложение на ресорния министър на Национална
програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията
на Република България (чл. 40, ал. 1 от ЗЗЖ) и издаване от МЗХ на подзаконов
нормативен акт – наредба за прилагане на националната програма и за процедурите
по нейното изпълнение, механизма на финансиране и отчетност. При тази нова уредба е премахнато правомощието на
общинските съвети, съществуващо в чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, вр. ал. 1 от същия
закон (ред. до измененията приети с ДВ, бр. 34 от 03.05.2016 г.) да приемат
наредби за овладяване популацията на безстопанствените кучета, за изпълнение
програмите за овладяване популацията на безстопанствените кучета във вр. с
вмененото им задължение по чл. 40, ал. 1 от ЗЗЖ (ред. до измененията приети с
ДВ, бр. 34 от 03.05.2016 г.) да приемат програми за овладяване популацията на
безстопанствените кучета и предвиждат средства за изпълнението им.
След посоченото изменение в закона Наредбата се явява лишена
от правно основание, тъй като правомощията на Общински съвет – Стражица да
урежда процесните обществени отношение с подзаконов нормативен акт по чл. 8 от
ЗНА са делегирани на министъра на земеделието, храните и горите.
Наредбата, предмет на настоящото дело, обаче е приета
на основание чл. 40, ал. 5 от ЗЗЖ, който към месец юни 2015 г. е предвиждал за
изпълнение на програмите за овладяване популацията на безстопанствените кучета,
които самите общински съвети са приемали, последните да приемат и наредби за
овладяване популацията на безстопанствените кучета и да предвиждат средства за
изпълнение на програмите. Налага се изводът, че с изменението на ЗЗЖ е
отпаднало основанието за съществуването на оспорената наредба, поради което
същата е следвало да бъде отменена. Очевидно от ответника не са предприети
съответните действия за отмяната на наредбата, въпреки че е отпаднало
основанието за нейното издаване както в специалния закон – ЗЗЖ, така и в ЗМСМА.
Като изрично основание за приемане на Наредбата се сочи и чл.
21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА, регламентиращ правомощието на общинския съвет да
решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е
предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение,
които не са от изключителната компетентност на други органи. Предвид
ретроспективния анализ на нормативната уредба, след 2017 г. въпросите, свързани
с популацията на кучетата, не са такива от местно значение, а и са предоставени
като изключителна компетентност на друг орган. В този смисъл е Решение №
4190/02.04.2019 г. по адм. д. № 13465/2016 г. на ВАС, което касае наредба с
предмет като настоящата, но приета след изменението на ЗЗЖ от 2016 г.
(обосновало и обявяването на нищожността на тази наредба, а не отмяната й).
Съобразявайки факта, че към момента на приемането на
Наредбата същата не е била засегната от коментирания порок и е била издадена от
компетентния към този момент орган, на съществуващото правно основание на чл.
40, ал. 5 от ЗЗЖ (в редакцията от 2011 г. и до измененията приети с ДВ бр. 34
от 03.05.2016 г.) съдът намира, че няма основание да обяви същата за нищожна.
Аргумент за това е нормата на чл. 192а, изр. 1 от АПК, според която
компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява
към момента на издаването му. Към момента на приемане на Наредбата и до
началото на м. май 2016 г. законовият акт, от който тя е черпила своето
основание е бил действащ, в сила, и страните са били обвързани от правното му
действие, а съответно – органът, който я е издал е бил компетентен. Съществуването
обаче на тази наредба и досега като действащо право е недопустимо и в разрез с
принципа на правна сигурност. Пасивното поведение на ответника, който не е
инициирал отмяната й, се изразява в продължаващото приложение (изпълнение) на
стабилен административен акт. Отпадането на правното основание, от което този
акт черпи основание за своето съществуване, е нов юридически факт, който следва
да се отчете от съда по аргумент от чл. 142 от АПК. Именно този нов факт е от
значение и налага отмяна на Наредбата въз основа на подадения протест.
Отпадането на основанието за приемането на акта води до неговата последваща
незаконсъобразност. Съгласно чл.
192а, изр. 2-ро от АПК относими към преценката за материална
законосъобразност на подзаконовите норми са законовите разпоредби, действащи
към момента на постановяване на съдебното решение. Оспорената Наредба ще бъде
материално законосъобразна, ако са спазени изискванията на чл. 8 от
ЗНА – да урежда обществени отношения от местно значение, неуредени с
нормативни актове от по-висока степен и да съответства на последните. В
настоящия случай това не е изпълнено, доколкото обществените отношения, предмет
на Наредбата, нито са от местно значение, нито са неуредени от акт от по-висока
степен, тъй като са въпроси с национален характер, уредени с министерска
наредба – Наредба № 4 от 01.02.2021 г. за прилагане на Националната програма за
овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република
България и за процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и
отчетност, издадена от министъра на земеделието, храните и горите, oбн., ДВ,
бр. 11 от 9.02.2021 г.
При констатирания порок, водещ
до извод за материална незаконосъобразност, съдът следва да отмени оспорената
Наредба изцяло, при това без да е длъжен да проверява спазени ли са изискваният
по чл. 146, т.
3 и т. 5 от АПК. За пълнота следва да се подчертае, че при приемането на Наредбата
са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В
административната преписка липсват доказателства
дали органът е заседавал в законен състав при наличие на кворум и дали е взел
решението с необходимото мнозинство. Вносителят на проекта не се е съобразил с изискването на чл. 28,
ал. 2 от ЗНА за мотивировка, което по правило възпрепятства обсъждането
от компетентния орган. В Наредбата
липсват преходни и заключителни разпоредби, които да регламентират висящите
правоотношения. Допуснати са нарушения на процедурата по обсъждане,
гласуване, приемане и разгласяване, които са съществени, тъй като се отразяват
на правото на гражданите на участие в производството и съдържанието на
нормативния акт. Редът за приемане на подзаконови
нормативни актове е императивен и гарантира обективността, безпристрастността и
качеството на актовете, приемани от общинския съвет. Неспазването му съставлява
основание за незаконосъобразност по чл. 146, т. 3, вр. чл. 196 от АПК.
В заключение, като установи, че сочените в протеста на
прокурор от ОП Велико Търново фактически основания са налице, съдът е мотивиран
да приеме, че протестираната Наредба се явява незаконосъобразна поради противоречие
с материалноправни разпоредби. Служебният контрол за законосъобразност установи
и допуснати съществени процесуални нарушения при приемането ѝ. Поради
основателност на протеста Наредбата следва да бъде отменена изцяло.
Предвид разпоредбата на чл. 194 от АПК след влизане на
решението в сила същото следва да се обяви по начина, по който е следвало да
бъде обявена самата Наредба.
С оглед изхода на спора и своевременно направеното
искане за присъждане на разноски на основание чл. 143, ал. 1 от АПК в полза на Прокуратурата
на Република България следва да се присъдят направените по делото разноски от Окръжна
прокуратура Велико Търново в размер на 20,00 лева, представляващи заплатена
такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник. Общински съвет Стражица
е орган на местното самоуправление, който обаче не разполага със самостоятелен
бюджет и няма качеството на юридическо лице, поради което направените разноски
следва да бъдат възложени в тежест на Община Стражица съобразно норамата на §1,
т. 6 от ДР на АПК.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл.
2-ро от АПК, настоящият състав на съда
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Велико
Търново, като незаконосъобразна, Наредба за овладяване популацията на
безстопанствените кучета на територията на Община Стражица, приета с Решение
№648 по Протокол №58 от 30.06.20115 г. на Общински съвет Стражица.
ОСЪЖДА Община Стражица да заплати на Прокуратурата на
Република България, по сметка на Окръжна прокуратура Велико Търново, сторените разноски
по делото в размер на 20,00 (двадесет) лева за обнародването на оспорването.
Решението подлежи на обжалване и протест пред Върховен
административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му
на страните. Касационната жалба или протест се подават чрез ВТАдмС.
ДА СЕ ОБНАРОДВА на основание чл. 194 от АПК настоящото решение след изтичане
на срока за неговия касационен контрол или оставянето му в сила от ВАС по реда,
по който е следвало да бъде обявена самата Наредба, с оглед влизането му в
сила.
Решението да се съобщи на страните посредством
изпращане препис от същото, съобразно чл.138 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: