Р Е Ш Е Н И Е
№ 1813
31.10.2019г. гр.Бургас,
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен
съд - гр.Бургас ХІІІ-ти
състав
На десети октомври две хиляди и деветнадесета година
В публично заседание в следния състав:
Председател: Павлина Стойчева
Членове: 1. Румен Йосифов
2. Веселин Белев
Секретаря: В. С.
Прокурор: Христо Колев
Като разгледа докладваното от съдия Румен Йосифов,
административно дело № 1991
по описа за 2019 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по глава Х, раздел ІІІ от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор при Районна
прокуратура - Карнобат, чл.43, ал.2, чл.50, ал.3, чл.50, ал.4 и чл.63, ал.2 от
Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на Община Сунгурларе, приета с
решение № 443 от 31.05.2019г. на Общински съвет - Сунгурларе. Прави се
искане за обявяване нищожност на атакуваните разпоредби и тяхната отмяна,
поради противоречие със закона – чл.41, ал.2 и чл.37, ал.3 от Закона за общинската
собственост (ЗОС), чл.67 от Закона за собствеността (ЗС), чл.7, ал.2, чл.8 и
чл.12 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Счита се, че общинският съвет е
уредил с оспорените текстове материя, която е уредена и в нормативни актове с
по-висша юридическа сила. Претендира се плащане на сторените по делото
разноски.
В съдебно заседание протестът се
поддържа от прокурора Христо Колев от Окръжна прокуратура - Бургас, на
основанията изложени в него, като се пледира оспорените разпоредби да бъдат
отменени като незаконосъобразни.
Ответникът – Общински съвет (ОбС) - Сунгурларе, представя
преписката по приемането на Наредбата за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество на Община Сунгурларе (съкр.НРПУРОИОС).
Не изпраща представител в съдебно заседание и не изразява становище по
протеста.
Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на
чл.181 във връзка с чл.188 от АПК в ДВ, бр.73 от 17.09.2019г. По делото не са
встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
След като прецени твърденията на страните, събрания по
делото доказателствен материал и съобрази закона, Административен съд - Бургас
в настоящия си състав намира за установено от фактическа и правна страна
следното:
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност са чл.43,
ал.2, чл.50, ал.3, чл.50, ал.4 и чл.63, ал.2 от Наредбата за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община
Сунгурларе, приета с решение № 443 от
31.05.2019г. на Общински съвет - Сунгурларе.
В чл.186 от АПК са определени субектите, които имат
право да оспорват подзаконови нормативни актове – това са както гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, така и прокурора, който може да подаде протест срещу акта. Прокурорът
може винаги да подава протест, тъй като по презумпция всеки незаконен
нормативен акт нарушава обществения интерес. Правото на прокурор от районна
прокуратура да иска отмяна на индивидуални, общи и нормативни административни
актове на местните органи за власт и управление пред съответния административен
съд е потвърдено и с тълкувателно решение № 4 от 16.07.2009г. на ВАС по
тълк.д.№ 2/2009г.
Съгласно
чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето, а съгласно чл.185, ал.2 от АПК те могат да се атакуват
както изцяло, така и в отделни техни разпоредби. Предвид изложеното протестът
на прокурор от Районна прокуратура - Карнобат е процесуално допустим.
Разгледан по същество, протестът е частично
основателен по следните съображения:
Процесната Наредбата за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество на Община Сунгурларе (л.16 публ. http://obs.sungurlare.com/
index.php), представлява действащ нормативен акт. Тя е приета по силата на
законова делегация, като Законът за местното самоуправление и местната администрация
(ЗМСМА) предоставя правомощия на общинския съвет да приема правилници, наредби,
решения и инструкции по въпроси от местно значение. В случая наредбата определя
рамката за правно регулиране на обществените отношения, свързани с придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество, като делегация за това
предоставя и ЗОС. Процесната наредба има характер на подзаконов нормативен акт
по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като същата се отнася за неопределен и
неограничен брой адресати и имаща многократно правно действие.
Общинският съвет като орган на местно самоуправление
на територията на Община Сунгурларе, решава самостоятелно въпросите от местно
значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на
чл.76, ал.3 от АПК, във връзка с чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА и в
изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава нормативни
административни актове, уреждащи въпроси от местно значение, сред които и
наредби. Чл.8, ал.2 от ЗОС изрично указва, че редът за придобиване на право на
собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под
наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, и правомощията на
кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на
кметските наместници се определят с наредба на общинския съвет при спазване на
разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази област.
Предвид изложеното съдът намира, че оспорените разпоредби
от процесната наредба са издадени от компетентен орган – ОбС-Сунгурларе. Спазена
е изискуемата от закона специална форма.
Съдът не установи съществени нарушения на
административно-производствените правила при приемане на наредбата, включително
и на протестираните разпоредби, като такива не се твърдят и в протеста на
прокурора.
По делото е представен проект на Наредбата (л.39-л.61),
публикуван на интернет страницата на ОбС-Сунгурларе на 21.03.2019г.,
доказателство за което е представената по делото разпечатка (л.62), а съдът
лично установи това и на адрес http://www.sungurlare.org/index.php/2017-12-10-10-35-01?start=60.
Видно от частта, публикувана преди самия проект, на заинтересованите лица е
предоставен 30-дневен срок, считано от 22.03.2019г., за предложения и становища
във връзка с проекта, като е указано, че същите могат за бъдат представени в
писмен вид както в Центъра за административно обслужване на граждани при
общината, така и на посочен електронен адрес.
С Предложение вх.№ 54/24.04.2019г. (л.65) кметът на
Община Сунгурларе е информирал общинския съвет за необходимостта от приемане на
нова наредба, уреждаща реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинска собственост, като са посочени причините за това, а също и новите
моменти в правната уредба.
На л.64 от делото са представени Мотиви към проекта за
приемане на Наредбата, в които са изложени причините, които налагат приемането й,
целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за
прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането и анализ на
съответствието с правото на Европейския съюз.
Представен е Протокол от 23.05.2019г. (л.16) от
съвместно заседание на Комисията по финансова, икономическа, инвестиционна и
аграрна политика и общинска собственост, Комисията по устройство на територията,
околна среда гори и транспорт, комисията по образование, здравеопазване и
социални дейности, култура, спор и туризъм и Комисията по законно, обществен
ред и контрол по изпълнение на актовете на общински съвет и гражданска защита.
От този протокол се установява, че по т.2 от дневния ред единодушно е
подкрепено предложението на кмета на общината за приемането на новата наредба.
С Решение №443 по т.2 от дневния ред, на петдесет и
второто заседание на Общински съвет гр.Сунгурларе проведено на 31.05.2019г.
(л.15 и http://obs.sungurlare.com/index.php), е приета
процесната Наредба. Решението е гласувано положително единодушно от всички 17
общински съветници присъствали на заседанието.
Видно от приложената разпечатка от сайта на общината
на л.168, на основание чл.37, ал.3 от ЗНА, приетата наредба е разгласена на
интернет страницата на ОбС-Сунгурларе и е била изпратена за публикуване до
вестник Сунгурларска долина с възлагателно писмо изх.№ 30/12.06.2019г. на
председателя на общинския съвет.
По отношение съответствието на протестираните
разпоредби на Наредбата с материалния закон съдът намира следното:
За терминологична и правна прецизност относно
изложените аргументи в протеста на прокурора, настоящият съдебен състав държи
да отбележи, че същите касаят незаконосъобразност на чл.43, ал.2,
чл.50, ал.3, чл.50, ал.4 и чл.63, ал.2 от Наредбата, а не тяхната нищожност,
поради което макар непрецизно да е направил твърдение за нищожност, правилно
оспорващият прокурор при Районна прокуратура - Карнобат е поскал тяхната отмяна
като незаконосъобразни, а не обявяване на нищожност. По тази причина съдът ще
се произнесе по фактическото искане на прокурора за отмяна по
незаконосъбразност, а за обявяване на нищожност, още повече, че такава не беше
установена от съда и при извършената служебна проверка на основание чл.168, ал.1
и 2, вр. чл.196 от АПК.
Протестираните разпоредби на Наредбата и текстовете
към които те препращат имат следното съдържание (атакуваните текстове са
подчертани):
Чл. 43. (1) Продажбата на нежилищни имоти -
частна общинска собственост, се извършва след решение на Общинския съвет по
предложение на Кмета на Общината.
(2) Продажбата се извършва чрез публичен
търг или публично оповестен конкурс по реда на глава седма, по пазарни цени,
които не могат да бъдат по-ниски от данъчната оценка, освен в предвидените в
закон или в тази наредба случаи.
Чл. 50. (1) Право
на строеж върху имот - частна общинска собственост, се учредява след решение на
общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен
конкурс по реда на глава седма от Наредбата и съобразно предвижданията на
влязъл в сила подробен устройствен план.
(2) С
решението по ал.1 общинският съвет може да разреши в условията на търга или
конкурса да се предвиди заплащането на цената на правото на строеж или на част
от нея да се извърши с предоставяне в собственост на общината на обекти в
новопостроената сграда или на обекти в друга сграда, които са собственост на
лицето, в полза на което е учредено правото на строеж, или то да изгради за
своя сметка друг обект за нуждите на общината. В тези случаи условията на търга
или конкурса се одобряват от общинския съвет. Стойността на обектите,
предоставяни в собственост на общината, не може да бъде по-малка от цената на
правото на строеж или на съответната част от него.
(3) Правото
на строеж за жилищно строителство се учредява безсрочно.
(4) Извън
случаите по ал.2 правото на строеж се учредява безсрочно или за определен срок.
След изтичане на срока общината придобива безвъзмездно собствеността на
построения обект.
Чл. 54. (1) Право на надстрояване и/или на пристрояване
на сграда – частна общинска собственост, или на сграда, построена върху имот –
частна общинска собственост се учредява след решение на общинския съвет, чрез
публичен търг или публично оповестен конкурс по реда на глава седма от
Наредбата и в съответствие с предвижданията на влязъл в сила ПУП и при
условията описани в чл.51, ал.2 от Наредбата.
(2) Право на надстрояване и/или на пристрояване
на сграда построена върху имот – частна общинска собственост, се учредява
след решение на Общинския съвет, без провеждане на публичен търг или публично
оповестен конкурс на собственика на сградата, както и на собственици на жилища
в сгради – етажна собственост, или на техни сдружения по пазарни цени,
определени с оценка от лицензиран оценител, отговарящ на Закона за независимите
оценители.
(3) Искането
за право на пристрояване и/или надстрояване по ал.1 се депозира писмено до
кмета на общината и съдържа име на предложителя, протокол от общо
събрание на собствениците в случаи на съсобственост, нуждите, за които ще се
използва имота и копие от влязъл в сила ПУП или предложение за изменението му.
Чл. 58.
(1) Правото на ползване върху имоти и вещи – частна общинска собственост се учредява след решение
на Общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс.
/2/ Срокът на правото на ползване се определя от общинския съвет и не може
да бъде по-дълъг от 10 години, освен когато в закон е предвидено друго.
/3/ В случаите, когато лицата, на които може да се учреди право на
ползване, са определени със закон, то се учредява без търг или конкурс след
решение на общинския съвет.
Чл. 63. (2) Учредяването
на правата по чл.50, чл.54 и чл.58 от тази наредба се извършва по цена не
по-ниска от пазарната такава, определена от независим лицензиран оценител на
недвижими имоти, с изключение на случаите на учредяване права на религиозни
институции, в които цената не може да бъде по-ниска от данъчната оценка на
съответното право.
По отношение оспорения чл.43, ал.2 от Наредбата в
обстоятелствената част на протеста се сочи оспорване на само една част от него,
а именно последната „… освен в
предвидените в закон или в тази наредба случаи.“ В диспозитива обаче
прокурорът иска отмяна на цялата алинея втора на чл.43, а не само на тази част,
поради което съдът следва да разгледа и да се произнесе по отношение на
цялостната й законосъобразност, така както е поискал оспорващият.
Прокурорът твърди, че този оспорен текст противоречи
на чл.41, ал.2 от ЗОС, според който разпоредителните сделки с имоти или с вещни
права върху имоти - общинска собственост, се извършват по пазарни цени, но не
по-ниски от данъчните им оценки. Пазарните цени на имотите и на вещните права
се определят от общинския съвет въз основа на пазарни оценки, изготвени от
оценители, определени по реда на чл.22, ал.3, освен ако в закон е предвидено
друго. Началните цени при провеждане на търгове или конкурси за разпореждане с
имоти или с вещни права върху имоти - общинска собственост, не могат да бъдат
по-ниски от цените, определени от общинския съвет. Прокурорът намира и
противоречие между чл.43, ал.2 от Наредбата и чл.66, ал.1 от същата наредба,
който буквално цитира чл.41, ал.2 от ЗОС.
При оспорването се развива тезата, че чл.43, ал.2 от
Наредбата в гореописаната част предоставя възможност, че когато това е
предвидено в закон или същата наредба, продажбата на нежилищни имоти – частна
общинска собственост, да се извърши по пазарни цени, които могат да бъдат
по-ниски от данъчната оценка. Това становище на вносителя на протеста може да
бъде възприето, но само при хипотезата когато тази възможност е предвидена в
същата наредба. Само тази част от атакуваната ал.2 на чл.43, от Наредбата
противоречи на предвиждането в чл.41, ал.2 от ЗОС, че разпоредителните сделки с
имоти или с вещни права върху имоти - общинска собственост, се извършват по
пазарни цени, но не по-ниски от данъчните им оценки, защото не може с
нормативен акт от по-нисша степен, каквато е наредбата на общинския съвет, да
се преуреждат по различен начин обществени отношения регламентирани вече от
закона. Това е в пряко противоречие с чл.15 от ЗНА, регламентиращ юридическата
сила на нормативните актове.
Не така стои въпросът за възможността когато е
предвидено в закон, продажбата на нежилищни имоти – частна общинска
собственост, да се извърши по пазарни цени, които могат да бъдат по-ниски от
данъчната оценка. Тук явно тази възможност ще е предвидена в нормативен акт със
същата юридическа сила, каквато има ЗОС и неговия чл.41, ал.2, защото местният
нормотворец е използвал думата „ … в закон“. Този закон би бил специален и ще
дерогира, при равна юридическа сила, правилото на чл.41, ал.2 от ЗОС, поради
което не може да се приеме тезата на прокурора, че в тази част чл.43, ал.2 от
Наредбата е незаконосъобразна. Това налага отмяната му само в частта „… или в тази наредба …“.
По този начин текстът ще придобие следното съдържание:
„(2)Продажбата се извършва чрез публичен
търг или публично оповестен конкурс по реда на глава седма, по пазарни цени,
които не могат да бъдат по-ниски от данъчната оценка, освен в предвидените в
закон случаи.“, като при такава редакция няма да е налице противоречие с чл.41,
ал.2 от ЗОС или друга законова разпоредба.
Незаконосъобразността на чл.50, ал.3 и ал.4 от НРПУРОИОС
прокурорът обосновава с обстоятелството, че в чл.37 от ЗОС не било предвидено
правото на строеж да бъде безсрочно, както и предвид нормата на чл.67 от ЗС,
според която правото да се построи сграда върху чужда земя се погасява в полза
на собственика на земята по давност, ако не се упражни в продължение на пет
години. От това оспорващият прави извод, че правото на строеж не може да бъде
безсрочно.
Това становище не се споделя от настоящия състав, тъй
като противоречи на трайно установената и безпротиворечива съдебна практика,
разграничаваща срока за реализация на правото на строеж по смисъла на чл.67 от
ЗС и срока на предмета на това право – времето през което може да се държи
собствена сграда в чужд поземлен имот, който срок имат предвид чл.50, ал.3 и
ал.4 от НРПУРОИОС.
Тук следва да бъде отчетена и законовата регламентация
в чл.65 от ЗС, според която когато правото на собственост върху постройка е
установено със срок, след изтичане на срока собствеността върху сградата
преминава безвъзмездно върху собственика на земята. Т.е. правото да се
притежава сграда в чужд поземлен имот може да бъде както срочно, така и
безсрочно.
В тълкувателно решение № 1 от 04.05.2012г. на ВКС по
тълк.д.№ 1/2011г., ОСГК, е разяснено, че според чл.92 от ЗС, собственикът на
земята е собственик и на постройките и насажденията върху нея, освен ако е
установено друго. Принципът на приращението се изключва само в изрично
предвидените в закона случаи. Такова изключение съдържа чл.63, ал.1 от ЗС,
който предоставя правна възможност на собственика на земята да отстъпи на друго
лице правото да построи сграда върху нея, както и да придобие собствеността на
постройката отделно от земята. Чл.67 от ЗС определя петгодишен срок, в който
следва да се упражни правото на строеж и постановява, че при бездействие на
суперфициаря, то се погасява по давност.
Като ограничено вещно право, произтичащо от правото на
собственост, правото на строеж се състои от няколко отделни правомощия.
Неговият носител има право да построи сграда върху чужда земя и да придобие
собствеността на постройката, както и да ползва земята в рамките на
необходимото за пълноценното ползване на постройката. Именно второто от тези
правомощия имат предвид както разпоредбите на чл.50, ал.3 и ал.4 от Наредбата,
така и чл.65 от ЗС, поради което срокът по чл.67 от ЗС изобщо не се отнася за
времето на притежаване на сградата, а касае само времето за нейното
построяване. В контекста на горното се налага извода, че тези две разпоредби не
противоречат на посочените норми от ЗА и други законови разпоредби, което
налага отхвърляне на протеста в тази му част.
Основателен е протестът по отношение
незаконосъобразността на чл.63, ал.2 от НРПУРОИОС, но на различно от изложеното
от прокурора основание. Не може да бъде споделена преценката на оспорващия за
противоречие с чл.41, ал.2 от ЗС на предвидената в тази алинея възможност учредяването
на ограничените вещни права по чл.50 (право
на строеж), чл.54 (право на
надстрояване и/или на пристрояване) и чл.58 (право на ползване) от Наредба да се извършва по цена не по-ниска от
пазарната такава, определена от независим лицензиран оценител на недвижими
имоти, с изключение на случаите на учредяване права на религиозни институции, в
които цената не може да бъде по-ниска от данъчната оценка на съответното право. Това е така
защото чл.41, ал.2 от ЗС е предвидил същия критерии при определянето на
продажната цена – пазарната цена, която не може да бъде по-малка от данъчната
оценка. Изключението е единствено за религиозни институции, но за тях и самият
закон е предвидил възможност за безвъзмездност в чл.37, ал.6, т.2 от ЗС, препращащата
норма на чл.38, ал.3 от ЗС и общата възможност за всички лица на чл.39, ал.4 от
ЗС.
Нормата на чл.63, ал.2 от НРПУРОИОС обаче е
незаконосъобразна, защото урежда по различен начин вече уредени от закона обществени
отношения. Законът за собствеността е урегулирал подробно в своите чл.37, чл.38
и чл.39 условията и реда за учредяване на правото на строеж, правото на
надстрояване и/или на пристрояване и правото на ползване, включително цената
която се заплаща за учредяването на тези права, като има предвидени и хипотези
на безвъзмедност, част от които са цитирани в предходния абзац. Оспорената
разпоредба на чл.63, ал.2 от Наредбата не държи сметка за тази уредба, а
представлява опит за въвеждане на правен принцип, който обаче противоречи на
специални правила предвидени в нормативния акт с по-висша юридическа сила. Това
налага отмяната и на тази разпоредба като незаконосъобразна.
Предвид изхода на делото и на основание чл.143 във връзка с чл.196 от АПК,
в полза на протестиращата Районна прокуратура - Карнобат следва да се присъдят
разноски за обявление на оспорването в Държавен вестник в размер на 20 лева.
Мотивиран от гореизложеното и на основание чл.193,
ал.1 от АПК, Административен съд - Бургас, тринадесети състав,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
изцяло нормата на чл.63,
ал.2 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на Община Сунгурларе, приета с
решение № 443 от 31.05.2019г. на Общински съвет – Сунгурларе.
ОТМЕНЯ нормата на чл.43,
ал.2 от същата Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество на Община Сунгурларе, в
частта „… или в тази наредба …“.
ОТХВЪРЛЯ протеста в
останалата му част, досежно чл.50, ал.3, чл.50, ал.4 от същата
Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на Община Сунгурларе.
ОСЪЖДА Общински
съвет - Сунгурларе да заплати на Районна прокуратура - Карнобат,
съдебно-деловодни разноски в размер на 20 (двадесет) лева.
Решението може да се обжалва пред Върховен административен
съд - в четиринадесетдневен срок от съобщаването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.