Р Е Ш Е Н И Е
№
1662
гр. Пловдив, 16.10.2023 година
В ИМЕТО НА
НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД - ПЛОВДИВ, Десети състав, в открито
съдебно заседание на четвърти октомври през две хиляди двадесет и трета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЯНКО АНГЕЛОВ
при секретаря ПОЛИНА
ЦВЕТКОВА, като разгледа докладваното от
съдията Янко Ангелов административно дело №1274 по описа за 2023 година и взе предвид следното:
Делото е образувано
по жалбата на Н.И.Г., ЕГН **********, с постоянен
адрес:***, в качеството и на управител и едноличен собственик на капитала на
„A3 и БИЛЯНА" ЕООД, с ЕИК ********* със седалище и адрес на управление:
с.Калояново, общ.Калояново, обл.Пловдив, ул."Димчо Дебелянов"№13, срещу
Заповед за прилагане на принудителна административна мярка №
ФК-184-0116903/04.05.2023г. на Началник отдел „Оперативни дейности"
Пловдив в ЦУ на НАП.
Според дружеството-жалбоподател заповедта
е незаконосъобразна поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение
на процесуалния закон. Иска се отмяна на оспорената заповед.
В
съдебно заседание - „A3 и БИЛЯНА" ЕООД се представлява от адв. Х., която
поддържа жалбата, претендира разноски.
Ответникът
- Началник отдел „Оперативни
дейности" Пловдив в ЦУ на НАП чрез процесуалния си представител юрк.З. моли
да се отхвърли жалбата като неоснователна и да се потвърди заповедта като
правилна и законосъобразна. Претендира се юрисконсултско възнаграждение.
Жалбата
е против заповед за налагане на принудителна обезпечителна мярка запечатване на
обект, която съгласно нормата на чл.186, ал.4 ЗЗДС подлежи на обжалване по реда
на Административнопроцесуалния кодекс.
Жалбата разгледана по същество е
основателна поради следните съображения:
На 25.04.2023
г. в 16:00 ч. е извършена проверка на търговски обект – Кафе-аперитив, находящ
се в с.Калояново, ул.“Васил Левски“№1, стопанисван от „A3 и БИЛЯНА" ЕООД
Констатирано е, че от страна на дружеството е въведено
в обекта фискално устройство с възможност да издава фискална касова бележка на
хартиен носител, но при конкретната продажба не е издаден фискален касов бон на
стойност 9,60 лв. като е отчетена и
установена касова разлика в размер на 12,90 лв.
Наложена е ПАМ при изложената фактическа обстановка,
според която изпълняваща длъжността-барман не е издала фискална касова бележка
за направена контролна покупка на стойност 9.60 лв. /девет лева и шестдесет
стотинки/. Наложената ПАМ не съответства на целта на закона. Съобразно чл. 22
от ЗАНН принудителните административни мерки имат превантивно и
преустановително действие. Няма спор, че на 17.05.2023 г. е съставен АУАН за
констатираното нарушение, като той е връчен на представляващия дружеството, т.е
налице е образувано административнонаказателно производство /л.49/
Съгласно
чл. 188 от ЗДДС наложената принудителна административна мярка по чл. 186, ал. 1
от ЗДДС подлежи на предварително изпълнение при условията на АПК, т. е. то може
да се допусне с разпореждане, както е в случая, при наличие на предпоставките,
регламентирани в чл. 60, ал. 1 от АПК. За да пристъпи към допускане на
предварително изпълнение на издадената заповед за налагане на ПАМ,
административният орган следва да съобрази налице ли е някое от основанията,
включени в хипотезата на чл. 60, ал. 1 от АПК и да мотивира разпореждането за
предварително изпълнение /чл. 60, ал. 2 от АПК/, вкл. като установи, че то се
налага - за да се осигурят животът или здравето на гражданите, да се защитят
особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде
осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението
на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по
искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес.
Въз
основа на установените факти, съдът прави следните правни изводи:
Заповедта
е издадена от компетентен орган и в установената от закона форма, но обжалвания
индивидуален административен акт е незаконосъобразен, поради нарушение на
материалния закон по чл. 6 от АПК и по чл. 8, ал. 2 от АПК, както и поради
допуснато съществено процесуално нарушение на правилото по чл. 13 от АПК, което
поотделно и в съвкупност представляват отменително основание по чл. 146, т. 3 и
т. 4 от АПК.
Досега
някои административни съдилища и някои състави на Върховния административен съд
в практиката си считаха, че разпоредбата на чл. 186 от ЗДДС води към
заключението, че принудителната административна мярка – запечатване на обект в
срок до 30 дни се налага в условията на обвързана компетентност, независимо от
предвидените глоби или имуществени санкции, когато търговеца не е издадал
съответен документ за продажба по чл. 118 от ЗДДС и наложената мярка не
увеличава тежестта на административното наказание, затова е не трябва да се
преценява за всеки отделен случай необходимостта от нейното приложение. В тази
съдебна практика, обаче, се намеси решението от 4 май 2023 г., постановено по
дело С-97/21, в което Съда на Европейския съюз е категоричен, че: "Член
273 от Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата
система на данъка върху добавената стойност и член 50 от Хартата на основните
права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат
национална правна уредба, съгласно която за едно и също неизпълнение на данъчно
задължение и след провеждане на отделни и самостоятелни производства на
данъчнозадължено лице може да бъде наложена мярка имуществена санкция и мярка
запечатване на търговски обект, които подлежат на обжалване пред различни
съдилища, доколкото посочената правна уредба не осигурява координиране на
производствата, позволяващо да се сведе до стриктно необходимото допълнителната
тежест от кумулирането на посочените мерки, и не позволява да се гарантира, че
тежестта на всички наложени санкции съответства на тежестта на разглежданото
нарушение. ".
Решението
по преюдициалното запитване опровергава становището, че принудителната
административна мярка по чл. 186 от ЗДДС се налага в условията на обвързана
компетентност, т. е. необходимостта от налагането и нейната продължителност
трябва да бъдат внимателно преценявани с оглед на всички специфики на
разглеждания казус. Принудителната административна мярка, смятат европейските
съдии, сама по себе си преследва възпираща и репресивна /наказваща/ цел, поради
което нейното използване е вид наказание и заедно с наложената глоба или
имуществена санкция трябва да отговаря на тежестта на нарушението.
Следователно, решението на СЕС подчертава, че принудителната административна
мярка е санкция/наказание, поради което е задължително административния орган,
който я налага да преценява нейната тежест съвместно с наложеното
административно наказание макар и то да е в нормативно-определения минимум дали
не превишава обществената опасност на разглежданото нарушение и обществената
опасност на проверявания субект.
Определянето
на срока на принудителната административна мярка в рамките на определените от
закона 30 дни съгласно чл. 186, ал. 1 от ЗДДС се извършва в условията на
оперативна самостоятелност, което означава, че следва да бъде спазен принципа
на съразмерност по чл. 6 от АПК и принципа на равенство по чл. 8, ал. 2 от АПК:
"В пределите на оперативната самостоятелност, при еднакви условия,
сходните случаи се третират еднакво. ".
Ответникът
не представи доказателства за спазване на тези два принципа: за съразмерност и
за равенство. Оставяйки настрани въпроса с липсата на публично оповестяване по
чл. 13 от АПК, дори и да се приеме, че разяснение № 20-00-91/03.06.2020 г. на
изпълнителния директор на НАП съдържа критерии, вътрешни правила и установената
практика при упражняване на оперативна самостоятелност от органите по приходите
по прилагане на ЗДДС и постигане на целите му, критериите в това разпореждане
изобщо не са обсъдени в обжалваната заповед и не са приложени от
административния орган.
Принципът
на съразмерност по чл. 6 от АПК е основополагащ правен принцип, който изначално
е свързан със справедливостта, като ценностно явление и основен елемент на
социалната и правна действителност. Цитираната разпоредба гласи:
"Административните органи упражняват правомощията си по разумен начин,
добросъвестно и справедливо. Административният акт и неговото изпълнение не
могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от
най-необходимото за целта, за която актът се издава. Когато с административния
акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации,
прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин
се постига целта на закона. От две или повече законосъобразни възможности
органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която
е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото.
Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които
могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. ". Изборът
на най-леката принудителна административна мярка с оглед нейната
продължителност не е въпрос на преценка на административния орган, а негово
задължение, чието неизпълнение води до незаконосъобразност на акта му. Видно от
текста на чл. 6 от АПК, административният орган е длъжен да обсъди
законосъобразните възможности и да мотивира избора си. Той не е сторил това и
този негов пропуск представлява съществено нарушение на
административно-производствените правила, което е довело до неправилно
приложение на материалния закон и е самостоятелно основание за отмяна.
Принципът
на съразмерност е залегнат в практиката на Съда на Европейския съюз и се числи
към основните принципи на правото на Европейския съюз – принципа на
пропорционалност по чл. 5 § 4 от Договора за Европейския съюз, според който:
"По силата на принципа на пропорционалност, съдържанието и формата на
дейност на Съюза не надхвърлят необходимото за постигане на целите на
Договорите. ". В чл. 49, т. 3 от Хартата на основните права на Европейския
съюз, също е залегнат принципа пропорционалност между тежестта на наказанието
спрямо нарушението.
Принципът
на съразмерност се следва стриктно и в практиката на Европейския съд по правата
на човека по тълкуването и прилагането на чл. 6 от Европейската конвенция за
правата на човека и основните свободи. Европейският съд по правата на човека
възприема разбирането, че принципът на пропорционалност/съразмерност изисква
държавните органи следва да постигнат справедливо равновесие между изискванията
на общия интерес и изискванията за закрила на основните индивидуални права
/решение от 23 септември 1982 г. по дело Sporrongand Lonnrothv. Sweden/.
Националните власти трябва да докажат, че причината наложила намесата е
относима и достатъчна и предприетата принудителна административна мярка е
пропорционална на преследваните законни цели /решение от 2 октомври 2012 г. по
делото Й. и Т. срещу България по жалба № 5126/05/ § 46; решение от 24.04.2012
г. по делото Й. и други срещу България, жалба № 25446/06 § 117, § 118 и § 123/.
Според
правната теория и практиката на СЕС и ЕСПЧ, принципът на съразмерност има превес
при преценката за правилност и законосъобразност на административния акт. В
случая липсва обсъждане от страна на административния орган относно тежестта на
запечатването и административното наказание взети заедно спрямо нарушението,
както и няма аргументи какъв срок бил по-благоприятен и справедлив за постигане
целта на закона, съдът счита, че правата на търговеца, защитени от чл. 19 от Конституцията на Република България са несъразмерно засегнати със срок, който е
почти половината от законоустановения по чл. 186, ал. 1 от ЗДДС и в същото
време наложена глоба от 700 лева, което е над минимума по чл. 185, ал. 1 от ЗДДС. /л.57/
Целта
на закона е отправната точки при преценката за спазване на принципа на
съразмерност по чл. 6 от АПК /ал. 5/, който е неразривно свързан с
преследваната цел. В тази връзка Конституционния съд на Република България в
свое решение № 13/13.10.2012 г. по к. д. № 6/2012 г. сочи, че целта на закона е
особено съществен негов елемент и трябва да бъде очертана точно и ясно, защото
това има важно значение при тълкуването на неясни законови разпоредби. Според
практиката на ЕСПЧ, ефективна правна регулация може бъде постигната само въз
основа на ясен закон с предвидимо правно действие. Изложеното подчертава
правилото, че принудителната административна мярка не трябва да се използва
като вид изнудване на търговците да заплащат глоби или имуществени санкции още
преди съдебния контрол върху законосъобразността на наказателните
постановления, издадени срещу тях.
Принципът
на съразмерност и принципа на равенство се разглеждат от българските съдилища
като основен критерий за начина, по който се преследва целта на закона, когато
с издаването или изпълнението на административния акт се засягат права, свободи
или законни интереси или се създават задължения. Следователно, нарушението на
принципите по чл. 6 от АПК и по чл. 8 от АПК представляват несъответствие с
целта на закона, което е отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК.
Не
е достатъчно контролните органи на НАП да посочат само наличието на обществен
интерес от налагането на принудителната административна мярка, но са длъжни при
определяне на нейната продължителност да извършат преценка за наличие на
равновесие между публичните интереси свързани с отчитане на продажбите,
проследяване на реализираните обороти и данъчната дисциплина и личните интереси
на търговеца за свободна стопанска инициатива, за еднакви правни условия за
стопанска дейност, гарантирани в чл. 19 от Конституцията на Република България.
Съразмерността на принудителната административна мярка се преценява въз основа
на всички данни, които трябва да бъдат събрани при проверката за конкуренцията
между личните и обществените интереси, като нейното приложение и
продължителност не може да засяга права и законни интереси в по-голяма степен
от необходимото за постигане на целта на закона. В настоящият случай няма
обосновка за спазване на принципа на равенство по чл. 8 от АПК, няма данни при
еднакви условия, сходните случаи се третират еднакво. Дори напротив, от
съдебната практика е видно, че напълно различни случаи се третират по сходен
начин без да се отчитат техните характерни особености.
Друго
нарушение на административно-производствените правила при налагането на
процесната принудителна административна мярка е липсата на данни по делото, от
които да е видно, че административният орган своевременно да е огласил публично
критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на
своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите
му, каквито са изискванията на чл. 13 от АПК.
В
разглеждания случай, с налагането на обжалваната принудителна административна
мярка не се постига нито една от целите по чл. 22 от ЗАНН. Напълно недостатъчно
е посочването без излагане на конкретни основания, че целта на ПАМ е да
гарантира, че всички лица ще спазват законовите норми и голословното посочване,
че съществува възможност от извършване на друго нарушение от същия търговец,
без да е проследено неговото поведение и без да са събраните съответните
доказателства съгласно разяснение № 20-00-91/03.06.2020 г. на НАП относно:
налагане на принудителна административна мярка /ПАМ/, определяне на срока на
ПАМ и допускане на принудително изпълнение на ПАМ по реда на чл. 186 и чл. 188
от ЗДДС.
Според
проф. Кино Лазаров, принудителната
административна мярка цели да премахне условията, които способстват за
извършване на правонарушения и по този начин да възпрепятства извършването /или
продължаването/ на нарушението или да подтикне към активни действия за
изпълняване на правните предписания. Принудителната административна мярка играе
изключително голяма общественополезна роля само, ако е приложена спешно и
ефикасно и би изпълнила успешно предназначението си, ако е насочена към
предотвратяване и преустановяване на административно нарушение, както и за
предотвратяване и отстраняване на вредните последици от него. Налагането на
принудителна административна мярка единствено поради необосновани предположения
от последващо нарушение и без необходимост от предотвратяване и преустановяване
на административно нарушение, както и без необходимост от предотвратяване и
отстраняване на вредните последици от такова, противоречи на цели по чл. 22 от ЗАНН и води до незаконосъобразност.
Изложеното
обосновава извода, че жалбата е основателна и принудителната административна
мярка е незаконосъобразна, което налага нейната отмяна. Представен е списък на
разноските. В полза на дружеството-жалбоподател следва да бъдат присъдени
поисканите съдебни разноски за плащане на държавна такса от 50 лева. Не са
ангажирани доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение.
Ответник
по делото е началника на отдел "Оперативни дейности" в ГД
"Фискален контрол" при ЦУ на НАП, но предвид липсата на процесуална
правоспособност за Главна дирекция "Фискален контрол" съгласно чл. 39
от Устройствения правилник на НАП, разноските трябва да бъдат присъдени за
възстановяване от бюджета на Национална агенция за приходите съгласно чл. 27,
ал. 2 от ГПК, във връзка с чл. 143, ал. 1 от АПК.
Водим
от гореизложеното, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ Заповед за прилагане на принудителна административна мярка № ФК-184-0116903/04.05.2023г. на Началник отдел „Оперативни дейности" Пловдив в ЦУ на НАП, изразяваща се в забрана за достъп до него за срок от 14 /четиринадесет дни/ - запечатване на търговския обект.
ОСЪЖДА Национална агенция за приходите да заплати на „A3 и БИЛЯНА" ЕООД,
с ЕИК *********, съдебни разноски в размер на 50 лева.
Решението
може да се оспорва с касационна жалба пред Върховния административен съд на
Република България в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: