Р Е Ш Е Н И Е
№642
от 12.10.2022 г.
Административен съд - Хасково, в открито съдебно
заседание на тринадесети септември, две хиляди двадесет и втора година, в
състав:
СЪДИЯ: БИЛЯНА
ИКОНОМОВА
като разгледа дело № 532/2022 г. по описа на
Административен съд - Хасково, докладвано от съдията, за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 8, ал. 11 от Закона за общинската собственост /ЗОС/ във връзка
с чл. 21, ал. 1, т. 8 и чл. 45, ал. 3 Закона за местното самоуправление и
местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано
е по жалба на А.Г.Г. срещу Решение №
312 на Общински съвет Любимец, прието с протокол № 31/28.04.2022 г.
Излага
съображения за отмяна на акта като незаконосъобразно издаден. Посочва, че е
постоянен жител ***, занимава се с пчеларство и притежава собствен пчелин,
представляващ животновъден обект. Твърди, че близо до имота му има 3 ниви
частна общинска собственост с благоприятно за отглеждане на пчели
местоположение и с подходяща растителност. Изявил е желание да закупи тези
имоти, като се позовава на § 12, ал. 1, т. 6 Заключителни разпоредби /ЗР/ към Закона
за изменение и допълнение /ЗИД/ на Закона за подпомагане на земеделските
производители /ЗПЗП/. С оспореното решение Общински съвет Любимец отказва
продажбата на тези имоти. Решението по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА било
издадено при неспазване на установената писмена форма – липсва адресат на
същото, не били посочени правните и фактическите основания за издаването му,
пред кой орган и в какъв срок се обжалва. Оспорва извода, че т. 6 от § 12, ал.
1 ЗРЗИДЗПЗП не попада в случаите, които са основание за сключване на
разпоредителна сделка. Аргументира се със съдържанието на § 12, ал. 4 ЗРЗИДЗПЗП.
Сочи също, че разпоредбата на § 12, ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП е специална и дерогира
приложението на чл. 27, ал. 4 ЗМСМА. Обстоятелството, че в § 12, ал. 2
ЗРЗИДЗПЗП не била посочена т. 6 от § 12, ал. 1 ЗРЗИДЗПЗП, не означава, че
липсва правна възможност за разпореждане със земя общинска собственост, а
предпоставя приложимост на чл. 27, ал. 4 ЗМСМА. От друга страна, пчелинът
представлява животновъден обект, регистриран от Областна дирекция по
безопасност на храните /ОБДХ/ – Хасково, преместваем обект по смисъла на Закона
за устройството на териториятия /ЗУТ/, а земите, които жалбоподателят е поискал
да закупи са земеделски земи, т.е. извън урбанизирани територии. Приложение не
намирали разпоредбите на чл. 11, ал. 1 и ал. 2 от Закона за пчеларството,
съгласно които за устройването на постоянни пчелини с над 10 пчелни семейства в
земеделски земи, собственост на общината, може да се учреди право на ползване.
Моли решението да бъде отменено, а преписката – върната на административния
орган за ново произнасяне. Претендира адвокатско възнаграждение. Прави
възражение за прекомерност на разноските в случай, че такива са поискани от
ответника.
В съдебно
заседание жалбоподателят А.Г.Г.,
редовно призован, не се явява. Чрез процесуалния си представител, поддържа
изложеното в жалбата. Оспорва твърдението, че актът е издаден в условията на
оперативна самостоятелност. Моли същият да бъде отменен. Претендира разноски по
списък.
Ответникът
- Общински съвет Любимец, редовно призован, не изпраща представител. Постъпил е
писмен отговор, в който се излага становище за неоснователност на жалбата.
Административен съд – Хасково, след като се
запозна с твърденията на страните и приложените по делото писмени
доказателства, формира следните правни изводи:
С рег. № Л-878/11.03.2022
г. /л. 30-33/ А.Г.Г. *** да бъде
внесено предложение до Общински съвет Любимец за приемане на решение за
сключване на договор за покупко-продажба на поземлени имоти 46574.29.100,
46574.951.14 и 46574.951.13, находящи се в ***, общинска частна собственост,
представляващи земеделска земя, с цел разширяване на преместваем животновъден
обект – пчелин, регистриран съгласно Удостоверение № 723/25.02.2022 г. на ОБДХ
– Хасково /л. 34/.
Изготвена
е докладна записка от заместник-кмета на община Любимец, с която се предлага на
Общински съвет на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА да вземе решение –
отказва продажбата на поземлените имоти, цитирани по-горе, представляващи земи
по чл. 19, ал. 1 Закона за собствеността и ползването на земеделските земи
/ЗСПЗЗ/, поради това, че не попадат в хипотезата на § 12, ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП /л.
28-29/.
От
председателя на Общински съвет Любимец е свикано заседание на 28.04.2022 г. от
16:00 ч., с приложен проект на дневен ред и посочени заседания на постоянните
комисии /л. 38-39/.
С Решение
№ 312 на Общински съвет Любимец /л. 26-27/, прието с протокол № 31/28.04.2022
г. /л. 21-25/ се отказва продажбата на поземлени имоти с идентификатори
46574.29.100, 46574.951.14 и 46574.951.13 тъй като, че не попадат в хипотезата
на § 12, ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП. Съгласно чл. 45г, ал. 1 от Правилника за прилагане на
ЗСПЗЗ /ППЗСПЗЗ/ за цитираните по-горе имоти били съставени актове за частна
собственост /л. 35-37/. т. 6 от § 12, ал. 1 ЗРЗИДЗПЗП не попада в случаите,
които са основание за сключване на разпоредителна сделка, като се позовава на
разпоредбите на чл. 11, ал. 1 и ал. 2 от Закона за пчеларството, регламентиращи
правото на ползване при необходимост от настаняване/устройване на пчелин с над
10 пчелни семейства върху общински имот.
Решение №
312 на Общински съвет Любимец, прието с протокол № 31/28.04.2022 г., е получено
от А.Г.Г. на 26.05.2022 г. /л. 45/.
Административен съд – Хасково, въз основа на
установената фактическа обстановка, формира следните правни изводи:
Жалбата е
ДОПУСТИМА – подадена в срока по чл.
140, ал. 1 АПК от лице с правен интерес срещу индивидуален административен акт
по чл. 21, ал. 1 АПК, който го засяга неблагоприятно и подлежи на оспорване.
Оспорено
е решение на общински съвет, взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА,
което касае отказ да бъде извършено разпореждане с общинско имущество - частна
общинска собственост, чрез продажба. Разпоредбата на чл. 8, ал. 11 от ЗОС
предвижда изрична възможност актовете на общинския съвет за придобиване,
управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, да бъдат
оспорвани по реда на чл. 45 от ЗМСМА. „Нормата на чл. 45, ал. 3 от ЗМСМА
установява обща обжалваемост на актовете на общинския съвет, без да
конкретизира лицата, на които принадлежи това право на оспорване. Ето защо при
преценката за допустимостта на оспорването следва да се приложат общите
разпоредби на АПК. Съобразно чл. 147 от АПК право да оспорват административните
актове имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни
интереси са нарушени или застрашени от тях, или за които те пораждат
задължение. Наличието на пряк и личен правен интерес е задължителното законово
условие за възникване и законосъобразно упражняване на правото на жалба“ /Определение
№ 731 от 27.01.2022 г. по адм. д. № 11821/2021 г., ІV отд. на ВАС/. Предвид
това и въз основа на конкретните факти и обстоятелства по делото съдът
констатира наличието на правен интерес у жалбоподателя при обжалването на административен
акт, подлежащ на оспорване.
Разгледана
по същество, жалбата е НЕОСНОВАТЕЛНА.
Общите
разпоредби по придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи -
общинска собственост се съдържат в ЗОС. Още в неговия чл. 1 обаче е въведено изключение
- от обхвата на закона са изключени случаите, при които в специален закон е
предвидено друго. Редът, по който се регламентира собствеността и ползването
конкретно на земеделските земи, е предмет на специална законодателна уредба в
ЗСПЗЗ - видно от съдържанието на неговия чл. 1.
На първо място, не се оспорва по
делото, че имотите – предмет на оспореното решение, представляват земеделски
земи и като такива са общинска собственост по смисъла на чл. 2 във връзка с чл.
19, ал. 1 ЗСПЗЗ.
Съгласно
§ 12, ал. 1 ЗРЗИДЗПЗП в срок 5 години, считано от 23 декември 2020 г., земите
по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се предоставят от общинските съвети само при
условията на § 27, ал. 2 от Преходните и заключителните разпоредби /ПЗР/ на ЗИДЗСПЗЗ
/обн., ДВ, бр. 62 от 2010 г.; изм., бр. 61 от 2016 г./, както и за: 1.
изпълнение на обекти от техническата инфраструктура, за изпълнение на дейности
по предоставени права по Закона за подземните богатства и на други проекти, за
които съгласно закон се допуска принудително отчуждаване; 2. създаване на нови
или разширяване на строителните граници на съществуващи урбанизирани територии /населени
места и селищни образувания/ за изграждане на общински инфраструктурни обекти и
при влязъл в сила общ устройствен план; 3. изпълнение на проекти за уедряване
на земеделски земи за землищата на общината по чл. 37е и 37з от Закона за
собствеността и ползването на земеделските земи; 4. инвестиционни проекти,
получили сертификат за инвестиции клас А по Закона за насърчаване на
инвестициите, когато това е заявено при сертифицирането на проекта; 5.
енергийни обекти по смисъла на § 1, т. 23 от допълнителните разпоредби на
Закона за енергетиката; 6. изграждане или разширяване на животновъдни обекти
извън урбанизираните територии, когато същите са преместваеми обекти по смисъла
на Закона за устройство на територията и са спазени изискванията на наредбата
по чл. 137, ал. 10 от Закона за ветеринарномедицинската дейност; 7. /нова - ДВ,
бр. 23 от 2021 г., в сила от 01.09.2021 г./ инвестиционни проекти на дружества
- стратегически обекти, които са от значение за националната сигурност съгласно
приложението към чл. 1, ал. 1 от Постановление на Министерския съвет № 181 от
20 юли 2009 г. за определяне на стратегическите обекти и дейности, които са от
значение за националната сигурност /обн., ДВ, бр. 59 от 2009 г.; изм., ДВ, бр.
71 и 77 от 2011 г., бр. 67 от 2012 г., бр. 5 и 21 от 2013 г., бр. 107 от 2014
г., бр. 28 и 57 от 2015 г., бр. 22, 27 и 51 от 2016 г., бр. 86 от 2017 г. и бр.
9 и 81 от 2019 г./. От тълкуването на цитираната разпоредба се обуславя извод,
че земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се предоставят от общинските съвети в два
случая – при условията на § 27, ал. 2 от ПЗРЗИДЗСПЗЗ /1. установяване на
границите на земеделските имоти, за които е издадено решение на общинската
служба по земеделие за признаване на правото на възстановяване на собствеността
в съществуващи или възстановими стари реални граници; 2. изпълнение на съдебни
решения за признато право на собственост; 3. обезщетяване на собствениците,
чиято собственост не може да бъде възстановена/ или при наличието на някоя от
хипотезите, разписани подробно в т. 1 – т. 7.
В § 12,
ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП са посочени предпоставките за извършване на разпоредителните
сделки в случаите по т. 2, т. 4, т. 5, т. 7 от ал. 1 на § 12 ЗРЗИДЗПЗП, като
изрично е регламентирано, че същите се извършват по решение на общинския съвет,
прието с мнозинство две трети от общия брой на съветниците. В цитираната § 12,
ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП не се посочват редът и условията, при които се извършват
сделките по § 12, ал. 1, т. 6 ЗРЗИДЗПЗП, каквато е инициираната от
жалбоподателя. Следователно и по аргумент от чл. 46, ал. 2 от Закона за
нормативните актове, приложение намират разпоредбите на ЗОС и ЗМСМА.
Съгласно
чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА Общинският съвет приема решения за придобиване,
управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните
правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Решенията на
общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА се вземат с мнозинство повече от
половината от общия брой на съветниците, като се считат за приети с мнозинство
повече от половината от общия брой на съветниците, когато броят на гласувалите „за“
общински съветници е по-голям от останалата част от общия брой на общинските съветници
/чл. 27, ал. 4 ЗМСМА/. В конкретния случай са присъствали на проведеното на
28.04.2022 г. всички 13 общински съветници /л. 65/, от които 12 са гласували
„За“ и 1 „въздържал се“ – „отказва продажбата на поземлени имоти с
идентификатори 46574.29.100, 46574.951.14 и 46574.951.13, частна общинска
собственост, представляващи земи по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ, находящи се в
землището на с. Малко градище“ /т. 10 от дневния ред, докладна записка на
заместник-кмета на община Любимец“/.
Следователно,
решението е прието от компетентен административен орган, при спазване на
изискванията за кворум и мнозинство, поради което не е налице основание за
прогласяване на нищожността му съгласно чл. 168, ал. 1 и ал. 2 във връзка с чл.
146, т. 1 АПК.
На второ място, решението е издадено
в установената писмена форма, посочени са правните и фактическите основания,
въз основа на които е формирана волята на органа /чл. 59, ал. 2, т. 4 и 5 АПК/.
В действителност в решението не е посочен адресат съгласно разпоредбата на чл.
59, ал. 2, т. 3 АПК. В конкретния случай, обаче, от приетите по делото писмени
доказателства се установява, че именно лицето А.Г.Г. е инициирало процедурата по § 12, ал. 1 ЗРЗИДЗПЗП, като
обсъдената на проведеното заседание на Общински съвет Любимец докладна записка
от 19.04.2022 г. съдържа данни за постъпилата от негово име молба и в какво се
изразява искането му. Отделно от това, в отговор на молбата е изпратен и
получен лично от жалбоподателя заверен препис от решението. Не е налице
нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК, а именно – непосочването
пред кой орган и в какъв срок може да се оспорва акта, по аргумент от чл. 140,
ал. 1 АПК. Правото на заявителя да бъде информиран за резултата от инициираното
от него административно производство и възможността да оспори решението, с
което приключва то, не са ограничени. Не се установяват съществени процесуални
нарушения, препятстващи правото на защита на лицето, което търпи неблагоприятните
последици от постановения отказ.
Следователно,
не са налице основание за отмяната на оспорения акт съгласно чл. 168, ал. 1 във
връзка с чл. 146, т. 2-3 АПК.
На трето място, спорен е въпросът
прието ли е решението на Общински съвет Любимец в съответствие с материалния
закон.
Съгласно
§ 14 ПЗЗИД на Закона за опазване на земеделските земи „в срок 5 години от
влизането в сила на този закон земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се предоставят
от общинските съвети само при условията на § 27, ал. 2 от ПЗРЗИДЗСПЗЗ /ДВ, бр.
62 от 2010 г./, както и за изпълнение на обекти от техническата инфраструктура
за изпълнение на дейности по предоставени права по Закона за подземните
богатства и на други проекти, за които съгласно закон се допуска принудително
отчуждаване. В срок 5 години от влизането в сила на този закон земите по чл.
19, ал. 1 от ЗСПЗЗ не могат да бъдат предмет на други разпоредителни сделки,
извън посочените в ал. 1“.
Съгласно §
12, ал. 1, т. 6 ЗРЗИДЗПЗП „в срок 5 години, считано от 23 декември 2020 г.,
земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се предоставят от общинските съвети само при
условията на § 27, ал. 2 от ПЗРЗИДЗСПЗЗ, както и за изграждане или разширяване
на животновъдни обекти извън урбанизираните територии, когато същите са
преместваеми обекти по смисъла на Закона за устройство на територията и са
спазени изискванията на наредбата по чл. 137, ал. 10 от Закона за ветеринарномедицинската
дейност“. В действителност ал. 2, ал. 3 и ал. 5 на § 12 ЗРЗИДЗПЗП не са
относими за хипотезата на § 12, ал. 1, т. 6 ЗРЗИДЗПЗП. Законодателят не посочва
реда и условията, при които земите по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ се предоставят от
общинските съвети в срок от 5 години, когато се касае за изграждане и
разширяване на животновъден обект извън урбанизираните територии. Посочва
единствено, че в срока по § 12, ал. 1 ЗРЗИДЗПЗП земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ
не могат да бъдат предмет на други разпоредителни сделки извън изброените /§
12, ал. 4 ЗРЗИДЗПЗП/.
В случая
няма спор, че намерението на А.Г.Г. е
да изгради животновъден обект – пчелин, като разшири съществуващ такъв, като за
целта придобие чрез продажба три имота – частна общинска собственост. Видно от
административната преписка, органът не е изследвал обстоятелството налице ли е в
действителност пчелин, представлява ли преместваем обект по смисъла на ЗУТ,
както и спазени ли са изискванията на наредбата по чл. 137, ал. 10 от Закона за
ветеринарномедицинската дейност. Посочено е единствено, че имотите не попадат
на хипотезата на § 12, ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП, в която, както се установи по-горе, са
конкретизирани предпоставките за извършване на някои от разпоредителните сделки
и необходимото за това мнозинство на общинския съвет. От неприложимостта на §
12, ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП по отношение на § 12, ал. 1, т. 6 ЗРЗИДЗПЗП не се обуславя
извод, че допуснатото по силата на закона предоставяне на земи по чл. 19, ал. 1
от ЗСПЗЗ всъщност се изключва и остава неприложим за правната действителност
институт. В специалния закон - § 12, ал. 2 ЗРЗИДЗПЗП, не се съдържат редът и
условията, при които се извършва управление или разпореждане с имоти – частна
общинска собственост, поради което и приложение намират разпоредбите на ЗОС,
съответно – ЗМСМА /в част – решения на общинските съвети/.
Законът
за общинската собственост ясно разграничава предоставянето на имоти - общинска
собственост безвъзмездно за управление /чл. 12 ЗОС/ и отдаването им под наем
/чл. 14 ЗОС/ от разпореждането с имоти - общинска собственост, включително чрез
учредяване на ограничени вещни права /чл. 34 и сл. ЗОС/. Разпоредбите, уреждащи
предоставянето на имоти - общинска собственост за безвъзмездно управление и
отдаването им под наем, систематично се намират в Глава втора „Управление на
имотите и вещите - общинска собственост“ ЗОС, докато нормите, регламентиращи
разпореждането с имоти - общинска собственост, вкл. чрез учредяване на
ограничени вещни права, са включени в Глава четвърта „Придобиване и
разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост“ ЗОС. Съгласно доктрината и
практиката управлението включва всички онези действия, които не са свързани с
придобиване и разпореждане с имота или действия, приравнени на тях по силата на
изрична законова норма /ТП № 2 от 19.05.2015 г. по тълк. д. № 2/2014 г., ОСК на
ГК на ВКС I и II колегия на ВАС/. Въпреки че и в случаите на управление на
имоти – общинска собственост, законодателят е употребил глагола „предоставя“, конкретно
и по аргумент от § 12, ал. 4 ЗРЗИДЗПЗП, употребата му се установява единствено
при извършването на разпоредителни сделки по смисъла на чл. 34, ал. 4 ЗОС. Този
извод се обуславя и от значението на думата „предоставям“ – „оставям в
разпореждането на друг“, посочено в Съвременен тълковен речник на българския
език, издателство „ЕЛПИС“, 1995 г., и употребявано по смисъла на чл. 46, ал. 1
от Закона за нормативните актове.
На анализ
подлежи понятието „разпореждане“. Разпореждането е такъв правен акт, с който
носителят на едно вещно право внася някаква промяна в него, като го прехвърля,
видоизменя, ограничава или прекратява, конкретно – не само като извършва
продажба, но и като извършва други действия, напр. учредява ограничено вещно
право на ползване. Съгласно чл. 7, ал. 3 ЗОС „имотите и вещите - частна
общинска собственост, могат да бъдат обект на разпореждане. За тях се прилагат
общите разпоредби за собствеността, освен ако в закон е предвидено друго“.
Съгласно чл. 34, ал. 4 ЗОС „общината се разпорежда с имоти и вещи - частна
общинска собственост, чрез продажба, замяна, дарение, делба, възмездно или
безвъзмездно учредяване на ограничени вещни права или по друг начин, определен
в закон“.
Съгласно
чл. 11, ал. 1 и ал. 2 Закона за пчеларството „пчелните семейства могат да се
настаняват върху земеделски земи, горски територии, собственост на държавата,
общините, физически и юридически лица, както и в урегулирани поземлени имоти. За
устройване на постоянни пчелини с над 10 пчелни семейства държавата или
общините могат да учредяват право на ползване“. По реда на специалния Закон за
пчеларството общината се разпорежда с имот –общинска собственост, като учредява
право на ползване. Учредяването на право на ползване /учредяване на ограничено
вещно право/ представлява по съществото си разпоредителна сделка, каквато е и
продажбата. В конкретния случай се иска извършване на продажба на три броя
имоти – частна общинска собственост/земеделски земи с начин на трайно ползване
– храсти и нива /с цел устройване на пчелин до 120 броя пчелни кошера/. Отказът
на Общински съвет Любимец е мотивиран именно поради приложимостта на института
„учредяване право на ползване“ съгласно специалния Закон за пчеларството. Не се
споделя твърдението на жалбоподателя, че по смисъла на Закон за пчеларството
правото на ползване не може да бъде учредено върху земи по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ,
доколкото единственото изискване, което се поставя, е имотите да бъдат общинска
собственост /частна по смисъла на чл. 39 ЗОС/, каквито безспорно са и земите по
чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ /чл. 45г ППЗСПЗЗ/.
За
пълнота следва да бъде отбелязано, че два от имотите представляват „земеделска
земя“ с начин на трайно ползване „храсти“, попадащи в група „поземлени имоти –
пасища, мери“ съгласно приложение 3 към Наредба № РД-02-20-5 от 15 декември
2016 г. за съдържанието, създаването и поддържането на кадастралната карта и
кадастралните регистри. Не подлежи на анализ, обаче, обстоятелството дали тези
имоти са публична общинска собственост по смисъла на чл. 25, ал. 1 ЗСПЗЗ или е
налице обявяването им в частна с оглед промяна на предназначението /чл. 25, ал.
7 ЗСПЗЗ/, тъй като жалбоподателят не е подал заявление за учредяване на
ограничено вещно право върху тези имоти по смисъла на чл. 7, ал. 2, изр. второ
от ЗОС, както и по реда на чл. 37п ЗСПЗЗ.
Съгласно
чл. 11, ал. 4 от Закона за пчеларството „когато общината продава земи - частна
общинска собственост, които са ползвани за пчелини над 20 години и върху които
и в момента се отглеждат над 10 пчелни семейства, собственикът на пчелина има
право да закупи при равни други условия ползваните от него земеделски земи или
горски територии в размер не по-малко от 3 декара - за ниви, 2 декара - за
ливади, и 1 декар - за овощни градини и гори“. По аргумент от цитираната
разпоредба, земите – частна общинска собственост, могат да бъдат ползвани за
пчелини, т.е. учредява се право на ползване. Едва при осъществяване на
предпоставките – ползването на тези земи за пчелини да е над 20 години и
отглеждане над 10 пчелни семейства към момента на продажбата, се предоставя
право на собственика на пчелина да закупи при равни други условия ползваните от
него земеделски земи - в размер не по-малко от 3 декара - за ниви.
Пропускът
на законодателя да регламентира изрично разпореждането със земи по чл. 19, ал.
1 ЗСПЗЗ да се осъществи чрез конкретен вид сделка /продажба или учредяване
право на ползване/ не обуславя извод за незаконосъобразност на акта. Общинският
съвет не удовлетворява молбата на А.Г.Г.
на същия да бъдат продадени три броя имоти – частна общинска собственост,
за изграждане или разширяване на животновъден обект, тъй като приема, че
начинът за разпореждане с тези имоти се осъществява единствено по реда и
условията на Закона за пчеларството. Общинският съвет не е задължен по силата
на закона да извърши разпореждането с тези имоти единствено чрез продажбата им.
Аргумент за това се следва от § 12, ал. 4 ЗРЗИДЗПЗП, съгласно която земите по
чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ не могат да бъдат предмет на други разпоредителни сделки
извън посочените в ал. 1, а именно - изпълнение на обекти от техническата
инфраструктура, реализиране на инвестиционни проекти на дружества -
стратегически обекти, които са от значение за националната сигурност, изпълнение
на проекти за уедряване на земеделски земи за землищата на общината, за
изграждане на общински инфраструктурни обекти, изграждане или разширяване на
животновъдни обекти и други. От тълкуването на тази разпоредба се обуславя
извод, че предоставянето на земи по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ е с цел изграждане на
обекти или реализиране на проекти с обществено значение с изключение на § 12,
ал. 1, т. 6 ЗРЗИДЗПЗП, съгласно която изграждането или разширяване на
животновъден обект има за цел реализиране на частен интерес пред косвено
изведената такава – да се осигурят производството на пчелни продукти в полза на
населението и съответните за това работни места. Общинският съвет не е задължен
по силата на закона да извърши разпореждането с процесните имоти единствено
чрез продажбата им и по аргумент от § 12, ал. 5 ЗРЗИДЗПЗП, съгласно която „лицата,
на които са предоставени земи по ал. 1, т. 4, не могат да прехвърлят ползването
или собствеността върху тях за срок от 10 години от предоставянето“, а именно –
предоставянето на тези земи се осъществява освен чрез придобиване на
собствеността върху тях, а и чрез ползването им.
На
основание чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ „общината стопанисва и управлява земеделската
земя, останала след възстановяването на правата на собствениците. След влизане
в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и
възстановими стари реални граници земите стават общинска собственост“. „Общината
удостоверява възникването, изменението и погасяването на правото си на
собственост върху имоти с акт за общинска собственост“, който акт няма
правопораждащо действие /чл. 5, ал. 1 и ал. 3 ЗОС/. Съгласно чл. 8, ал. 1 ЗОС „управлението
и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, се извършват под общото
ръководство и контрол на общинския съвет“, като предоставянето под наем и
разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, се извършват чрез
публичен търг или публично оповестен конкурс, освен ако в закон е предвидено
друго /чл. 8, ал. 4 ЗОС/. Правилото е, че продажбата на имоти и вещи - частна
общинска собственост, както и учредяване право на ползване върху тези имоти се
извършва след решение на общинския съвет от кмета на общината /чл. 35, ал. 1 ЗОС, с изключение на хипотезите по ал. 3 от същата разпоредба , и чл. 39, ал. 1 ЗОС/, поради което Общинският съвет е органът, който формира решението си да се
разпореди със съответните имоти – частна общинска собственост, и начинът, по
който да стори това. Не подлежат на анализ разпоредбите, предвиждащи
изключения, тъй като няма данни по делото, вкл. и с оглед разпределената
доказателствена тежест жалбоподателят да доказва, че попада в обхвата на
посочените изключения, така че извършването на продажба на посочените от него
имоти – частна общинска собственост, да се реализира без провеждането на търг
или конкурс.
Неточното
аргументиране, че § 12, ал. 1, т. 6 ЗРЗИДЗПЗП не попада в случаите, които са
основание за сключване на разпоредителна сделка, не рефлектира върху извода за
законосъобразност на акта. Законодателят не въвежда императивно задължение на
общинските съвети при всички случаи на земи по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ да се
извършат разпоредителни сделки чрез продажбата им. Следователно, Общински съвет
Любимец не е длъжен да извърши продажба на трите имота – частна общинска
собственост, като прехвърли правото на собственост в полза на жалбоподателя,
нито следва да аргументира отказа си за това. Посочено е изрично, че разпореждането
с имотите – частна общинска собственост, се извършва по реда на Закона за
пчеларството, чрез учредяване право на ползване, като този мотив е достатъчен,
за да обезпечи постановяването на акт в условията на оперативна
самостоятелност.
Следва да
се има предвид, че „Общинският съвет приема стратегия за управление на
общинската собственост за срока на мандата си по предложение на кмета на
общината. Стратегията определя политиката за развитие на общинската собственост
и стопанската дейност на общината и съдържа: 1. основните цели, принципи и
приоритети за придобиване, управление и разпореждане с имотите - общинска
собственост; 2. основните характеристики на отделните видове имоти, които могат
да се предоставят под наем или да бъдат предмет на разпореждане; 3. нуждите на
общината от нови имоти и способите за тяхното придобиване /чл. 8, ал. 8 ЗОС/. В
изпълнение на стратегията общинският съвет приема план за действие за
общинските концесии в съответствие със Закона за концесиите и годишна програма
за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост, по предложение
на кмета на общината, която съдържа 1. прогноза за очакваните приходи и
необходимите разходи, свързани с придобиването, управлението и разпореждането с
имоти - общинска собственост; 2. описание на имотите, които общината има
намерение да предложи за предоставяне под наем, за продажба, за внасяне като
непарична вноска в капитала на търговски дружества, за учредяване на ограничени
вещни права, както и за възлагане чрез концесия; 3. описание на имотите, които
общината има намерение да предложи за замяна срещу имоти на граждани или
юридически лица, с подробно описание на нуждите и вида на имотите, които
общината желае да получи в замяна; 4. описание на имотите, които общината има
намерение да придобие в собственост, и способите за тяхното придобиване; 5.
обектите, за изграждането на които е необходимо отчуждаване на частни имоти; 6.
обектите по т. 5 от първостепенно значение /чл. 8, ал. 9 ЗОС/. От тълкуването
на тези разпоредби се обуславя извод, че общинският съвет извършва преценка за
това кои имоти могат да се предоставят под наем или да бъдат предмет на
разпореждане, представляващо израз на предоставената по силата на закона
оперативна самостоятелност. Постановеният след това отказ – да се извърши
продажба по отношение на имоти, за което не е предвидено разпореждане, е
обвързан с посочените стратегия, план за действие за общинските концесии и
годишна програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост.
Трайна е практиката на ВАС, че програмата за управление и разпореждане с имоти
общинска собственост е акт без самостоятелно правно значение, вътрешнослужебен по
своя характер насочен към органите от съответната община, но който с оглед
публичността си има за цел да запознае заинтересованите лица с намеренията на
общината по отношение разпореждането и управлението на общинската собственост
през съответната година. Приемането на програмата нито изключва възможността за
промяна в намеренията на общината, нито освобождава общинския съвет от
задължението да постанови конкретно решение по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗОС по
повод придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество /Решение
№ 5850 от 21.05.2015 г. по адм. д. № 8044/2014 г., ІІІ отд. на ВАС/. Независимо
от това, обаче, следва да се посочи, че разпореждането с имоти – частна
общинска собственост, е последица от административно производство, възникващо
при определени предпоставки и проведено чрез търг или конкурс по в общия случай
смисъла на чл. 8, ал. 4 във връзка с чл. 35 и чл. 39 ЗОС/. Приключването на
административното производство не е обвързано с предмета и обхвата на искането
на физическото лице, като административният орган, който решава дали да действа,
кога и по какъв, предвиден от закона, начин, не е задължен да се произнесе с
благоприятен за същото това лице акт.
По
аргумент от противното на § 1, т. 3 ДР АПК целесъобразен е онзи акт, който е
издаден при правилно упражняване на оперативната самостоятелност /дискреционна
власт/. В правната доктрина последната е „определена като творческа управленска
дейност за успешно решаване на възложени функции. Изразява се във възможността
на административния орган да прецени дали да действа, как да действа и по какъв
начин. За да е целесъобразна, тази дейност трябва да е навременна, ефективна,
максимално подходяща, полезна, икономически оправдана или най-икономична от
гледна точка на държавния и обществения интерес и т.н“ /съгласно ТР № 2 от 23.03.2015
г. по тълк. д. № 1/2014 г., ОСС на ВАС, I и II колегия/. „Целесъобразността на
административните актове може да бъде проверявана единствено в рамките на
самата администрация. Съдът не може да се намесва в дейността на
административните органи и да преценява целесъобразността на издаваните от тях
административни актове“. Пред съда може да се оспори единствено
законосъобразността на акта по смисъла на чл. 145, ал. 1 АПК без значение е
дали той е издаден при условията на обвързана компетентност или оперативна
самостоятелност. Отликата е единствено с възложената на съда функция - при
контрол върху актове, издадени при дискреция, да провери две групи
обстоятелства при условията на кумулативност: разполагал ли е административният
орган с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за
законосъобразност на административния акт /чл. 169 АПК/. В конкретния случай
Общински съвет Любимец разполага с оперативна самостоятелност относно
обстоятелството дали да извърши разпореждане с процесните три имота и по какъв
начин, като по отношение на постановения от него акт не се установява някое от
основанията му за отмяна по смисъла на чл. 146 АПК.
Не
подлежи на анализ представлява ли отказът да бъде извършена продажба на
конкретни имоти „нецелесъобразен“ акт по смисъла на § 1, т. 3 ДР АПК. Съдът не
извършва проверка за целесъобразност, а именно – правилно ли е упражнена
оперативната самостоятелност, чрез елементите - навременност, ефикасност,
икономичност, максимална благоприятност за държавата и обществото и др. Дали в
случая административният орган е спазил изискването за законосъобразност на
административния акт, постановен в условията на оперативна самостоятелност,
съдът ще анализира, ако процесните три имота са включени в стратегията и
годишната програма по чл. 8, ал. 8 и ал. 9 ЗОС, лицето е подало искане да
придобие същите, участвало е при проведени търг или конкурс, но спрямо него е
постановен отказ. Настоящият случай не е такъв.
Съдът
формира извод, че не са налице предпоставките за отмяна на оспорения акт,
поради което и жалбата на А.Г.Г. следва
да бъде отхвърлена като неоснователна.
Въпреки
изхода от спора, разноски в полза на ответника, доколкото такива не са
претендирани, не се присъждат.
Въз
основа на горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Административен съд – Хасково
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на А.Г.Г. срещу Решение № 312
на Общински съвет Любимец, прието с протокол № 31/28.04.2022 г.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна
жалба, подадена в 14-дневен срок от съобщаването му пред Върховния
административен съд, чрез Административен съд - Хасково.
ПРЕПИС от решението да се изпрати на страните на
основание чл. 138, ал.3 АПК.
Съдия: