Р Е Ш Е Н И Е
№ 495
гр. Пловдив, 16.03.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Пловдив, II отд., VII състав, в открито заседание на двадесети февруари през две хиляди двадесет
и трета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИАНА ШОТЕВА
при секретаря Христина Николова, като разгледа докладваното от председателя
Мариана Шотева адм. дело № 2494 по описа за 2022 г., за да се произнесе взе
предвид следното:
Производството е по реда на Дял Трети, Глава Десета, Раздел Първи от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 32 от Закона за
администрацията (ЗА).
Образувано е по повод постъпило оспорване със Заповед №
АК-04-5/26.09.2022 г. на Областен управител на област Пловдив на Решение № 65,
взето с Протокол № 6 от 25.08.2022 г. на Общински съвет Перущица, в частта на
т. 3, т. 4 и т. 5, с които общинският съвет: дава предварително съгласие да се
промени предназначението на поземлените имоти, описани в т. 1, на основание чл.
25 от ЗСПЗЗ във връзка с § 6а, т. 3 от ПЗР на ЗОЗЗ, за изграждане на обекти на
техническата инфраструктура – фотоволтаични електроцентрали и подстанция с цел
производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и
прилежащата им инфраструктура; промяната на предназначението на имотите да се
извърши при спазване на условията и по реда на ЗОЗЗ, ППЗОЗЗ, ЗСПЗЗ, ЗУТ и
приложимите законови и подзаконови нормативни актове; определя срок на
валидност на предварителното съгласие – 14 месеца от влизане в сила на
решението.
Навеждат се доводи за незаконосъобразност на оспорения акт на общинския
съвет в обжалваната част, като се претендира неговата отмяна от съда в тази му
част, като конкретните възражения са досежно противоречието на акта с
разпоредбата на чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ, с оглед приемането му не с предвиденото
от закона квалифицирано мнозинство от две трети от общия брой на съветниците,
които в Общински съвет Перущица са 13, а решението е прието с гласували „ЗА“ 7
общински съветника. Отделно от това се твърди и че към преписката не са
представени доказателства, от които да е видно, че е изпълнено нормативното
изискване на чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ за спазване на специалните закони и на
нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и че е
налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Претендира се и
присъждане на следващото се възнаграждение за осъществената юрисконсултска
защита, съгласно представен списък.
Ответникът - Общински съвет Перущица чрез своя председател в нарочно
писмено становище изразява становище за основателност на жалбата.
Заинтересованата страна „РАНИ ЗИМ ЕНЕРДЖИ“ ЕООД, редовно призована, не
изразява становище по допустимостта и основателността на оспорването.
Пловдивският административен съд, Второ отделение, VII състав, след като
прецени поотделно и в съвкупност, събраните в настоящото производство
доказателства, намира за установено следното.
Съобразно чл. 32, ал. 2 от ЗА, областният управител може да оспорва
незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на Закона за местното
самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), а според чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА,
областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на
общинските съвети, освен ако в закон е предвидено друго. Той може да върне
незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или да ги
оспорва пред съответния административен съд. Цитираните законови разпоредби
регламентират правомощие на областния управител да оспорва пред съответния
административен съд всички актове на общинския съвет, когато прецени, че те са
незаконосъобразни, в т.ч. и повторно приетите такива, съгласно чл. 45, т. 11 от ЗМСМА. При това положение и доколкото оспорването е направено в рамките на
предвидения за това процесуален срок, съдът намира, че е процесуално ДОПУСТИМО.
Разгледано по същество, същото е ОСНОВАТЕЛНО, поради следните съображения.
Начало на административното производство е сложено с подаването на Писмо за
намерения вх. № ТСУ-502/19.08.2022 г. по описа на Община Перущица от „РАНИ ЗИМ
НЮ ЕНЕРДЖИ“ ООД, в което се посочва, че компанията е израелска частна,
ангажирана в областта на разработването, изграждането, финансирането и
експлоатацията на проекти за възобновяема енергия в Израел и чужбина и
възнамерява да сключи сделка за разработване, изграждане и експлоатация на
фотоволтаичен проект с очаквана мощност от 80 МW на поземлени имоти № 55909.190.197 с площ 637 519 кв.м., девета
категория и № 55909.190.207 с площ от 196 657 кв.м., разположени на
територията на Община Перущица, местност „Горката“ (наричан „Проектът“), който
ще се реализира чрез изцяло притежавано дружество със специална цел (SPV), което ще се регистрира в България. Посочва се на следващо място, че
дружеството-заявител се стреми да постигне финансово приключване на Проекта в
рамките на една година след придобиване права върху горните парцели от общината
за целите на Проекта и издаването на всички необходими разрешения, одобрения и
лицензи, необходими за неговото изграждане и експлоатация, както и за търговска
експлоатация в рамките на 18-24 месеца след това, като уточняват, че горните
етапи са само приблизителни. В тази връзка се иска съдействие от общината във
всички съответни административни и правни процедури, за да се позволи
постигането на финансово приключване и започване на строителството на Проекта
възможно най-скоро. За тази цел е изявено желание за получаване правата за
ползване на горепосочените парцели въз основа на възмездно отстъпено право за
изграждане на соларен парк със срок между 25 и 30 години, предоставено чрез
гласувано решение от общински съвет срещу цена, която ще бъде определена от
независим оценител на основание чл. 41, ал. 2 от ЗОбС, която обаче няма да
надвишава общата сума от 450 000 евро за целия срок на договора за наем,
всички при условия, които са взаимно приемливи за страните, които ще се
определят в окончателен договор. В допълнение се сочи, че дружеството ще дари
на общината сума, която не надвишава допълнителна сума от 450 000 евро,
предназначена за ремонт на улица, посочена от общината, при условие, че всички
одобрения и лицензи, които се изискват, ще бъдат издадени от общината за
изграждането и експлоатацията на пълния капацитет на проекта ще бъде издаден в
рамките на 14 месеца от датата на гласуваното горно решение за окончателното
споразумение (за отстъпеното право на строеж). Потвърждава се и че „Капитал
Трейд Сървисиз“ ООД е назначено от заявителя да изготви частична промяна на
ОУП, ПУП и всички останали свързани процедури (л. 23-25).
На същата дата - 19.08.2022 г. Кметът на Община Перущица е внесъл в
Общински съвет Перущица Предложение с вх. № 745 относно: Инвестиционно
намерение за изграждане на фотоволтаични централи (ФтЕЦ) на електрическа
подстанция, на индустриална система за съхранение на електроенергия, както и на
прилежаща техническа инфраструктура за присъединяване на ФтЕЦ към
електропреносната мрежа високо напрежение върху Поземлен имот (ПИ)
55909.190.197 и ПИ 55909.190.207 гр. Перущица, м. „Горката“. В него като мотиви
и правно основание са посочени разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т. 11 и ал. 2 и
чл. 22 от ЗМСМА, чл. 25, ал. 1, ал. 3, т. 1, ал. 5 от ЗСПЗЗ, във връзка с § 6а,
т. 3 от ПЗР на Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), чл. 25, ал. 6 от
ЗСПЗЗ, във връзка с чл. 29, ал. 1 от ЗОЗЗ и чл. 30, ал. 3 от ППЗОЗЗ, чл. 19 от ЗЗД и чл. 37, ал. 4, т. 4 от ЗОбС, във връзка с чл. 62, ал. 2 от Закона за
енергетиката и е предложено на Общински съвет Перущица да вземе решение в 11
точки, в т.ч. и процесните т. 3, 4 и 5, както следва: 3. Дава предварително
съгласие да се промени предназначението на поземлените имоти, описани в т. 1,
на основание чл. 25 ЗСПЗЗ, във връзка с § 6а, т. 3 от ПЗР на ЗОЗЗ, за
изграждане на обекти на техническата инфраструктура – фотоволтаични
електроцентрали и подстанция с цел производството на електроенергия от
възобновяеми енергийни източници и прилежащата им инфраструктура; 4. Промяната
на предназначението на Имотите да се извърши при спазване на условията и по
реда на ЗОЗЗ, ППЗОЗЗ, ЗСПЗЗ, ЗУТ и приложимите законови и подзаконови
нормативни актове; 5. Определя срок на валидност на предварителното съгласие –
14 месеца от влизане в сила на решението (л. 13-15).
С покана на основание чл. 23, ал. 4, т. 1 от ЗМСМА Председателят на
Общински съвет Перущица е свикал общинския съвет на шесто редовно заседание на
25.08.2022 г. (четвъртък) от 14,00 часа в заседателната зала на Община Перущица
при дневен ред, в който в т. 2 е включено: Инвестиционно намерение за
изграждане на фотоволтаични централи (ФтЕЦ) на електрическа подстанция, на
индустриална система за съхранение на електроенергия, както и на прилежаща
техническа инфраструктура за присъединяване на ФтЕЦ към електропреносната мрежа
високо напрежение върху Поземлен имот 55909.190.197 и ПИ 55909.190.207 гр.
Перущица, м. „Горката“ (л. 47-49).
На проведеното заседание, Общински съвет Перущица е взел Решение № 65, с
Протокол № 6 от 25.08.2022 г., като в оспорените в настоящото производство части
по т. 3, т. 4 и т. 5: дава предварително съгласие да се промени
предназначението на поземлените имоти, описани в т. 1, на основание чл. 25 от
ЗСПЗЗ във връзка с § 6а, т. 3 от ПЗР на ЗОЗЗ, за изграждане на обекти на
техническата инфраструктура – фотоволтаични електроцентрали и подстанция с цел
производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и
прилежащата им инфраструктура (т. 3); промяната на предназначението на имотите
да се извърши при спазване на условията и по реда на ЗОЗЗ, ППЗОЗЗ, ЗСПЗЗ, ЗУТ и
приложимите законови и подзаконови нормативни актове (т. 4); определя срок на
валидност на предварителното съгласие – 14 месеца от влизане в сила на
решението (т. 5). В него е посочено, че е относно Инвестиционно намерение за
изграждане на фотоволтаични централи (ФтЕЦ) на електрическа подстанция, на
индустриална система за съхранение на електроенергия, както и на прилежаща
инфраструктура за присъединяване на ФтЕЦ към електропреносната мрежа високо
напрежение върху Поземлен имот 55909.190.197 и ПИ 55909.190.207 гр. Перущица,
м. „Горката“. А като правни основания и мотиви са посочени чл. 21, ал. 1, т. 11
и ал. 2 и чл. 22 от ЗМСМА, чл. 25, ал. 1, ал. 3, т. 1, ал. 5 от ЗСПЗЗ, във
връзка с § 6а, т. 3 от ПЗР на Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ),
чл. 25, ал. 6 от ЗСПЗЗ, във връзка с чл. 29, ал. 1 от ЗОЗЗ и чл. 30, ал. 3 от
ППЗОЗЗ, чл. 19 от ЗЗД и чл. 37, ал. 4, т. 4 от ЗОбС, във връзка с чл. 62, ал. 2
от Закона за енергетиката.
Решението е прието с поименно гласуване, като от общия брой общински
съветници (13) са присъствали всички и от тях 7 са гласували „ЗА“, 4 - „ПРОТИВ“
и 2 – „ВЪЗДЪРЖАЛ СЕ“ (л. 10-12).
С писмо изх. № 757/31.08.2022 г. на Председателя на Общински съвет Перущица
(л. 8-9) до Областния управител на област Пловдив са изпратени решения на
общинския съвет, приети с Протокол № 6 от 25.08.2022 г., в т.ч. и процесното
решение, предложението на кмета, към което се сочи, че са приложени: скици на
поземлен имот; акт за общинска собственост и писмо за намерение (л. 8 и сл.).
Решението е било върнато от Областния управител на област Пловдив на
основание чл. 32, ал. 2 от ЗА, във връзка с чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА за ново
обсъждане в общинския съвет, съгласно писмо с изх. № АК-01-168#3/07.09.2022 г.
и е получено от общинския съвет на 08.09.2022 г. (л. 53-55).
Върнатият за ново обсъждане акт не е разгледан от съвета в 14 - дневен срок
от получаването му, който е изтекъл на 23.09.2022 г. и в този срок не е
последвало произнасяне в съответствие с разпоредбата на чл. 45, ал. 7 от ЗМСМА,
в каквато връзка е налице нарочно изявление (л. 33). Поради тази причина и
същият е оспорен от областния управител на основание и в срока по чл. 45, ал. 8
от ЗМСМА пред Административен съд – Пловдив, съгласно Заповед № АК-04-5/26.09.2022
г., по повод на което е образувано и настоящото съдебно производство.
При така установеното от фактическа страна, съдът формира следните правни
изводи.
Съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ земеделската земя, която не
принадлежи на граждани, юридически лица или държавата, е общинска собственост.
Собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична и може да се
обявява за частна общинска собственост при промяна на предназначението на
мерите и пасищата по реда на Закона за общинската собственост в определените в
ал. 3 случаи. Общинският съвет може да определя такса за ползване на общинските
мери и пасища, приходите от която се използват за поддържането им.
Съответно, съгласно ал. 3 на посочената разпоредба, промяна на
предназначението на мерите и пасищата по ал. 1 се допуска по изключение за: 1.
изграждане на обекти на техническата инфраструктура по смисъла на Закона за
устройство на територията; 2. инвестиционни проекти, получили сертификат за
инвестиции клас А или клас Б или за приоритетен инвестиционен проект по Закона
за насърчаване на инвестициите, когато това е заявено при сертифицирането на
проекта; 3. създаване на нови или разширяване строителните граници на
съществуващи урбанизирани територии (населени места и селищни образувания),
както и създаване или разширяване границите на отделни урегулирани поземлени
имоти извън тях; 4. изпълнение на дейности по предоставени концесии по Закона
за подземните богатства и за инвестиционни проекти, свързани със социално-икономическото
развитие на общината; 5. други случаи, определени в закон. Като в тези случаи върху
мерите и пасищата могат да се учредяват ограничени вещни права и сервитути (чл.
25, ал. 4).
И най-сетне, съгласно чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ, общинският съвет приема
решение за изразяване на предварително съгласие за промяна на предназначението
по ал. 3 и за учредяване на правата по ал. 4 с мнозинство две трети от общия
брой на общинските съветници при спазване на специалните закони и на
нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и при
условие, че не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. С
решението общинският съвет определя и срока на валидност на предварителното
съгласие.
Настоящият случай е именно такъв, като видно от данните по приложената
административната преписка, целеният от общинския съвет резултат, е да бъде
дадено предварителното му съгласие за промяна предназначението и учредяване на
ограничени вещни права именно по отношение на такива имоти - общинска собственост
с начин на трайно ползване „мера“ по отношение ПИ № 55909.190.197 (така акт за
публична общинска собственост на л. 40) и с начин на трайно ползване „пасище“
по отношение на ПИ № 55909.190.207 (така акт за публична общинска собственост
на л. 42). Ето защо при гласуването на процесното решение, в тази му част по
отношение на посочените два имота, е следвало да бъде спазено изискването на
специалния закон и същото да бъде прието с предвиденото в чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ
квалифицирано мнозинство - две трети от общия брой на общинските съветници.
Общият брой на съветниците в Общински съвет Перущица е 13, при което валидно решение
би било прието, ако „ЗА“ гласуват най-малко 8 от тях. В случая гласовете „ЗА“
на присъствалите общински съветници са 7, поради което и следва да се приеме,
че в оспорената в настоящото производство част, на практика няма валидно прието
решение и доколкото привидно се създава впечатление, че такова е прието, то
същото е нищожно.
В тази насока е необходимо да се посочи, че нищожността е форма на
незаконосъобразност на административните актове. В зависимост от степента на
допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като
нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата
нищожност, а в другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен,
на някое от основанията, посочени в чл. 146 от АПК. Доколкото в АПК не
съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните
актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте
основания за незаконосъобразност по чл. 146 от АПК, но тогава, когато
нарушенията им са особено съществени - т.е. порокът трябва да е толкова тежък,
че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната
действителност. В този контекст, оспореното решение на общинския съвет ще бъде
нищожно, ако страда от най-тежкия порок - издадено е от некомпетентен по
материя, място и степен орган, и този акт не може да породи никакви последици
поради липса на валидно волеизявление. Каза се, че за обжалваното решение е
установен именно този порок, като на практика липсва валидно волеизявление на
компетентния колективен орган, което обуславя извод за липса на валидно прието
решение въобще, и за създадена правна привидност, че на практика такова е
налице. Следователно, касае се в случая за особено съществен порок на решението
на общинския съвет в оспорената му част, който като такъв има за последица
неговата нищожност. Тя ще следва да бъде обявена от съда. В случая при
наличието на констатираната незаконосъобразност, обосноваваща нищожността на
административния акт, какъвто несъмнено е и оспореното решение на общинския
съвет, е безпредметно обсъждането на други евентуални негови пороци, касаещи
процесуалноправната и материалноправната му законосъобразност, както и
ангажираните по делото доказателства в тази насока, но за пълнота е необходимо
да се посочи следното:
За да бъде прието решение от този вид, то следва да отговаря кумулативно на
изискванията, регламентирани в чл. 25, ал. 5 до ал. 9 от ЗСПЗЗ. Както вече се
посочи, съобразно разпоредбата на чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ условие за приемане на
решение за изразяване на предварително съгласие за промяна предназначението на
мерите и пасищата и учредяване на ограничени вещни права върху тях, е спазване
специалните закони и нормативи за поддържане на резерв от постоянно затревени
площи, както и при условие, че не е налице недостиг от земи за нуждите на
животновъдството. По делото не се твърди и не се установява от данните по приложената
административна преписка да са изискани данни за наличието, респективно
поддържането на резерв от постоянно затревени площи, както и налице ли е
недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Т.е. решението на общинския
съвет в оспорената му част, е взето и в противоречие с изискването на чл. 25,
ал. 5 от ЗСПЗЗ. Макар законът да не установява изрична забрана за промяна на
предназначението на имоти публична общинска собственост и за учредяване на
ограничени вещни права върху тях, приетото решение на общинския съвет по чл. 25,
ал. 1, във връзка с чл. 25, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 от ЗСПЗЗ ще е законосъобразно
само, ако са спазени специалните закони и нормативи за поддържане на резерв от
постоянно затревени площи и не съществува недостиг от земи за нуждите на
животновъдството, каквито данни по делото липсват, което е самостоятелно
основание да бъде отменено и като незаконосъобразно.
С оглед на всичко изложено до тук, настоящият съдебен състав намира
оспореното решение за нищожно в оспорената му част, поради наличие на особено
съществени нарушения на процесуалните и материалноправните норми, довели до
опорочаване на волята на издателя й до степен на нищожност.
При посочения изход на спора, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК на оспорващия се дължи възнаграждение за осъществената
юрисконсултска защита в размер на 100 лева, определен на база правилото на чл.
37, ал. 1 от ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.
Воден от горното, Административен съд – Пловдив, II отд., VII състав,
Р Е Ш И :
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНО Решение № 65, взето с Протокол № 6 от 25.08.2022 г. на Общински съвет Перущица,
в частта по т. 3, т. 4 и т. 5, с които общинският съвет: дава предварително
съгласие да се промени предназначението на поземлените имоти, описани в т. 1,
на основание чл. 25 от ЗСПЗЗ във връзка с § 6а, т. 3 от ПЗР на ЗОЗЗ, за
изграждане на обекти на техническата инфраструктура – фотоволтаични
електроцентрали и подстанция с цел производството на електроенергия от
възобновяеми енергийни източници и прилежащата им инфраструктура; промяната на
предназначението на имотите да се извърши при спазване на условията и по реда
на ЗОЗЗ, ППЗОЗЗ, ЗСПЗЗ, ЗУТ и приложимите законови и подзаконови нормативни
актове; определя срок на валидност на предварителното съгласие – 14 месеца от
влизане в сила на решението.
ОСЪЖДА Община Перущица да заплати на Областна администрация на област Пловдив сумата
от 100 (сто) лева разноски по делото.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния
административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването на страните за
неговото изготвяне.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: